融合履職視野下的生態環境檢察

呂忠梅

自2015 年7 月1 日《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》公布以來，生態環境公益訴訟作為檢察公益訴訟工作的“重頭戲”，對這項具有明顯中國特色的司法制度從試點到全面推行發揮了積極的推動作用。然而，建立生態環境檢察公益訴訟制度作為生態文明體制改革的重要組成部分，其本質上是充分發揮中國特色司法體制優勢，通過公益訴訟制度重構生態環境檢察職能，形成“始終堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”〔1〕《習近平在全國生態環境保護大會上強調 全面推進美麗中國建設 加快推進人與自然和諧共生的現代化》，《人民日報》2023 年7 月19 日。的檢察工作合力。從當前生態環境檢察工作情況看，生態環境保護領域中“四大檢察”融合發展、一體履職的工作格局尚未真正形成。在全國人大常委會已經啟動生態環境法典編纂、檢察公益訴訟法（公益訴訟法）〔2〕《十四屆全國人大常委會立法規劃》，中國人大網http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202309/t20230908_431613.htmll，最后訪問日期：2023 年11 月29 日。的制定也已納入立法工作計劃的背景下，如何準確把握檢察機關職能，構建適應時代需求、滿足人民群眾對美好生活向往的生態環境檢察制度，應該成為核心關切。

一、生態環境檢察一體履職的追問

在2023 年全國人大常委會專題詢問會上，面對人大常委會委員關于如何促進“四大檢察”平衡發展的提問，應勇檢察長明確表示：要堅持依法一體履職，發揮體制優勢和組織優勢來強化檢察履職，在縱向上形成全國四級檢察機關一體履職的格局，橫向上每一個檢察院內部職能部門一體履職；要統籌運用民事、行政、刑事、公益訴訟等多種手段，形成執法司法的合力，提升環境執法司法綜合保護水平?！?〕參見《打擊環境資源犯罪 推進美麗中國建設——來自全國人大常委會專題詢問現場的聲音》，中國人大網http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202310/t20231024_432458.html，最后訪問日期：2023 年11 月29 日。這表明，生態環境領域的“四大檢察”融合發展、一體履職的確是當前的一個重點難點問題，需要盡快加以解決。

（一）從相關案件情況看，“四大檢察”發展不平衡

根據最高人民檢察院發布的《生態環境和資源保護檢察白皮書（2018-2022）》，2018 年至2022 年，全國檢察機關共受理提請批準逮捕破壞環境資源保護犯罪案件65432 件109848人，批準逮捕40548 件65716 人；受理審查起訴破壞環境資源保護犯罪案件209957 件353223 人，提起公訴138285 件229751 人；共辦理生態環境和資源保護領域民事檢察監督案件498 件；行政檢察監督案件62875 件，其中行政裁判監督案件4112 件，非訴執行檢察監督案件58763 件；共立案辦理生態環境和資源保護領域公益訴訟案件394894 件，其中行政公益訴訟343394 件、民事公益訴訟51500 件，提出檢察建議和發布公告333823 件，提起訴訟24202 件。結合《中國環境司法發展報告》〔4〕《中國環境司法發展報告》是由最高人民法院環境資源司法研究中心、“中國環境司法發展研究”課題組以學術視角、運用實證方法對中國環境資源司法工作進行專門總結研究的報告。自2017 年起，每年由最高人民法院舉行新聞發布會予以發布。研究團隊近五年對中國環境司法狀況的連續調查和跟蹤研究，可以發現生態環境檢察工作中的“四大檢察”，發展明顯不平衡。

刑事檢察案件數量總體上升、罪名相對集中、共同犯罪多，刑事附帶民事公益訴訟案件類型單一。隨著《刑法》修正案及有關環境犯罪司法解釋的陸續出臺，刑事案件的數量總體上呈上升趨勢，但《刑法》規定的污染環境犯罪16 個罪名，大部分罪名不曾適用，且已適用的幾個罪名呈現明顯的地域性，以共同犯罪為主?！?〕參見《生態環境和資源保護檢察白皮書（2018-2022）》，最高人民檢察院官網https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202306/t20230605_616291.shtml，最后訪問日期：2023 年11 月29 日。從裁判結果看，勞務補償、替代性修復等生態恢復性措施使用較為普遍，但公益損害的輕刑化和生態修復高成本之間存在較大張力，刑事被告人的經濟能力有限使一些生態恢復類措施很難得到有效執行。提起刑事附帶民事公益訴訟是檢察公益訴訟制度的一大亮點，但在調研中發現案件類型單一，主要集中于非法捕撈水產品罪、非法占用農用地罪、濫伐林木罪等對公益影響相對較小的個人犯罪，污染環境罪、非法采礦罪等對公益影響巨大的企業犯罪，提起民事公益訴訟的案件比較少，直接影響到環境公益訴訟的制度效能。

生態環境公益訴訟檢察案件數量較大、案件類型不斷拓展，大量案件在訴前結案，以致公益訴訟案件統計出現巨大反差。檢察公益訴訟制度建立以來，環境公益訴訟案件在整個檢察公益訴訟案件中占比超過50%。環境公益訴訟案件的類型從污染防治類公益訴訟向生態保護類公益訴訟拓展、單一要素性公益訴訟向綜合治理性公益訴訟擴充、損害后果救濟型公益訴訟向風險預防型公益訴訟延伸，但最高人民法院和最高人民檢察院公布的環境公益訴訟案件數量反差巨大?！?〕最高人民法院《中國環境資源審判》（2018-2022）載明2018 年至2022 年，審結檢察機關提起的環境公益訴訟案件分別為1252 件、1898 件、3454 件、4785 件、4582 件（2022 年的報告不單獨公布檢察公益訴訟案件數，此為當年審結的所有公益訴訟案件數）。最高人民檢察院《生態環境和資源保護檢察白皮書（2018-2022）》載明2018 年至2022 年生態環境和資源保護領域公益訴訟辦案數分別為59312 件、69236 件、83744件、87679 件、94923 件。據統計，有93.9%的案件在訴前結案，〔7〕同前注［5］。引發此類案件是否屬于“訴訟”的質疑。從環境公益訴訟內部結構看，檢察機關起訴的環境公益案件中，刑事附帶民事公益訴訟案件數量最大，行政公益訴訟、民事公益訴訟案件較少，行政公益訴訟案件訴前結案最多，但訴前結案的方式五花八門，案件判斷標準、統計方式、檢察建議的發出范圍及程序等缺乏統一規范，導致立案標準不統一、分案統計、重復發出檢察建議等現象，影響公益訴訟制度的權威性、嚴肅性。

生態環境民事檢察案件數量少，呈現較為明顯的地域性。2018 年至2022 年全國檢察機關共辦理生態環境民事檢察監督案件498 件。案件類型主要是對生效裁判結果的監督，案由集中于農村土地承包合同、種植養殖回收合同、采礦權轉讓合同、環境污染責任等幾類，案件數量較多的省份為山東、湖南、廣西，占到全部案件數的41%?！?〕同前注［5］。

生態環境行政檢察案件數量不大，領域相對集中。2018 年至2022 年全國檢察機關共辦理生態環境行政檢察案件6.3 萬件，有逐年上升趨勢。案件主要集中于土地執法領域及行政非訴執行監督。案件涉及不同行政機關的行政行為或者是違法行為多樣，案件較多的省份為廣東、內蒙、云南、貴州、吉林，占51%?！?〕同前注［5］。

（二）從工作機制上看，“四大檢察”一體履職不夠

根據調研過程中對生態環境檢察工作情況的了解，雖然最高人民檢察院在建立協調機制、促進信息共享等方面做了大量工作，也有一些地方檢察院從一體履職角度進行改革探索，取得了一定成效，但總體上，“四大檢察”一體履職的工作機制尚未真正形成。

刑事附帶民事公益訴訟的聯動機制不暢。在生態環境公益訴訟案件中，刑事附帶民事公益訴訟數量大，但并未形成聯動的工作機制。最高人民檢察院在對基層的指導過程中，刑事附帶民事公益訴訟的刑事部分與附帶民事公益訴訟的部分分別由不同部門負責。地方檢察院在具體工作中，有共同辦理與分別辦理兩種方式。有的地方檢察院公益訴訟部門同時辦理部分可能會有生態環境公益訴訟案件線索的刑事案件類型，是一種職能上的“合并”；更多地方的檢察院是分別由刑事檢察部門和公益訴訟部門負責，也建立了一些訴前線索銜接、工作銜接、起訴銜接機制。實踐中，常見的是刑事起訴書與民事公益訴訟起訴書分開且基本不銜接、刑事案件的證據與民事公益訴訟案件的證據之間的關系不清楚、刑事附帶民事公益訴訟應合并審理還是分開審理或者合并審理與分開審理的標準等不明確，還出現了刑事附帶民事公益訴訟案件中刑事被告多于民事公益訴訟被告或少于民事公益訴訟被告的情形。

生態環境檢察與民事檢察、行政檢察融合機制缺失。生態環境領域的民事檢察、行政檢察案件數量不多，主要是限于對民事生效裁判結果和行政非訴執行的監督。在審判實踐中，可以看到一些將生態環境案件作為普通民事、行政案件審理的情況，表明存在對案件性質認定、證據采納、法律適用等方面的問題。在檢察機關的法律監督中，若未建立對民事、行政案件的生態環境檢察工作機制，可能既會影響監督效果，也錯失發現公益訴訟案件線索。

生態環境公益檢察案件辦理工作機制不完善。雖然已經出臺了檢察公益訴訟辦案規則，但總體上還比較原則。對于生態環境公益檢察工作中的非訴與訴訟業務關系、刑事附帶民事公益訴訟案件辦理等缺乏系統性規范，特別是對既可以提起行政公益訴訟又可以提起民事公益訴訟的案件競合情形如何處理、預防性公益訴訟如何開展、檢察公益訴訟和生態環境損害賠償制度的銜接等尚未形成規范性工作機制。

生態環境刑事案件辦理機制不健全。在檢察機關加強打擊生態環境資源領域犯罪的同時，因對該領域犯罪的特殊性把握不準，打擊面擴大的風險明顯加大?；謴托运痉ɡ砟钤谛淌掳讣k理中貫徹不夠，如何實現認罪認罰從寬制度和生態環境損害賠償金繳納、環境修復深度融合，促進認罪認罰從寬制度落實等，缺乏相應的工作機制。

生態環境檢察工作層面的各種問題背后，有著深刻的原因。值得追問的是：“四大檢察”為什么需要融合履職，現行制度供給是否能夠滿足融合履職需求，需要建立怎樣的制度才能真正實現融合履職。這些問題，必要而且必須從理論上予以回答。

二、生態環境檢察融合履職的現實需求

討論生態環境檢察工作是否需要融合履職以及如何實現融合履職，前提是發現生態環境檢察工作與傳統的檢察業務及其相關制度供給之間的張力。只有清醒地認知生態環境案件的特殊性以及由此而產生的特殊需求，才可能找到解決問題的方法和途徑。

（一）生態環境案件呈現環境法律關系特征

生態環境檢察是為解決當代環境問題而產生的新型業務。相對于過去的檢察業務而言，生態環境案件具有許多不同于傳統刑事、民事、行政案件的新特征，其法律關系呈現出“人—自然—人”的間接性、多種調整手段綜合運用的交叉性?！?0〕參見呂忠梅：《環境法回歸 路在何方?——關于環境法與傳統部門法關系的再思考》，《清華法學》2018 年第5 期。

環境刑事案件較之普通刑事案件更為復雜。傳統刑事案件中，法律所調整人身或財產關系是確定的，可以通過類型化方法加以規范，并形成相對穩定的犯罪構成和判斷標準，這使得刑事立法的體系性強、適用性好，為檢察業務提供了明確的法律依據。傳統刑事案件大多數是以對人身或財產關系的故意侵犯并造成嚴重后果的行為，只要能夠認定犯罪嫌疑人，就能確定其所侵犯的權利主體，并根據其主觀惡性來認定犯罪行為。但面對環境刑事案件時，卻發現嫌疑人主觀故意很少、無知甚至意外居多，犯罪客體主要是各種生態環境管理秩序，涉及的種類繁多，行政管理規范復雜，環境污染或生態破壞的后果一旦產生、剝奪人身自由或科以財產刑難以發揮刑事司法功能。刑事附帶民事公益訴訟更與傳統的刑事附帶民事訴訟有極大的不同，比如起訴人不是刑事受害人，訴訟請求不是私益損害，裁判目的也不是為了賠償損失。正是因為環境刑事案件的這些特殊性，可以看到在《刑法》各修正案中，涉及環境犯罪內容不僅多而且修正頻繁，〔11〕參見王強軍：《環境犯罪轉型時期懲罰范圍的擴張及其限制研究》，《法學》2023 年第8 期?！皟筛摺眴为毣蛘呗摵习l布的司法解釋也是如此?！?2〕參見楊臨萍：《服務生態環境保護 助力美麗中國建設 全面做好新時代新征程環境資源刑事審判工作》，《法律適用》2022 年第12 期。這也表明司法實踐中環境刑事案件辦理具有不同于傳統刑事案件的特殊需求。

環境侵權案件具有侵害權益的雙重性。傳統民事侵權案件中，侵權人因侵害他人人身或財產權益而受到法律的否定性評價，須承擔民事責任。但環境侵權案件可能是一些企業或個人正常的生產生活活動造成環境污染、生態破壞的后果，這種后果可能是某種物質或能量在一定條件下與自然環境相互作用而產生，但會對人群健康或生態環境造成不可逆轉的損害。因為環境污染、生態破壞是一種高風險而非主觀行為，各國民法都將環境侵權規定為特殊侵權行為，以緩解環境侵權案件審理過程中的因果關系判斷困難、侵害后果不易確定等問題。但是，作為民法上特殊侵權行為的環境侵權責任制度，也沒有解決民法上的個人權利與生態環境公共利益交互的問題。一個針對個人財產權實施侵害的行為可能引發私益損害和公益損害的雙重后果，〔13〕參見王世進、楊靜佳：《論綠色原則視域下環境侵權私益與公益救濟的協調》，《南京工業大學學報》（社會科學版）2021 年第3 期。比如將污水排放到他人承包的養殖水體，既侵害了他人的財產權，也侵害了水環境。如果個人提起侵權訴訟，只能解決其自身權益受損問題；水環境受損所造成的公共利益損害，則因無人可以主張權利而救濟落空。對于民事檢察工作而言，在對民事案件的檢察監督過程中，對于環境侵權案件，既需要審查其是否正確適用了特殊侵權規則，也需要審查其是否妥當保護了公共利益；對于非環境侵權案件，則需要審查是否遺漏了對生態環境公共利益的審理。

環境行政案件呈現強烈的實質性審查需求。傳統行政案件主要是對有爭議的具體行政行為進行合法性審查，且采取案卷審查方式，不對行政行為進行實質性判斷。但現行生態環境立法是以行政監管為主的規范體系，絕大多數制度依靠行政執法實施，這些執法行為不僅關乎有污染環境或破壞生態行為的相對人，而且直接關系受到污染環境或破壞生態行為損害的第三人甚至是公共利益，這使得環境行政案件的爭議焦點主要不是行政行為是否依法行使、程序是否合法等問題，而是環境行政執法行為所認定的是否構成環境污染、生態破壞等實質性判斷。因為這種判斷會直接作為相關民事案件、公益訴訟案件的證據，如果僅做合法性審查，不能解決這些問題。在這個意義上，檢察機關對生態環境行政案件的監督，既需要進行合法性審查，也需要進行實質性審查，還需要注意并非只有以生態環境監管部門為被告的案件才是生態環境行政案件。

（二）生態環境公益訴訟不同于其他公益訴訟

為了更好保護生態環境，彌補傳統刑事、民事、行政司法對公共利益保護的不足，我國專門建立了環境公益訴訟制度，明確由檢察機關作為公共利益代表，提起民事、行政公益訴訟。目前，我國法律明確規定的檢察機關提起公益訴訟的領域已達十余個之多。雖然從整體上看都是公益訴訟，但因為公共利益的涉及時空狀態不同、表現形態差異以及法律對公共利益保護的價值追求不完全相同，使得生態環境公益訴訟具有明顯不同于其他類型公共利益的特征，生態環境公益訴訟案件辦理也呈現出環境法維護代際公平、生態系統功能保護、生態恢復優先等特殊需求?！?4〕參見王燦發：《論生態文明建設法律保障體系的構建》，《中國法學》2014 年第3 期。

公益類型最為純粹也最為復雜。目前，檢察公益訴訟保護公共利益類型主要包括國家利益、生態環境利益、集合性公共利益、公共安全利益等。在這些公共利益類型中，生態環境利益屬于最普惠的民生福祉，是關系中華民族永續發展的千秋大事。清潔的空氣、水和陽光雨露不僅是每個人的需要，而且是地球上所有生命生存的共同條件，其涵蓋范圍是當代人和后代人、人類與地球所有生物、中國生態環境與地球生態環境。同時，生態環境公益的自身利益關系也極為復雜，生態系統是一個巨大的復雜生命系統，人與自然的關系是這個復雜生命系統中最為重要也是最為廣泛的利益關系，人與環境污染、人與生物多樣性、人與氣候變化、人與生態安全等都是關系人類生存和發展的最大公共利益關系，如何守住人與自然安全的邊界，是生態環境公益訴訟需要解決的核心問題。

因果關系判斷與損害后果計算最為困難和復雜。國有土地出讓領域、國有財產保護領域主要督促行政機關積極履職，挽回國家利益損失；食品藥品公益訴訟主要是以懲罰性賠償來實現保護公益，其因果關系相對明確，損害后果也可以一定的市場價格作為參照進行計算。但是，環境資源公益訴訟案件，既涉及督促行政機關積極履職、也涉及對人和生態系統的保護；其損害后果既有污染引發的不特定人群健康受害可能引發的公害疾病，也涉及生態平衡及其功能破壞所可能導致的系統性、全球性問題。在民事公益訴訟中，侵害行為與損害后果之間關系極為復雜，損害后果不僅有“多因一果”“一因多果”，而且涉及聚合因果關系、擇一因果關系等，判斷極為困難。損害后果計算既涉及生態系統的永久性損失和區間損失的計算，也涉及應急處置、修復費用等計算，部分案件還有懲罰性賠償金的計算，最為復雜。

案件辦理與判決執行最需要協作與協同。其他領域公益訴訟往往具有屬地性，案件辦理可以在確定的區域內進行；生態環境公益訴訟涉及生態系統及其功能保護，污染環境、破壞生態行為影響范圍和后果與特定自然生態空間相關、也涉及多個部門的管理職權，跨行政區域、跨部門特征明顯，案件辦案中需要在不同層面進行跨域、跨部門協作。生態環境公益訴訟目的在于恢復被損害的生態環境，而非傳統意義上的物理性恢復原狀或賠償損失?；謴蜕鷳B環境責任的計算，包括修復生態環境（行為型義務）、生態環境服務功能損失費、應急處置費用（金錢型義務）等，計算方法有環境價值評估法和生態環境恢復成本法之別?；謴蜕鷳B環境責任承擔方式中，生態修復義務實現周期長、專業性強，使得生態環境資源公益訴訟裁判的執行須引入第三人——環境主管行政部門對修復過程進行指導，對修復結果進行驗收；此外，當事人無法承擔修復責任時，還需委托第三方進行修復。這使得生態環境公益訴訟案件的判決執行需要司法、行政、社會多方協同。

（三）現行訴訟體制無法解決生態環境檢察難題

我國一直實行三大訴訟分離的司法體制，三部訴訟法分別對應三大訴訟，但公益訴訟出現后，這種一一對應關系被打破，不僅引發了民事公益訴訟、行政公益訴訟的性質之爭，〔15〕參見呂忠梅：《環境公益訴訟辨析》，《法商研究》2008 年第6 期。而且突破了既有的刑事附帶民事訴訟、民事訴訟與行政訴訟的內涵，甚至影響對“訴訟”概念的認識，對司法體制機制帶來沖擊。就生態環境領域而言，存在生態環境民事糾紛、生態環境行政糾紛、生態環境刑事糾紛、生態環境公益糾紛、生態環境損害賠償糾紛五種形態。各種形態的糾紛又包含著私益與公益交織、行政行為與民事行為交互的情形，比如生態環境民事糾紛包括物權糾紛、侵權糾紛、合同糾紛，其中既有純私益的相鄰采光糾紛，也有純公益的修建水電站破壞野生動物棲息地糾紛，還有私益與公益交織的向他人承包水體排放污染物糾紛。再如，生態環境公益糾紛包括民事公益訴訟、行政公益訴訟、海洋生態環境損害國家賠償訴訟、生態環境損害賠償訴訟等。面對如此復雜糾紛解決需求，絕非在現行三大訴訟法中簡單增加幾個條款就能解決問題。

三大訴訟分立機制面對生態環境案件的失靈。環境法律制度建立在以公權限制私權的理念基礎之上，其法律規范具有私法規范與公法規范交叉性，一個生態環境違法行為也可能同時觸犯多種不同性質的法律關系，這使得生態環境糾紛常常是不同糾紛的聚合。比如，一個污染環境行為，造成的后果是環境污染，既涉及他人人身和財產權益、又涉及生態環境公共利益，還可能構成犯罪；但是否構成環境污染以及是否構成污染環境罪，往往需要有生態環境行政機關執法來加以認定，一旦形成糾紛，無論是民事訴訟、刑事訴訟還是民事公益訴訟，都會與生態環境行政機關的執法行為密切相關，由此而提起的訴訟，并非傳統意義上的民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟，而是多個訴訟的聚合。如果按照三大訴訟分立的思維辦理此類案件，必然出問題。實踐中，當事人對同一糾紛提起不同性質的訴訟，且反復上訴和申訴，徒增案件數量和訴累卻無法真正解決糾紛，因此而產生。檢察官對生態環境案件的起訴書尤其是刑事附帶民事公益訴訟的起訴書該怎么寫，破壞生態環境犯罪的罪名相互之間存在關聯性、且私益與公益交織，罪名應如何定，等等，存在許多困惑，原因也在于此。

三大訴訟分立的程序性規定失效。環境糾紛以及環境訴訟的聚合性特征，使得三大訴訟的程序機制無法發揮作用。啟動訴訟程序的前提，是界定案件性質并明確訴權，不同性質的糾紛按不同的訴訟程序處理。當一個生態環境訴訟可能同時涉及傳統的刑事法律關系、行政法律關系、民事法律關系時，按照何種訴訟程序進行處理？目前并無此類程序性規定。實踐中，同類生態環境案件因性質判斷不同、適用程序不同導致案件裁判結果完全不同情況經常發生。以證明標準為例，行政訴訟、民事訴訟、刑事訴訟的證明標準完全不同，刑事訴訟證明標準最高，民事訴訟的證明標準相對較低。在生態環境刑事附帶民事公益訴訟中，適用刑事證明標準還是民事證明標準？公益訴訟的證明標準能否適用這些標準嗎？兩種證明標準之間如何銜接？現有訴訟法的程序性規定均無法解決。

三大訴訟分立的責任承擔方式失范。環境法作為“二次調整法”，〔16〕同前注［10］。以促進人與自然和諧共生為價值目標，既要保護人的權益，又要保護環境的權益，生態環境恢復責任本質上是人對環境的責任。如何解決“人對人的責任”與“人對環境的責任”〔17〕參見呂忠梅：《環境法典視角下的生態環境法律責任》，《環球法律評論》2022 年第6 期。關系問題，從糾紛解決方式上處理好兩者交叉的問題，現行訴訟機制沒有給出方案。依然以企業向他人承包的養殖水體排污為例，承包人僅提起民事訴訟，請求排污企業賠償損失，這是一個典型的私益訴訟，原告要求被告承擔對人的責任；但水體的生態功能因污染而被破壞，誰可以在這類案件中代表公共利益，檢察院可以對這類案件提起公益訴訟嗎？此外，目前大量的生態環境民事公益訴訟提起時，就已經過了行政處罰、刑事處罰，如果再加上生態環境損害賠償，實際上是行為要承擔三次不同形式的法律責任，這些法律責任之間是什么關系？法律責任之間是否需要進行協調？這些問題都不在現行糾紛解決方式之內。

三大訴訟分立的相關法學理論失語。傳統訴訟理論無法解釋生態環境檢察所面對的糾紛。除了各方面已經關注到的三大訴訟分立理論與環境公益保護之間存在矛盾、以救濟實有權利為主的訴權保護理論與風險預防原則下應有權利保護之間存在矛盾之外，〔18〕參見呂忠梅：《新時代中國環境資源司法面臨的新機遇新挑戰》，《環境保護》2018 年第1 期。當前更加值得關注的是，法的可訴性和程序保障之間的矛盾。訴訟的提出須以法具有可訴性為前提，但以行政機關為主體的環境法律體系，主要面向環境行政管理活動，其規范屬性側重于管理法，而在裁判規則上供給不足，由此產生可訴性問題。檢察機關辦理的生態環境公益案件大多以檢察建議的方式結案，適應了這種立法現狀，但大量未向法院提起訴訟的“檢察公益訴訟案件”是否能夠稱之為“訴”“訴訟”，對訴訟法基本理論產生了巨大沖擊?，F有訴訟理論不能妥善解釋檢察機關生態環境保護的職能定位，為檢察機關辦理生態環境公益案件、支持起訴等提供理論支撐，不能回答生態環境法典編纂與檢察公益訴訟（公益訴訟）立法必須直面的相關問題。

現實表明：充分發揮檢察機關保護生態環境的新職能，融合履職、一體履職的需求迫切，但現行的訴訟機制以及相關理論卻無法提供充分的依據和支持，迫切需要通過理論與實踐創新加以解決。

三、融合履職的生態環境檢察制度構想

為貫徹落實黨中央決策部署，最高人民檢察院積極行動，及時制定并實施改革方案，出臺相關司法解釋和司法文件對全國檢察機關進行辦案指引；發布指導性案例、典型案例；制定檢察公益訴訟辦案規則，規范生態環境檢察工作、推動生態環境檢察工作進步。各地方檢察院積極開展工作創新，在設立跨區域檢察院實行生態環境公益案件集中管轄、跨省域或省內跨區域協作、行刑銜接和參與社會治理等方面，積累了豐富的經驗。有的地方檢察院積極探索，推進對生態環境檢察工作的系統性、整體性創新，取得了令人可喜的成果?！?9〕如陜西省檢察院積極探索以政治引領業務，以改革驅動專門檢察機關與區域檢察機關一體履職、以數字化信息化賦能生態環境檢察工作，實現了生態環境檢察刑事、民事、行政和公益訴訟“四大檢察”業務集中統一的融合履職，刑事、民事、行政、公益等各類案件集中辦理的“多案融合”，檢察業務不同職責的融合以及民事、刑事、行政責任承擔方式的“多責融合”，政治效果、法律效果、社會效果的“多效融合”。全國人大常委會將生態環境法典編纂和制定檢察公益訴訟法列入立法規劃，為我們將改革實踐中的成熟經驗固化為法律制度提供了良好契機，這就需要認真梳理和總結生態環境檢察工作實踐，從理論上提出解決當前工作中出現的各種困難和問題的方案，促進形成融合履職的生態環境檢察制度。

（一）深刻理解生態環境檢察職能定位，準確把握幾種關系

黨的十八大以來，生態文明建設納入“五位一體”總體布局，“人與自然和諧共生”成為中國式現代化的本質特征之一。2018 年通過的《憲法修正案》，在《憲法》序言第七自然段中增加“生態文明協調發展”的表述，提出“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興”；同時，還在《憲法》第89 條國務院職權中明確“領導和管理經濟工作和城鄉建設、生態文明建設”?！?0〕參見《中華人民共和國憲法修正案》（2018 年3 月11 日），中國人大網http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2018-03/12/content_2049190.htm，最后訪問日期：2023 年12 月2 日。這些修改與《憲法》第9 條第2 款、第26 條等，形成了由國家目標、國家任務、國家職責共同構成的環境憲法條款，為構建現代環境治理體系提供了憲法依據。檢察機關作為憲法規定的法律監督機關，貫徹落實新發展理念，保障實現美麗中國目標，在生態環境領域履行法律監督職能，是生態文明時代履行憲法和法律職能的應有之意。近年來，檢察機關積極探索建立專業化法律監督、恢復性司法實踐、社會化綜合治理的生態環境檢察模式；根據生態環境法律規范可訴性不強的特征，提出“以訴前實現維護公益目的為最佳司法狀態”〔21〕張軍：《最高人民檢察院工作報告——2022 年3 月8 日在第十三屆全國人民代表大會第五次會議上》，最高人民檢察院官網https：//www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202203/t20220315_549267.shtml，最后訪問日期：2023 年12月2 日。的工作要求，取得了豐碩的成果，也積累了豐富的經驗。工作中出現的一些困難和問題，主要是發展中的困難和問題，也需要在發展中加以解決。全面履行生態環境檢察職能定位，以立法方式固化改革成果，首先需要厘清三對關系。

傳統刑事、民事、行政檢察職能與公益訴訟檢察的融合關系。憲法和法律明確了檢察機關的法律監督機關地位，過去的法律已經賦予檢察機關刑事、民事、行政檢察職能。2014年修訂《環境保護法》建立環境公益訴訟制度之初并未明確賦予檢察機關提起公益訴訟的職能，而2015 年7 月全國人民代表大會常務委員會決定授權最高人民檢察院在生態環境和資源保護等領域開展提起公益訴訟試點，這種特別規定，是為了實現生態環境領域檢察工作全覆蓋而強化檢察機關的法律監督職能，絕不意味著生態環境檢察只有公益訴訟職能這一項。賦予檢察機關提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的權力，將生態環境的法律監督權嵌入訴訟，必然對各種已有訴訟的構造產生新的影響。因此，生態環境領域的公益訴訟檢察與刑事、民事、行政檢察是重建訴訟構造的關系。換言之，生態環境案件所具有的兼具私益與公益特性，公益訴訟的目的是在傳統刑事、行政、民事案件中“嵌入”公益保護基因，必然要求形成公益檢察與刑事、民事、行政檢察相互融合的新訴訟構造，只有“四大檢察”融合履職，才可能實現檢察機關的法律監督權在生態環境領域的全覆蓋。

生態環境公益檢察與其他公益檢察的一般與特殊關系。法律規定的檢察機關提起公益訴訟的范圍已達十余類，將來還可能增加新的類型。在現有的公益訴訟類型中，生態環境公益訴訟無疑是一類獨特的存在。與傳統法律規范不同，環境法是為保障和維護“人與自然和諧共生”關系而建立的人與自然生命共同體規則體系，其人性標準、法律關系、調整手段有著鮮明綜合性、系統性、空間性特征。環境法承認生態環境是具有自身價值的人類伙伴，不是傳統法律上的客體。環境法為應對科學技術發展不確定性所帶來的人類環境問題，具有強烈的科技關聯性，其中有大量法律化的技術規范；環境法既保護當代人利益、也保護后代人利益；環境法為了防治污染環境和破壞生態行為造成不可逆轉的后果，以風險預防為基本原則；同時，環境法以生態恢復為目的，不主張以金錢賠償填補損害；等等?！?2〕同前注［10］。這些特性是其他公益訴訟的案件領域所不具有或者不完全具有的。因此，生態環境公益檢察需要有專門的案件辦理規則。值得注意的是，現有相關文件中，與生態環境公益檢察相關的表述有“環境檢察”“生態檢察”“環境資源檢察”“生態環境和資源保護檢察”的不同，表現出對這一領域的認識差異，也是生態環境公益檢察較之于其他類型公益檢察更具有不確定性的體現。其實，從科學角度看，“環境”“生態”“資源”是三個有聯系但內涵與外延并不相同的概念，如何使用這些概念，并非僅僅是名稱問題，而是蘊含其中的價值判斷與此類公益檢察涉及的范圍問題。

生態環境檢察工作中的訴訟與非訴訟業務關系?？v觀生態環境公益檢察工作的發展，呈現出從賦予檢察機關提起公益訴訟職能到檢察機關能動履職的變化過程。中國共產黨十八屆四中全會所作《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，明確提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”?！?3〕《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014 年10 月29 日。全國人大常委會授權最高人民檢察院開展公益訴訟試點的《決定》中，也明確是授權檢察機關提起公益訴訟。但在試點以及后來的工作中，檢察機關針對生態環境行政案件多，大部分案件可訴性不足的問題，能動履職，采用檢察建議、納入社會治理體系等多種方式監督行政機關履職，更好地保護了生態環境。從當前檢察機關行政公益訴訟辦案實踐來看，93.9%的案件在訴前環節得以解決，〔24〕參見《司法助力推動生態文明建設 最高檢第八檢察廳負責人就生態環境保護檢察公益訴訟典型案例答記者問》，最高人民檢察院官網https：//www.spp.gov.cn//xwfbh/wsfbt/202307/t20230707_620946.shtml#3，最后訪問日期：2023 年12 月2 日。僅有不到10%的案件形成了訴訟。如果說，實踐已經證明“以訴前實現維護公益目的為最佳司法狀態”，那么，需要認真梳理改革過程中的探索與創新，正視生態環境公益檢察的訴前解決和提起訴訟的不同，對生態環境公益檢察進行類型化，從而在立法中分類進行規范。由此，可形成以生態環境公益檢察為大概念、涵攝生態環境公益訴訟與非訴監督兩種類型的公益檢察業務，而不是采取“舊瓶裝新酒”的邏輯將訴前公益檢察監督歸于“訴訟”，破壞既有的法律概念與相關理論的確定性。

（二）圍繞完善中國特色生態環境檢察模式，統籌推進生態環境法典編纂與公益檢察立法

賦予檢察機關提起公益訴訟的權力并由此對生態環境領域進行全面的法律監督的制度安排，經過五年的實踐，充分證明了其適合中國國情、彰顯中國司法體制特點、管用好用的生命與活力。但是，生態環境檢察工作中存在的一些問題表明，如何堅持好發展好完善好這項具有中國特色的生態環境檢察制度，形成成熟定型的生態環境檢察模式，還有許多工作要做。當前，應抓住國家啟動生態環境法典編纂和檢察公益訴訟法（公益訴訟法）制定的機遇，解決理論與實踐兩個方面的突出問題，把成熟的經驗以立法方式加以提升、固化，為進一步發展生態環境檢察制度奠定法律基礎。

構建中國特色生態環境檢察體系。在全面梳理改革探索與工作實踐基礎上形成對中國特色生態環境檢察制度的理性認識。首先是深入貫徹落實習近平生態文明思想和習近平法治思想，將其中所蘊含的人與自然和諧共生觀、系統保護觀、綠色發展觀，人民至上的法治立場和中國特色社會主義法治體系建設要求，轉化成生態環境檢察的生態優先、綠色發展的司法理念，建立保護和發展相適應、擔責與修復相結合、個案與整體治理相協調的系統性思維。其次是基于生態環境案件的多元利益交織、多重法律關系交互、多種法律責任疊加以及高度科技關聯性特征，合理整合相關檢察資源，構建“四檢融合”的專門化機制，通過設立專門辦案機構，實現生態環境刑事、民事、行政與公益檢察的“物理融合”；創建符合生態環境檢察規律的專門工作機制，促進“四檢融合”產生化學反應；建立生態環境檢察的專業團隊奠定“四檢融合”的組織與人才基礎；研究形成專門程序，為“四檢融合”創造工作環境與條件。再次，著力推進緊扣“四檢融合”實踐的專門理論研究，回答什么是生態環境檢察體系、如何建立生態環境檢察體系、建設什么樣的生態環境檢察體系的基本理論問題，破解三大訴訟分立帶來的體制機制障礙，為相關立法提供理論支撐。

將生態環境檢察制度納入生態環境法典編纂。生態環境檢察作為生態環境法治體系的一個重要環節，現代環境治理的重要手段，必須融入國家環境治理體系。生態環境法典編纂應從構建中國特色生態環境司法體系的高度，統籌考慮生態環境檢察與生態環境執法及生態環境審判的關系，從保障生態環境法律制度有效實施角度予以展開。首先，貫徹落實憲法確定的“美麗中國”建設目標、生態文明建設國家任務和保護生態環境國家職責，依照憲法和法律賦予的司法職能，構建中國特色生態環境司法體系，理順生態環境司法過程中的行政執法權、檢察權、審判權之間的關系，建立銜接緊密、溝通順暢、聯動協同、運行高效的“綠色司法”體系。其次，妥善處理生態環境法典中管理性規范與效力性規范的關系，增強生態環境檢察專門程序性制度供給，保障生態環境綜合執法機制與“四檢融合”檢察機制、“三審合一”審判機制與“四檢融合”檢察機制之間及其相互之間的有機銜接，處理好行刑銜接、多訴競合、訴調結合等實際工作中出現的相關問題。再次，設立生態環境法典與檢察公益訴訟法（公益訴訟法）的銜接性條款，以生態環境法典的開放性促進多元共治，為構建黨委領導、政府主導、企業主責、公眾參與的現代環境治理體系提供法律基礎。

妥善處理檢察公益訴訟法與公益訴訟法的關系。十四屆全國人大常委會公布的立法規劃中，將制定檢察公益訴訟法與公益訴訟法同時列為一類立法項目，表明存在分別制定兩部法律的可能性。雖然目前已經啟動立法程序的只有檢察公益訴訟法，但并不能排除未來還會制定公益訴訟法。這意味著，必須統籌考慮檢察公益訴訟法的制定與公益訴訟法的制定。結合目前公益檢察案件辦理主要采取提出檢察建議等方式實現公益保護目標的現實以及實踐中亟待解決問題，應在認真研究并區分公益訴訟檢察與非訴公益檢察概念的基礎上，著重解決公益檢察工作的法律依據問題。首先，在合理界定公益檢察概念及其范圍的基礎上，研究論證兩部法律的調整對象及其范圍。根據公益檢察工作實際，建議將檢察公益訴訟法的調整范圍明確為包括公益訴訟檢察與非訴公益檢察，其法律制度以實體性規范為主；公益訴訟法保持原名，其調整范圍包括所有類型公益訴訟，其法律制度以程序性規范為主。其次，在公益檢察立法中，著重解決已有公益檢察工作的類型化及其案件辦理的特殊規則問題，結合不同類型公益檢察的相關法律制度，總結不同類型公益檢察工作規律，實現公益檢察制度的體系化構建。生態環境公益檢察作為其中一個類型，應有“四檢融合”的專門規定。再次，建立生態環境公益檢察制度與生態環境法典的銜接性規定，保證生態環境治理體系與公益訴訟法律制度體系的融貫性、一致性。

生態環境檢察是生態文明時代賦予檢察機關的新使命。破解生態環境檢察工作中存在的困難和問題，構建具有中國特色的生態環境檢察制度，是檢察機關和法學工作者共同的責任擔當。需要我們以促進實現人與自然和諧共生的現代化為目標，以高度的道路自信、制度自信、文化自信，不斷推進實踐探索、實現理論創新，為構建具有中國特色的生態環境檢察體系貢獻智慧和力量。相信在不久的將來，彰顯時代特色、回應人民之問、引領世界治理的中國式生態環境檢察體系，一定會呈現于世。