法治中國建設的首要任務是全面貫徹實施憲法

韓大元

一、《規劃》的意義和憲法實施的定位

2021 年1 月，中共中央發布了《法治中國建設規劃（2020—2025 年）》（以下簡稱《規劃》）?！?〕《中共中央印發〈法治中國建設規劃（2020—2025 年）〉》，《人民日報》2021 年1 月11 日。這是新中國成立以來，中共中央發布的第一個以“法治中國建設”為內容的系統性規劃，是深入貫徹習近平法治思想的重大成果，〔2〕《新時代推進全面依法治國的綱領性文件——中央依法治國辦負責同志就〈法治中國建設規劃（2020—2025年）答記者問〉》，《人民日報》2021 年1 月11 日。具有深刻的歷史邏輯、堅實的理論基礎和鮮明的實踐品格?！兑巹潯凡粌H展現了全面實施憲法的歷史方位、體系定位和功能定位，也為“十四五”期間的憲法實施工作提供了明確指引、階段要求和方向。

（一）《規劃》的重要意義

《規劃》具有深刻的歷史邏輯。黨的十八大以來，法治中國建設的理念和實踐逐步形成。2018 年8 月中央全面依法治國委員會第一次會議上，習近平總書記強調要“研究制定法治中國建設規劃”，“要按照黨的十九大確定的法治中國建設路線圖，確定近期和中長期的戰略規劃”，〔3〕習近平：《在中央全面依法治國委員會第一次會議上的講話》，載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020 年版，第232 頁。統籌法治國家、法治政府、法治社會建設?！兑巹潯返闹贫畜w現了黨和國家長期進行社會主義法治建設的歷史經驗和規律性認識。

《規劃》具有堅實的理論基礎?！兑巹潯芬粤暯椒ㄖ嗡枷霝橹敢?，為準確認識法治中國建設的近期和遠期目標及其實現方案提供了理論指南?！兑巹潯凡粌H充分吸收了黨的十八大以來我國法治建設的經驗認識，而且是習近平法治思想在中國特色社會主義法治理論和實踐中的轉化和體現，〔4〕參見胡建淼：《在新的起點上全面推進法治中國建設》，《中國司法》2021 年第2 期。明確了法治中國建設的近期和遠期的具體規劃。

《規劃》具有鮮明的實踐品格?！兑巹潯繁旧砭褪菍嵺`關切的產物，在指導思想和主要原則方面突出了“堅定不移走中國特色社會主義法治道路，奮力建設良法善治的法治中國”的實踐目標，并逐步展開了對憲法實施，對建設法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系、黨內法規體系，對法治建設緊緊圍繞新時代黨和國家工作大局、加強黨的領導等方面的具體實踐要求。

（二）憲法實施在《規劃》中的定位

憲法實施是法治中國建設的首要基礎工作，在《規劃》中居于根本與核心的位置。我們黨歷來高度重視法治建設。黨的十八屆四中全會決定提出，“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”，“促進國家治理體系和治理能力現代化”?！?〕《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，載中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》（中），中央文獻出版社2016 年版，第157 頁?！兑巹潯纷鳛榉ㄖ沃袊ㄔO的階段性藍圖，提出了全面推進依法治國總目標的實現路徑。據統計，在《規劃》中，“憲法”一詞出現52 次之多。習近平總書記指出，“全面貫徹實施憲法是全面依法治國、建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作。我們把實施憲法擺在全面依法治國的突出位置，采取一系列有力措施加強憲法實施和監督工作，維護憲法法律權威?！薄?〕習近平：《深刻認識憲法修改的重大意義》，載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020 年版，第196-197 頁。在《規劃》中，“全面貫徹實施憲法”內容與此相對應，具有首要性與基礎性。

憲法實施是《規劃》全面落實的基本保障?！兑巹潯分赋觯骸敖ㄔO法治中國，必須高度重視憲法在治國理政中的重要地位和作用”。這表明了憲法之于法治中國、憲法實施之于法治中國建設的不可替代的功能。要實現《規劃》提出的法治中國建設的總體目標和各項要求，就必須加強憲法實施，以憲法的全面實施推進法治中國建設任務的全面落實?？梢哉f，《規劃》提出的各項任務要求都與憲法具有內在關聯，都要以憲法實施為其提供根本法基礎和保障，有的還要在憲法上體現出來，有的本身就是憲法實施的組成部分。比如，在加強和改進立法工作、堅持立改廢釋纂并舉方面，需要同時研究憲法解釋的程序機制等問題，要把合憲性審查與備案審查機制有機融貫起來，進一步明確合憲性審查的主體、標準和效力。又如，在建設公正高效權威的中國特色社會主義司法制度方面，需要牢牢把握審判機關、檢察機關的性質、職能、工作原則及其與有關國家機關關系等方面的憲法規定和精神。另外，在堅持和完善“一國兩制”制度體系，推進祖國完全統一等方面，必須充分發揮憲法作為國家根本法的地位與作用，以憲法凝聚更廣泛的社會共識。

《規劃》是保證憲法實施的重大方式創新?！兑巹潯分赋觯骸鞍讶尕瀼貙嵤椃ㄗ鳛槭滓蝿?，健全保證憲法全面實施的體制機制”，并提出了“堅持把憲法作為根本活動準則”“加強憲法實施和監督”“推進憲法學習宣傳教育”等三個方面的具體要求，集中體現了執政黨依憲治國、依憲執政的理念與意志。以“規劃”方式對憲法實施作出明確部署，是堅持和加強黨對憲法工作的全面領導的重要體現，也是保證憲法全面實施的制度體系的重要組成部分，具有引領性與指導性功能。按照《規劃》要求，未來應當制定、修訂、完善一系列相關的法律、制度與規定，“使黨的主張通過法定程序成為國家意志”〔7〕習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話》，載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020 年版，第71 頁。，將黨中央對憲法實施的各項要求完整準確地貫徹到國家與社會生活的各方面。

二、《規劃》中憲法實施的體系構造

《規劃》將法治中國建設的近期目標和中長期目標相結合，在整體中布局階段，以此為背景和思路形成憲法實施的體系構造。在《規劃》中，從形式結構和實質內容兩個方面來看，全面貫徹實施憲法是統籌推進法治中國建設的首要任務。同時，《規劃》從五個方面著力推動實現這一首要任務階段目標。

（一）統籌推進法治中國建設的首要任務

《規劃》堅持依憲治國、依憲執政，把全面貫徹實施憲法作為首要任務，明確其基礎性地位和作用。全面貫徹實施憲法有助于落實《規劃》確定的法治中國建設的戰略目標，而《規劃》的具體落實又有助于憲法的全面貫徹實施。

全面貫徹實施憲法作為法治中國建設的首要任務，可以從《規劃》的形式體系安排和實質內容關聯兩個維度理解。從《規劃》的形式體系安排來看，“全面貫徹實施憲法，堅定維護憲法權威和尊嚴”位于第一部分“堅定不移走中國特色社會主義道路，奮力建設良法善治的法治中國”的指導思想和主要原則之后，是法治中國建設規劃具體任務中的第一項。這種形式安排體現了全面貫徹實施憲法在整個法治中國建設規劃中的核心地位，這與憲法在社會主義法治體系中的地位相關聯，取決于憲法本身的“根本性”和“最高性”?！?〕同前注［4］。

從《規劃》的實質內容關聯來看，憲法是社會主義法律體系的核心，集中體現了黨和人民的統一意志和共同意愿，是國家意志的最高表現形式?！兑巹潯分械摹爸袊厣鐣髁x法治道路”“法律規范體系”“法治實施體系”“法治保障體系”“黨內法規體系”“維護國家主權、安全和發展利益”“黨的集中統一領導”等內容在我國憲法中都有相關規范基礎，它們本身就是我國憲法的重要內容。憲法以不同的規范形式對這些內容進行了規范、確認、指導和保障。

（二）全面貫徹實施憲法的關鍵著力點

全面貫徹實施憲法，是維護憲法尊嚴和權威的必由之路?！兑巹潯诽岢鲆∪ＷC憲法全面實施的體制機制，將憲法實施和監督提高到新水平，以保障憲法的最高性和權威性，并以維護國家法制統一和尊嚴為目標。

黨帶頭尊崇和執行憲法。黨中央制定發布《規劃》，針對法治建設各方面各領域的問題作出系統部署，體現了黨中央加強對法治建設的統籌?！?〕馬懷德：《邁向“規劃”時代的法治中國建設》，《中國法學》2021 年第3 期?！霸谌嬉婪ㄖ螄男滦蝿菹?，要把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平，就要堅持黨的領導，不斷提高黨的執政能力和領導水平?！薄?0〕韓大元：《論黨必須在憲法和法律范圍內活動原則》，《法學評論》2018 年第5 期?！兑巹潯分厣炅藨椃ǚ芍辽?、國家法制統一，并強調“黨帶頭尊崇和執行憲法，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來，保障憲法法律的有效實施”。這意味著黨除了“領導”“保障”實施憲法外，還需要堅持“黨在憲法法律范圍內活動”原則，使黨的領導與憲法實施保持協調融貫。

全國人大常委會加強憲法實施和監督?！兑巹潯分赋?，全國人大及其常委會要切實擔負起憲法監督職責，加強憲法實施和監督，并將其作為全國人大常委會年度工作報告的重要事項。落實這些要求，需要進一步處理好全國人大常委會、全國人大憲法和法律委員會以及全國人大常委會法工委等機關在憲法實施中的地位和職責?！?1〕參見于文豪：《憲法和法律委員會合憲性審查職責的展開》，《中國法學》2018 年第6 期。同時，也要研究拓展地方各級人大保證憲法實施的職責和方式。

全面推進合憲性審查工作?！兑巹潯分赋?，推進合憲性審查工作，健全合憲性審查制度，明確合憲性審查的原則、內容、程序；建立健全涉及憲法問題的事先審查和咨詢制度，有關方面擬出臺的行政法規、軍事法規、監察法規、地方性法規、經濟特區法規、自治條例和單行條例、部門規章、地方政府規章、司法解釋以及其他規范性文件和重要政策、重大舉措，凡涉及憲法有關規定如何理解、實施、適用問題的，都應當依照相關規定向全國人大常委會書面提出合憲性審查請求；在備案審查工作中，應當注重審查是否存在不符合憲法規定和憲法精神的內容。上述要求是推動憲法實施的新的機制與具體舉措。這意味著，合憲性審查是憲法實施的重要方式，需要在各領域各方面全面有效推進，切實保證憲法的規定、原則和精神得到一體貫徹、一體實現。

落實憲法解釋程序機制?！兑巹潯芬?，加強憲法解釋工作，落實憲法解釋程序機制，回應涉及憲法有關問題的關切。憲法解釋作為憲法實施的重要方式，需要以更加具有操作性、更為透明和多元的方式得以落實。

推進憲法學習宣傳教育?！兑巹潯窂娬{，要在全社會深入開展尊崇憲法、學習憲法、遵守憲法、維護憲法、運用憲法的學習宣傳教育活動；要把憲法法律學習列為黨委（黨組）理論學習中心組學習的重要內容，納入黨和國家工作人員培訓教育體系；要全面落實憲法宣誓制度；要加強青少年憲法法律教育。要進一步使憲法深入人心，提高全社會特別是領導干部等公職人員的憲法意識和憲法運用能力，維護基于憲法的社會共識。

上述五個方面的關鍵著力點基本上涵括了《規劃》要求在2025 年以前全面貫徹實施憲法應當完成的具體舉措，可以說是全面貫徹實施憲法的“任務書”。

三、《規劃》中憲法實施任務的落實

全面貫徹實施憲法，是全面依法治國、建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作，關涉憲法的根本性、全局性、穩定性、長期性，〔12〕習近平：《在首都各界紀念現行憲法公布施行三十周年大會上的講話》，載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020 年版，第10 頁。因而是系統的、全面的、長遠的。綜合來看，《規劃》公布以來，我國憲法實施取得了顯著的成就。

（一）依憲治國成為社會基本共識

黨的十八大以來，我們黨把全面依法治國納入“四個全面”戰略布局，推動我國憲法制度建設和憲法實施取得歷史性成就，包括：就全面依法治國、修改憲法部分內容等作出重大決策，設立中央全面依法治國委員會，健全黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法的制度性安排；積極推進黨的領導制度化、法治化，在憲法修正案中確立習近平新時代中國特色社會主義思想的指導地位，明確中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征；著力完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，健全憲法相關法律制度和機制；完善憲法監督制度，加強合憲性審查、備案審查制度和能力建設；設立國家憲法日，建立憲法宣誓制度，廣泛開展憲法宣傳教育；依照憲法和基本法有效實施對特別行政區的全面管治權，制定實施《香港特別行政區維護國家安全法》，“一國兩制”實踐的法治保障更加有力等。

（二）全國人大常委會積極履行憲法監督職責

《規劃》公布以來，全國人大常委會積極落實規劃內容，不斷充實年度工作報告中的憲法實施和監督情況，突出其憲法監督的功能?！兑巹潯芬詰椃橐罁?，進一步明確憲法監督實施的目標與任務，使貫徹憲法實施和監督具有更為明確的綱領性、規范性指引。在2021年到2023 年的每年度《全國人民代表大會常務委員會工作報告》（以下簡稱《報告》）中，全國人大常委會繼續落實并進一步豐富了全面貫徹實施憲法的年度工作報告內容。在《報告》的章節安排上，全國人大常委會與《規劃》保持一致，將全面貫徹實施憲法相關內容布局在總括性內容后的第一部分，突出強調憲法實施在全國人大常委會工作中的核心地位，體現憲法實施的首要性、基礎性和顯著性。在《報告》的內容上，體現了概括全面、詳略得當、重點突出等鮮明特征。

例如，2023 年《報告》總結了過去一年和過去五年全國人大常委會的主要工作，以“全面貫徹實施憲法，維護憲法權威和尊嚴”為題，圍繞“完善憲法及憲法相關法”“維護特別行政區憲制秩序”“加強合憲性審查工作”“推動憲法實施和宣傳教育”等四個方面全面概括了第十三屆全國人大常委會全面貫徹實施憲法的情況?！?3〕參見《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2023 年3 月7 日在第十四屆全國人民代表大會第一次會議上》，中國人大網http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202303/t20230317_428429.html，最后訪問日期：2024年1 月15 日。當然，全面貫徹實施憲法是系統性、整體性、連續性的工作，除了上述主體內容之外，全國人大常委會這三次工作報告還在概括闡釋、未來展望、配套聯動憲法實施等方面均有著墨。

根據2023 年《報告》，全國人大常委會逐步建立健全合憲性審查工作機制，在立法修法事前事中事后開展全過程、常態化的合憲性審查。制定法規、司法解釋備案審查工作辦法，建立健全備案審查銜接聯動機制、常委會聽取審議備案審查工作情況報告制度，成立備案審查專家委員會，備案審查工作制度化、規范化、專業化水平顯著提升。在十三屆全國人大常委會履職期間，對報送備案的7261 件規范性文件逐件進行審查，對公民、組織提出的17769 件審查建議逐件進行研究并提出處理意見；對20 多個領域的規范性文件進行專項審查清理，督促推動制定機關修改或廢止25000 多件?！?4〕同前注［13］。根據《規劃》內容，合憲性審查不同于備案審查，需要在備案審查工作中應當注重審查是否存在不符合憲法規定、原則和精神的內容。從2021 至2022 年全國人大常委會法工委歷年的工作報告來看，法工委一直注重“在備案審查工作中加強合憲性問題審查研究”?！?5〕參見《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于十三屆全國人大以來暨2022 年備案審查工作情況的報告——2022 年12 月28 日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十八次會議上》，中國人大網http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202212/t20221230_321013.html，最后訪問日期：2024 年1 月15 日。

（三）面向憲法實踐，通過具體事例凝聚社會共識

在近年來的備案審查工作中，出現了一系列涉及憲法的典型事例。這些事例體現了憲法實施的社會影響力，有助于通過個案凝聚社會共識。如國務院有關主管部門對有的民族自治地方民族教育條例等法規提出合憲性審查建議，認為條例中的有關規定存在合憲性問題，不利于促進民族交往交流交融。經審查認為，憲法和有關法律已對推廣普及國家通用語言文字作出明確規定，包括民族地區在內的全國各地區應當全面推行國家通用語言文字教育教學，有關法規中的相關內容應予糾正。其處理結果是：經溝通，制定機關已廢止有關法規，以回應民眾的合理關切。又如，有的地方性法規規定，有關行政部門為調查計劃生育違法事實，可以要求當事人進行親子鑒定；對拒不配合的，處以一萬元以上五萬元以下罰款。有公民對上述規定提出審查建議。經審查認為，親子關系涉及公民人格尊嚴、身份、隱私和家庭關系和諧穩定，屬于公民基本權益，受憲法法律保護，地方性法規不宜規定強制性親子鑒定的內容，也不應對此設定相應的行政處罰、處分、處理措施。其處理結果是：經溝通，制定機關已對相關規定作出修改。

2022 年全國人大常委會法工委《備案審查報告》總結了十三屆全國人大以來我國備案審查工作的制度化、規范化的脈絡過程?！?6〕同前注［15］。2018 年，有全國政協委員提出提案，建議對收容教育制度進行合憲性審查。法工委研究認為，收容教育制度在建立當時有全國人大常委會有關決定和國務院有關行政法規等規范依據，但現在情況已經發生了很大變化。其處理結果是：國務院接受法工委建議，向十三屆全國人大常委會第十五次會議提出了有關議案，促成全國人大常委會審議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于廢止有關收容教育法律規定和制度的決定》。最高法院司法解釋曾規定，在人身損害賠償案件中，對城鎮居民和農村居民分別以不同標準計算殘疾賠償金和死亡賠償金。2020 年有公民提出審查建議，認為計算標準不同會導致案件審理出現不公平現象，與憲法有關精神不一致。經審查認為，隨著經濟社會發展和城鄉融合發展，有關計算標準的差異應當逐步改變和取消；建議制定機關在總結試點經驗基礎上適時修改完善有關司法解釋，統一城鄉居民人身損害賠償標準。其處理結果是：有關司法解釋經修改后自2022 年5 月1 日起實施，殘疾賠償金、死亡賠償金以及被扶養人生活費統一采用城鎮居民標準計算。

全國人大憲法和法律委員會、全國人大常委會法工委按照職責要求，具體承擔對法律草案、決定決議草案等議案審議過程中合憲性、涉憲性問題研究，確保全國人大及其常委會通過的法律和決定決議與憲法保持相一致。同時，全國人大常委會也在積極推動地方人大普遍建立聽取備案審查工作報告制度?！?7〕參見《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2021 年3 月8 日在第十三屆全國人民代表大會第四次會議上》，中國政府網https：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/14/content_5592895.htm，最后訪問日期：2024 年1 月15 日。推動市、自治州人大常委會普遍建立聽取審議備案審查工作報告制度，制定備案審查銜接聯動工作規定，修訂備案審查工作規程，成立備案審查專家委員會，〔18〕參見《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2022 年3 月8 日在第十三屆全國人民代表大會第五次會議上》，中國人大網http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202203/t20220314_317088.html，最后訪問日期：2024 年1 月15 日。從而形成全面立體、銜接聯動的備案審查體系，推動合憲性審查工作的進行。

除全國人大系統外，中央全面依法治國委員會積極推進法治督察工作，把保障憲法法律實施、保障公民權利、維護國家法制統一作為有力的工作抓手，積極回應人民群眾的合理關切。例如，在保障公民人身自由方面，針對地方以擾亂公共場所秩序罪刑事拘留依法行使業委會自治權的群眾，以涉嫌尋釁滋事傳喚、盤查在日式風情商業街穿和服拍照女子等違反憲法法律規定、侵犯公民人身自由等重大法治事件，督促及時糾正，并舉一反三進行整改。在保障公民人格尊嚴方面，針對某地對走私偷渡等涉邊違法犯罪人員進行“游街示眾”等法治事件，督促相關地方進行約談、指出問題，明確整改落實。在保障公民其他憲法權利方面，針對某地擬注銷非法滯留境外人員戶籍等涉嫌侵犯公民憲法權利的法治事件，要求當地立即糾正，并提示中央職能部門加強對同類問題的關注和指導?！?9〕參見司法部法治督察局：《以法治督察保障憲法實施 深入推進全面依法治國》，《中國法治》2023 年第3 期。這些在實踐中出現的事例，回應了民眾對法治發展的期待，增強了法治自信，為豐富和拓展憲法實施路徑提供了新的經驗。

（四）積極探索完善憲法解釋程序機制體制

“堅持憲法實施、憲法解釋、憲法監督系統推進”，“要完善憲法監督制度，推進憲法監督的規范化、程序化建設，提高合憲性審查、備案審查能力和質量，推進合憲性審查工作，落實憲法解釋程序機制，積極回應社會各方面對涉憲問題的關切?！薄?0〕習近平：《譜寫新時代中國憲法實踐新篇章——紀念現行憲法公布施行40 周年》，《人民日報》2022 年12月20 日。憲法實施、憲法解釋、憲法監督相對獨立而又處于系統性關聯之中，某一方面工作的推進能夠帶動其他方面工作的進展。在全國人大常委會2021 年至2023 年的《報告》中，全國人大及其常委會也在積極探索和形塑憲法解釋制度，推動憲法解釋程序機制落實和具體運行。例如，全國人大常委會一再強調要落實憲法解釋程序機制，回應涉及憲法有關問題的關切，并且在人口與計劃生育法、審計法等法律修改過程中進行合憲性審查研究，闡釋了憲法制度的內涵和精神，〔21〕同前注［18］。為推進憲法解釋積累了有益經驗。

（五）積極推進憲法學習宣傳教育

《規劃》公布以來，我國在推進憲法學習宣傳教育方面成果豐碩，憲法知識得到普及，憲法理論得到發展，憲法精神得到弘揚。在普及憲法知識、弘揚憲法精神方面，我國認真組織開展每年的國家憲法日活動，部署開展憲法宣傳周，召開國家憲法日座談會，推動憲法實施成為全體人民的自覺行動。在把憲法法律學習納入黨和國家工作人員培訓教育學習體系方面，延續了黨的十八屆四中全會關于把憲法法律列入黨委（黨組）中心組學習內容，列入黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院必修課?！?2〕同前注［5］，第172 頁。例如，中共中央印發的《2018－2022 年全國干部教育培訓規劃》就強調，“加強黨的路線方針政策和憲法法律法規學習培訓”〔23〕《2018—2022 年全國干部教育培訓規劃》，中國共產黨中央委員會2018 年11 月1 日發布。，這被《全國干部教育培訓規劃（2023—2027 年）》所延續，后者要求“重點開展經濟、政治、文化、社會、生態文明、黨的建設、憲法和法律法規等知識學習培訓”〔24〕《全國干部教育培訓規劃（2023-2027 年）》，中國共產黨中央委員會2023 年10 月16 日發布。。這在全國各級黨和國家工作人員的培訓教育體系中得到了具體實施和展開。

在加強青少年憲法法律教育方面，自2016 年起，義務教育小學和初中起始年級“品德與生活”“思想品德”教材名稱統一更改為“道德與法治”，〔25〕《教育部辦公廳關于2016 年中小學教學用書有關事項的通知》，教基二廳函〔2016〕12 號，教育部辦公廳2016 年4 月8 日發布。大幅增加社會主義法治內容，提高青少年的憲法意識。此外，圍繞“中國憲法文本是中國憲法學自主知識體系構建的基礎”〔26〕劉連泰：《以文本為基礎構建中國憲法學自主知識體系》，《荊楚法學》2022 年第5 期。為學術共識，學界積極探討構建中國自主的憲法學知識體系課題，如有學者認為“大一統國家觀是中國憲法的底層邏輯，是建構中國自主的憲法學知識體系的基礎原理?！薄?7〕王旭：《大一統國家觀的中國憲法學原理》，《法制與社會發展》2022 年第6 期。也有學者提出憲法學自主知識體系的三個衡量維度，即“實踐之維、歷史之維、憲法文明之維”〔28〕任喜榮：《憲法學自主知識體系的三個衡量維度》，《荊楚法學》2022 年第6 期。。

四、進一步落實《規劃》確定的憲法實施課題

《規劃》公布以來，在全面貫徹實施憲法方面積極落實《規劃》要求，取得了積極的進展。在未來落實《規劃》、推動憲法實施的進程中，我們要堅定方向、鞏固成就、補齊短板，切實將憲法實施和監督提高到新水平。

堅持黨對憲法實施工作的領導。黨的領導是全面貫徹實施憲法的根本保證，黨在憲法法律范圍內活動是全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的應有之義?！皼]有中國共產黨領導，就無法保證我國憲法得到全面貫徹和有效實施?！薄?9〕同前注［20］。未來，在全面深化法治中國建設的進程中，要繼續完善和加強黨帶頭遵守和實施憲法的制度體系，既要抓住重點、取得實效，也要突破難點、補齊短板。

完善全國人大常委會憲法相關規定直接實施工作機制，探索提高憲法監督實效性的路徑。傳統的憲法理論通常把通過立法將憲法具體化作為憲法實施的基本形式，甚至也有一種觀點認為憲法只能借助一般立法具體化，立法就是憲法實施過程。這種觀點雖具有一定的合理性，同時也不能絕對化，以免忽略憲法規定直接實施的屬性與方式，模糊憲法與法律的界限。從憲法與法律功能看，憲法雖然需要立法的具體化過程，但它只是一種基本形式，并不是唯一形式，有些憲法規定本身無須具體化，應通過直接實施方式得到落實。如全國人大常委會根據憲法的規定直接決定特赦、對賄選問題的處置機制、以“決定+立法”“決定+修法”等方式建立香港特別行政區維護國家安全的體制機制以及完善香港特別行政區選舉制度等方面，憲法的規定以直接方式得到了落實?！?0〕參見韓大元：《新時代中國憲法發展的內在規律及其課題——習近平“譜寫新時代中國憲法實踐新篇章”重要文章的解讀》，《法學評論》2023 年第2 期。當然，在實踐中，我們需要以類型化的方式，對哪些規定可以直接實施，哪些需要立法的具體化等問題做出法教義學的分類，合理地確定其規范邊界，并通過必要的工作機制與程序加以完善。

理清合憲性審查與合法性審查之間的關系。當前，全國人大常委會及其法工委在工作報告中把合憲性審查、合憲性咨詢、憲法解釋內容都納入了備案審查形式的框架中。這雖然是利用備案審查工作機制積極回應合憲性問題的一種表現，但是可能會模糊不同機制之間的關系。在全面貫徹實施憲法的進程中，應當逐步將合憲性審查與備案審查區分開來，并使二者在功能上相互支撐。具體來說，應當將合憲性審查制度化、規范化，明確合憲性審查的原則、內容、程序，完善合憲性審查與備案審查的區分與銜接機制，落實憲法和法律委員會合憲性審查職能，抓緊建立健全配套的合憲性審查程序與機制。

加強憲法解釋工作，統籌推進憲法解釋程序機制的落實，積極回應與憲法有關的問題的社會關切，在現行憲法框架下為憲法解釋設計一套完整的程序規范體系。憲法解釋作為與憲法實施、憲法監督并列的三大形式之一，成為憲法全面得到實施的重要因素。一般意義上講，憲法解釋作為憲法實施或者憲法監督的應有之義，包括在相關概念之中。憲法解釋是化解憲法文本與社會現實緊張關系的重要制度，是憲法實施的典型形態。在某種意義上，應當積極探索“決定+立法”“決定+修法”等新的立法創制形式，既要發揮法律解釋的功能，同時要切實提高對憲法解釋重要性的認識。要結合憲法實踐發展的新形勢、新要求，適時啟動憲法解釋，對憲法文本中的部分條款進行解釋，通過解釋憲法有助于增強憲法活力，提升運用憲法能力。為此需要在解釋程序的啟動、解釋內容的審議、解釋效力等方面做出統一的規定，盡快制定《憲法解釋程序法》，并適時選擇必要條文進行解釋，改變憲法解釋工作緩慢的局面。

建立健全涉及憲法問題的事先審查和咨詢制度?！兑巹潯吩趹椃▽嵤┤蝿罩刑岢隽耸种匾臋C制，即建立健全涉憲問題的事先審查和咨詢制度。這是全面實施憲法的重要環節，也是行之有效的具體舉措。按照《規劃》要求，有關方面擬出臺的行政法規、軍事法規、監察法規、地方性法規、經濟特區法規及海南自由貿易港法規和浦東新區法規、自治條例和單行條例、部門規章、地方政府規章、司法解釋以及其他規范性文件和重要政策、重大舉措，凡涉及憲法有關規定如何理解、實施、適用問題的，都應當依照有關規定向全國人大常委會書面提出合憲性審查請求。這在理論上屬于合憲性咨詢，其中的咨詢意見在性質上屬于憲法理解，不具有規范約束力但可以產生事實影響力?！?1〕參見朱學磊：《論我國合憲性咨詢制度的建構方法》，《中共中央黨校（國家行政學院）學報》2023 年第2 期。但在實踐中，目前不少地方和部門仍缺乏具體的抓手與舉措，還沒有建立相關的咨詢機制，缺乏統一、權威和具有實效性的程序機制。如果能夠按照《規劃》要求，各級各部門普遍建立健全涉憲問題的事先審查和咨詢制度，將有助于大力提升憲法監督的水平，豐富憲法監督的實踐，有助于將依憲治國、依憲執政落到實處，使之成為常態化的程序機制，確保國家決策的科學化、民主化。