法律監督視野下檢察偵查制度優化

秦前紅

引言

習近平總書記在黨的二十大報告指出：“加強檢察機關法律監督工作?！薄?〕習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告（2022 年10 月16 日）》，《人民日報》2022 年10 月26 日。2021 年6 月印發的《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《意見》）指出，檢察機關“是國家的法律監督機關，是保障國家法律統一正確實施的司法機關，是保護國家利益和社會公共利益的重要力量，是國家監督體系的重要組成部分，在推進全面依法治國、建設社會主義法治國家中發揮著重要作用”?！?〕《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》，《人民日報》2021 年8 月3 日。中共中央于2021 年1 月印發的《法治中國建設規劃（2020—2025 年）》第五部分關于建設嚴密的法治監督體系強調“建設法治中國，必須抓緊完善權力運行制約和監督機制”，“把法治監督作為黨和國家監督體系的重要內容，保證行政權、監察權、審判權、檢察權得到依法正確行使，保證公民、法人和其他組織合法權益得到切實保障”?！?〕《中共中央印發法治中國建設規劃（2020—2025 年）》，《人民日報》2021 年1 月11 日。新時代背景下，檢察機關切實貫徹落實上述要求，必須充分運用政治智慧和法律智慧，行使好憲法法律規定的檢察權，為我國檢察事業及法律監督工作謀求長遠發展，進一步發揮其在建設法治中國中的作用。從檢察機關行使職權來看，修改后的《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《人民檢察院組織法》）第20 條第1 項便規定了“依照法律規定對有關刑事案件行使偵查權”。應勇檢察長指出：“檢察偵查是嚴懲司法腐敗、維護司法公正的重要手段，也是加強法律監督的重要保障，重在加大力度、務必搞準?！?、起訴、偵查、訴訟監督等檢察基本職能只能加強不能削弱?！薄?〕《大檢察官研討班開班 應勇強調 為大局服務 為人民司法 為法治擔當 以檢察工作現代化服務中國式現代化》，《檢察日報》2023 年7 月20 日。

檢察機關對刑事案件在一定條件下行使偵查權，既是世界檢察制度的共性，也符合人民檢察制度的發展脈絡?？v觀我國各個歷史時期，盡管檢察偵查制度在不同歷史時期受到不同質疑，但其自產生始便與我國檢察機關相伴相生，是中國特色社會主義檢察制度的重要組成部分?！?〕參見秦前紅：《檢察偵查權的制度邏輯與時代走向》，《政法論叢》2023 年第4 期。監察體制改革之前，檢察機關偵查權是實現法律監督權威的重要支撐，反貪瀆等職務犯罪偵查職能轉隸使檢察機關缺少了實現法律監督權威的有力依托?！?〕參見秦前紅：《全面深化改革背景下檢察機關的憲法定位》，《中國法律評論》2017 年第5 期。伴隨著《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）通過施行和《人民檢察院組織法》《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）修改，新時代檢察偵查制度得以重新確立。當前，各界關于未來檢察機關偵查制度的新發展，既報以重要關切，亦存在不同程度的顧慮。為了確?！靶隆弊詡蓹嗟膶嵤┬Ч?，檢察機關應當對自身的權能建設加強重視?！?〕參見李奮飛：《檢察機關的“新”自偵權研究》，《中國刑事法雜志》2019 年第1 期。

鑒于此，本文從檢察偵查在黨和國家監督體系中的定位出發，從目標導向、優化思路和應循原則等層面理清檢察偵查制度優化的法治邏輯，進而具體探討其未來制度優化的可能路徑和方法，以期對發展檢察理論和完善黨和國家監督體系有所裨益。

一、檢察偵查在黨和國家監督體系中的定位

國家監察體制改革背景下，為了論證檢察機關保留偵查權的正當性，實務和學界從職能屬性和實踐功能等角度，提出了公訴職能從屬說〔8〕公訴職能從屬說認為，在審前程序中偵查活動實際是為“訴之啟動”提供事實基礎，偵查權受制于并服務于公訴權，因此檢察機關作為偵查主導者必要時也是偵查者。參見謝澍：《檢察機關偵查權的監督性及其體系化進路》，《中國刑事法雜志》2022 年第3 期。、檢察應然職能說〔9〕檢察應然職能說很早就有學者提出，其認為檢察權全部權能可以分解為公訴權、偵查權、偵查監督權、審判監督權和執行監督權。參見石少俠：《我國監察機關的法律監督一元論：對檢察權權能的法律監督權解析》，《法制與社會發展》2006 年第5 期。、法律監督權說〔10〕法律監督權說認為，偵查權從屬于法律監督權，是實行法律監督權的重要手段，服務于法律監督。同時，監督之原初旨意即具有追訴性，所以監督的基本形式之一可表現為對違法者的強制揭露和移交裁決，從而涵蓋了檢察偵查活動。參見王桂五：《中華人民共和國檢察制度研究》，中國檢察出版社2008 年版，第201頁；王琰：《為檢察實踐提供堅實的理論基礎——全國首屆檢察理論研究年會綜述》，《人民檢察》2000 年第2 期。、制約與配合說〔11〕制約與配合說認為，檢察機關職務犯罪偵查權具有實現監察機關與檢察機關互相配合、互相制約等價值。參見熊秋紅：《監察體制改革中職務犯罪偵查權比較研究》，《環球法律評論》2017 年第2 期；前注［5］。、反腐力量補強說〔12〕反腐力量補強說認為，檢察機關職務犯罪保留偵查權具有補強監察機關監察全覆蓋職能的作用。參見呂曉剛：《保留檢察機關部分職務犯罪偵查權的實踐價值與有效實施》，《新疆師范大學學報》（哲學社會科學版）2019 年第3 期。和補充說〔13〕反腐力量補充說認為，監察對象全面覆蓋背景下，檢察機關“新”自偵權只是國家腐敗治理體系的配合和補充。同前注［7］。、審前程序進階說〔14〕審前程序進階說認為，“以審判為中心”意味著在審前程序內部，從監察程序到檢察程序乃是“正向遞進”和“反向指引”關系，鑒于“審前程序”中二者目標一致、標準統一，故必要時作為“進階”的檢察機關有權代替作為“初階”的監察機關行使偵查（調查）權。同前注［8］。等多種學說，從不同視角下論證了檢察機關偵查權的正當性基礎。在堅持和完善黨和國家監督體系的背景下，需要進一步回應的問題是：在法律監督體系乃至國家監督體系中，檢察偵查究竟具有何種功能定位？對該問題的研究，既是對檢察偵查權實現整體性證立的重要基礎，亦得以為其融通于我國法律監督體系乃至黨和國家監督體系探尋立身之本。

（一）法律監督體系與檢察權的功能性對應

在我國特色憲制結構之下，我國形成了不同層次的法律實施活動監督體系。第一，權力機關的法律監督。我國人民代表大會是國家權力機關，“一府一委兩院”由其產生、對其負責、受其監督，在國家監督體系之內，各大監督要素均有其重要價值，而人大監督則是最高層次的監督權?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第62、67、99 和104 條分別規定了全國人大、全國人大常委會、地方各級人大和地方各級人大常委會保證憲法、法律和行政法規被嚴格遵守和執行的職權和措施。第二，檢察機關的法律監督。從世界范圍內來看，西方各國檢察權主要有訴訟監督權、偵查權和公訴權三種職能。盡管監督憲法和法律實施層面的法律監督并不是世界檢察制度的主流，但是根據聯合國大會1990 年《關于檢察官作用的準則》第11 條檢察官職權條款，檢察院職權邊界并無定論，而是依據本國憲法法律的規定?！?5〕《關于檢察官作用的準則》第11 條針對檢察官職權規定：“在刑事訴訟（包括提起訴訟）中和根據法律授權或當地慣例，在調查犯罪、監督調查和合法性、監督法院判決的執行和作為公眾利益的代表行使其他職能中發揮積極作用?！睓z察機關由權力機關產生、對其負責并成為專門法律監督機關，由此成為法律監督之國家憲制機關，而非一般公訴或偵查機關。此外，其他國家機關在其職權范圍內，也具有維護憲法和法律尊嚴、保證法律法規等嚴格遵守和執行的職責?！?6〕如《監察法》第3 條規定各級監察委員會“開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴”，《行政監察法》（已失效）第18 條第1 項規定（行政）監察機關“檢查國家行政機關在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題”，《人民法院組織法》第2 條第2 款規定人民法院“監督行政機關依法行使職權，……，維護國家法制統一、尊嚴和權威”。

在“法律監督機關”這一規范定位和檢察偵查權的事實運行之間，憲法中的“檢察權”起到了關鍵紐帶作用。我國檢察機關是《憲法》明確規定的國家的法律監督機關，〔17〕《憲法》第134 條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關?！标P于“法律監督權”和“檢察權”本質上有無一致性或者說包含關系，學界存在“二元論”和“一元論”的分歧?！?8〕“二元論”認為這兩種職權屬于并列關系，相互無法完全涵蓋，故應適度分離；“一元論”主張一切檢察活動都是法律監督活動的具體形式，全部檢察權可統一于法律監督權。同前注［9］；呂濤：《論刑事訴訟監督制度中存在的主要問題及其對策——以刑事訴訟活動中檢察職能“二元論”為視角》，《法治研究》2010 年第9 期。從邏輯上講，前者傾向從我國憲法文本對檢察院之定位出發，進而與傳統意義的“檢察”一詞作對比；后者則從傳統的“檢察”概念出發，進而解釋我國憲法文本規定的“法律監督”?！?9〕參見陳云生：《我國憲法檢察“機關定位”及其意義探析》，《法治研究》2012 年第1 期。因此，二者之間既非全然相斥，亦不必然強調某種包含關系，問題的關鍵是如何理解“檢察權”與“法律監督機關”（而不是與“法律監督權”）的關系，這完全可以通過憲法文本的體系性解釋加以澄清?！稇椃ā分械摹胺杀O督機關”更多的是“權力分工”原則下檢察機關的功能性定位，這是檢察機關行使權力所要達到的功能和目的的概括性描述?！?0〕參見萬毅：《法律監督的內涵》，《人民檢察》2008 年第11 期。

有學者曾以“人民法院審判權”為參照，將人民檢察院職權界定為“三層級”結構，三者分別是略高于、等于、略低于人民法院審判權的權力位階，其中第一層級是法律監督權或稱為“檢察”之權，即上述所稱“狹義法律監督”；第二層級是批準逮捕權、直接受理案件的偵查權、審査起訴決定是否公訴等；第三層級是派員出庭行使公訴權等?！?1〕參見封安波：《論我國檢察權的“三層級”結構——基于〈憲法〉與〈刑事訴訟法〉銜接的考量》，《法學家》2015 年第4 期。一方面，上述解讀對于在刑事司法語境下理清“檢察權”的內涵外延具有重要價值，尤其有助于澄清“檢察權”與“司法機關”之間的關系；同時，這也說明若將檢察院職務犯罪偵查權完全抽離，必然破壞現行憲制結構對于檢察院的“法律監督機關”之定位。另一方面，如果在法律監督語境下來理解“檢察權”，這種以審判權為參照的檢察權構造理論，在回應“檢察權”究竟如何實現“法律監督機關”這個檢察機關的功能性定位的問題上，卻似力有不逮，而這正是理解“檢察權”和“法律監督機關”關系必須解決的問題。

鑒于此，有必要從功能性分權的角度提出更具解釋力的構造理論。根據我國憲法法律，我國形成了“偵查-公訴-狹義法律監督”檢察權架構；與之相對應，我國形成了“職能保障型-公益保護型-權力制約型”法律監督體系。近年來，在多輪改革背景之下，檢察院的職權措施發生了許多變化，其中影響尤為重大的一個變化是，在國家監察體制改革背景下，檢察機關職務犯罪偵查職能轉隸至監察機關。根據修改后的《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》等規定，我國檢察院職權主要是偵查、公訴和狹義法律監督。前者第20 條第1項和后者第19 條為檢察機關的“新”偵查權提供了規范基礎。批準逮捕、公益訴訟等職權措施可以涵蓋在該檢察權架構之中，調查核實、抗訴、糾正意見和檢察建議等則是檢察機關行使上述職權所采取的具體措施?！?2〕《人民檢察院組織法》第21 條第1 款規定：“人民檢察院行使本法第二十條規定的法律監督職權，可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議”。這里的“法律監督職權”嚴格來講便是“狹義法律監督”。除了該法第20 條第5 至7 項規定的對訴訟活動、執行工作和監所執法活動實行的法律監督外，行政檢察監督也屬于狹義法律監督。參見秦前紅：《兩種“法律監督”的概念分野與行政檢察監督之歸位》，《東方法學》2018 年第1 期。

正是在“法律監督機關”的機構定位之下，我國各項法律規定使得檢察機關能圍繞該定位開展體系化建構，進而形成了法律監督體系與檢察權的功能性對應關系。事實上，“法律監督機關”這一概念的法定化雖然反映了新中國成立之初“一般監督”體制的殘余影響，但其作為一個憲法概念的規范意義并不完全確切?！?3〕參見黃明濤：《法律監督機關——憲法上人民檢察院性質條款的規范意義》，《清華法學》2020 年第4 期。因此，在法律監督體系中理清各項檢察職能的功能定位，尤為必要。具體而言，在法律監督體系中，檢察機關各項職能并非發揮著完全一致的功能，而是各有側重。第一，行使公訴權和提起公益訴訟等旨在保護國家和社會公共利益，在法律監督體系中主要發揮公益保護作用。時至今日，檢察權早已超越刑事公訴范疇而被賦予一般公共利益代表之身份?！?4〕參見秦前紅：《新時代法律監督理念的邏輯展開與內涵闡釋》，《國家檢察官學院學報》2019 年第6 期。第二，監所檢察監督、行政檢察監督和訴訟監督等旨在規制國家公共權力確保其不被濫用，在法律監督體系中主要發揮權力制約作用。第三，檢察偵查在法律監督體系中主要發揮職能保障作用，是檢察機關保護公益、規制公權的保障性職能。在“法律監督機關”之憲法定位和加強法律實施和監督的背景下，我國檢察偵查權正在經歷著從原本追訴本位逐漸邁入監督導向的演進發展。

（二）法律監督體系中的保障性職權

在實踐中，檢察機關不得不面臨的現實問題是，如何保證其保護公益、規制公權的各項工作得以有序開展，保證法律監督職能得以落地落實。要實現“法律監督機關”之憲法定位和現實權威，這就要從憲法法律中尋找“有力依托”和“有效措施”。在法律監督體系中，檢察偵查的剛性特征使其成為檢察機關保護公益、規制公權的保障性職能，“在檢察機關高質效履行法律監督職責中發揮的內生性支撐功效”〔25〕王祺國：《構建全面科學的檢察偵查基礎理論體系》，《檢察日報》2023 年4 月6 日。，由此實現法律監督職責體系的“剛柔并濟”。

在法律監督職權體系中，檢察偵查權乃是唯一具有剛性、強制性的職權措施。在行使法律監督職責過程中賦予檢察機關一定的偵查權，有助于增強檢察機關的公訴職能和監督職能，支撐檢察機關的訴訟監督、激發檢察制度的活力?！?6〕參見朱孝清：《檢察機關如何行使好保留的職務犯罪偵查權》，《中國刑事法雜志》2019 年第1 期?！缎淌略V訟法》第21 條針對狹義法律監督職權，規定檢察機關“可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議”。盡管檢察院已經拓展了行政檢察職權并且增加了公益訴訟職權，僅憑沒有實際強制力的檢察建議和糾正違法通知書等柔性監督手段，卻很難使其發揮實效?！兑庖姟返?3 部分“進一步提升法律監督效能”指出：“檢察機關要加強對監督事項的調查核實工作，精準開展法律監督?！睆男再|來看，與刑事訴訟中查辦犯罪的偵查權以及監察機關為處置職務違法或者職務犯罪所實施的調查權不同的是，調查核實權僅僅是檢察機關為查明是否存在訴訟違法行為或者損害公益的行為而進行的核查工作?！?7〕參見萬春：《檢察法制建設新的里程碑——參與〈人民檢察院組織法〉修訂研究工作的體會》，《國家檢察官學院學報》2019 年第1 期。從措施來看，基于手段和目的的比例原則考察，調查核實權不應當具有限制人身權或者財產權的強制性?！?8〕參見董坤：《新時代法律監督視野下檢察機關調查核實權研究》，《內蒙古社會科學》2020 年第6 期。毋庸諱言，真正影響檢察權強弱的，其實是有無職務犯罪偵查權和對行政行為（包括抽象行政行為）及地方立法等的法律監督職能?！?9〕參見張智輝、謝鵬程：《現代檢察制度的法理基礎——關于當前檢察理論研究學術動態的對話》，《國家檢察官學院學報》2002 年第4 期。

事實上，肯認檢察偵查權對于法律監督的保障功能，這并非一種全新觀點。然而，如果只是將檢察偵查權理解為一種單純的保障手段，卻有可能造成偵查權獨立價值的剝離，無法周延詮釋其在法律監督體系中真正價值。因此，這里有必要澄清兩個問題。第一，在檢察權架構中，與公訴權一樣，檢察偵查權也是獨立于狹義法律監督權的基本職能。三者都是檢察權的有機組成部分，都是實現法律監督憲法職責的重要權能，從不同維度維護法律正確統一實施。一方面，檢察偵查權在“審前”階段占據主導地位，作為刑事訴訟獨立環節具有獨立品格，而不只是依附于其他檢察職能的某項具體措施?！度嗣駲z察院組織法》第20 條將檢察偵查權與檢察其他職權并列規定，而不是在第21 條與調查核實并列規定，可見其與后者具有完全迥異的法律屬性和地位。另一方面，檢察機關行使偵查權的過程，同時也是保障國家統一、法制統一、法令統一和市場統一的過程，是保障黨的政策和國家法律得到完整統一正確實施的過程。第二，“監督型”偵查權定位并未脫離偵查權的基本屬性。毫無疑問，作為獨立職能的偵查權本質上就是一種基于追訴犯罪而收集證據、查明事實的權力。所謂“監督型”，強調檢察偵查權在法律監督體系中的功能定位，是對傳統的“追訴型”偵查權在價值追求、偵查范圍、偵查方式等方面上作了一種更加契合“法律監督機關”機構本位的調整?！?0〕同前注［5］。因此，偵查權本身所注重的秉持客觀公正義務、全面查明事實真相等要求，仍然得以延續；與此同時，立足法律監督機關憲法定位，“監督型”偵查權對應的收集證據、查明事實等活動同樣蘊含著法律監督的價值意蘊。

（三）國家監督體系中的制約性職權

關于檢察偵查權在國家監督體系中的定位的研究，有助于回應“為什么公安機關對違法犯罪行為的發現、證明、檢舉即偵查、追訴就不是法律監督”〔31〕陳衛東：《我國檢察權的反思與重構——以公訴權為核心的分析》，《法學研究》2002 年第2 期。的詰問。對此，首先要回到法律監督機關這個起始點?！胺杀O督”本質上是一種源于憲法、位列人大監督之下的憲制職能，旨在監督憲法法律正確統一實施、促進政令通暢和維護中央權威。在國家監督體系中，“監督型”偵查權的定位必然需要契合法律監督的定位，二者具有一致性。在國家監督體系中，檢察偵查作為制約型職能促進公職人員監督〔32〕公職人員監督是黨和國家監督體系的有機構成和重要內容，強調監督一切行使公權力的公職人員。根據《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》第3 條和《監察法》第3 條，紀檢機關和監察機關分別是黨內監督專責機關和國家監察專責機關。資源合理配置并形成監督閉環，由此實現國家監督職權體系的“功能優化”。

第一，司法工作人員偵查權一定程度上符合有利偵查的邏輯。我國偵查（調查）制度體系，首先遵循專門偵查（調查）和有利偵查，前者確立了偵查（調查）主體權力來源的正當性，由此我國一般刑事案件由公安機關主要偵查〔33〕《人民檢察院組織法》第20 條第1 項和《刑事訴訟法》第19 條第1 款，分別規定“刑事案件的偵查由公安機關進行，法律另有規定的除外”“依照法律規定對有關刑事案件行使偵查權”。、職務犯罪案件由監察機關主要調查；后者則要求“有利于偵查程序目的的實現”〔34〕卞建林：《論我國偵查程序中檢警關系的優化——以制度的功能分析為中心》，《國家檢察官學院學報》2005年第3 期。，如考慮偵查效率的績優性，以及由某些更具親歷性的機關負責對某一特定類型案件的偵查等。其次，監察權與檢察權在監督屬性上的差異性，恰好構成了二者的互補性，這是兩者共同構建嚴密的權力監督機制的前提條件。從公職人員監督體系來看，相較于監察機關立案調查，檢察機關對符合法定條件的司法工作人員直接立案偵查，具有發現犯罪線索的及時性、調查事實的便捷性、處理結果的完整性、偵查技術的專業性等優勢，從而優化辦案資源配置、提高反腐敗整體效能?！?5〕同前注［26］。最后，不僅是對司法工作人員的直接立案偵查，檢察機關在補充偵查過程中至少在理論上同樣具有相當優勢。從合理分配規制職務犯罪公權力資源的角度，還有學者進一步主張應當合理地劃分監察機關與檢察機關的優位管轄權?！?6〕參見井曉龍：《監察調查權與檢察偵查權銜接研究》，《法學雜志》2020 年第12 期。

第二，檢察偵查制度符合國家權力配置的監督制約邏輯。從控權的角度來講，“制約”概念涉及三個層面：一是控制，二是約束，三是阻止?！?7〕參見侯志山、侯志光：《行政監督與制約研究》，北京大學出版社2013 年版，第52 頁。檢察機關通過行使檢察權，一方面以分工合作對其他國家公權力予以制衡，另一方面直接對其他國家機關的行為進行監督。有學者基于比較研究指出，“受法治原則和人權原則的約束，監察委員會應被賦予反腐敗所需必要權力，而非全部權力”〔38〕同前注［11］，熊秋紅文。。在公職人員監督體系中，檢察偵查權的此種監督制約價值乃是多元化的。從傳統“追訴型”偵查權來看，其本身便具有隱性程序制約的特點，譬如介入偵查、自行補充偵查活動對公安機關刑事偵查活動的程序控制；從“監督型”偵查權來看，其進一步具備了積極主動的顯性實體監督特點，譬如檢察機關對法律監督中發現的司法工作人員職務犯罪直接立案偵查，其線索來自于對訴訟活動進行監督，由此加強對法官、檢察官辦案的制約和監督制度，促進司法公正。

二、檢察偵查制度優化的法治邏輯

檢察偵查制度優化所應當遵循的法治邏輯，概括來講主要有三：一是制度自身的屬性，即從應然和實然角度，分析檢察偵查應當符合何種目標導向，并據此對現有制度加以檢視；二是制度優化的內涵，即檢察偵查制度優化應采取何種思路；三是制度優化的限度，即檢察偵查應當遵循哪些原則或者價值要素。由此，檢察偵查制度優化應當遵循的法治邏輯主要包括三個方面。

（一）增強法律監督質效和反腐合力的目標導向

在將一項法律制度規范加以調適之前，需要溯及立法原意和精神，為該制度尋找立足于現實社會和改革的基點，成為其融通于現有制度體系的準則。黨的二十大報告強調：“健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，完善權力監督制約機制，以黨內監督為主導，促進各類監督貫通協調?！薄?9〕同前注［1］。就檢察機關而言，狹義法律監督主要面向國家職權及其活動，如司法裁判活動和公共行政活動，〔40〕同前注［22］。偵查權和公訴權主要面向涉嫌特定犯罪的具體案件。檢察偵查制度優化的目標導向，主要體現在增強法律監督質效和增強依法反腐合力兩個方面。

第一，增強法律監督質量和效果。在檢察機關高質效履行法律監督職責的過程中，檢察偵查權應當充分發揮內生性支撐作用?！兑庖姟返? 至13 部分強調“全面提升法律監督質量和效果，維護司法公正”，其中第13 部分專門指出要“進一步提升法律監督效能”。一方面，作為促進維護公共利益、規制國家公權的保障性職能，檢察偵查權與檢察建議、調查核實等職能措施相結合從而呈現“剛柔并濟”格局，為檢察機關高質效履行法律監督職責輔以制度權威。另一方面，為了確?！靶隆弊詡蓹嗟膶嵤┬Ч?，檢察機關需要尤為重視對自身權能的建設，從而杜絕“自偵中心主義”和程序構造失調，同時避免個案觸發概率走低等問題?！?1〕同前注［7］。正如應勇檢察長指出：“增強法律監督剛性要堅持‘眼睛向內’，關鍵是自身監督辦案要過硬，同時提升跟進監督‘韌性’?！薄?2〕同前注［4］。

第二，增強依法反腐合力。在完善權力監督制約機制的語境下，檢察偵查權應當主動對接其他監督職能，促進各類監督貫通協調?！兑庖姟返? 部分關于“加強檢察機關與監察機關辦案銜接和配合制約”指出：“加強檢察機關立案偵查司法工作人員相關職務犯罪與監察機關管轄案件的銜接協調、線索移送和辦案協作，不斷增強依法反腐合力?！毕噍^于監察機關以國家監察專責機關身份對公職人員職務犯罪進行的調查活動而言，檢察機關直接立案偵查的案件范圍，主要限于《刑事訴訟法》第19 條第2 款規定的“在對訴訟活動實行法律監督中發現的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪”。一方面，這些案件以“在對訴訟活動實行法律監督中發現”為前提，其事實上對檢察機關行使法律監督職責起到了補強功能；另一方面，將檢察偵查工作融入反腐敗工作總體格局和體系，有助于加強檢察機關與監察機關辦案銜接和配合制約，落實“不斷增強依法反腐合力”相關要求。

（二）機構與職能整合的優化思路

從規范和實踐檢視來看，當前檢察機關偵查權及其體制機制尚有不少完善空間。一方面，檢察機關非常態化、小范圍地行使偵查權，并不僅為了應對職務犯罪偵查權轉隸的一時之需，同時也是轉隸背景下尋求新發展的突破口，是一種契合法律監督定位的理性選擇，否則便可能造成檢察監督資源的浪費。另一方面，“兩反”職能轉隸之后，檢察機關針對司法工作人員直接立案偵查的案件數量不升反降，案件成案率明顯下降，未能真正將“發現線索”上的職能便利充分轉化為“偵查活動”上的效能優勢。檢察偵查制度之功能發揮和效能提升的掣肘因素，涉及到多個層面，如規范層面存在著權能體系化不足、程序性機制缺失、啟動條件過于嚴苛等問題，實踐層面面臨著偵查手段、技術和保障方面存在不足等新形勢、新問題，等等。

檢察偵查制度的優化思路在于實現既有機構與職能的整合優化，此種整合必須立足黨和國家監督體系，并結合功能主義國家權力配置原理。檢察機關偵查權若要進一步發展，對于當前的檢察業務格局可謂“牽一發而動全身”，為此需要從系統性、整體性考量，避免“頭痛醫頭、腳痛醫腳”。概括而言，這主要體現在以下兩個層面。

第一，從黨和國家監督體系的整體視角來看，一方面應當能夠促進各類監督貫通協調，增強法律監督質效和依法反腐合力；另一方面，還要以社會主義國家權力監督原則為理論基點，在不同監督主體之間形成必要的相互監督制約關系，避免陷入“疊床架屋”窘境?！?3〕參見秦前紅、石澤華：《新時代監察法學理論體系的科學建構》，《武漢大學學報》（哲學社會科學版）2019年第5 期。致力于上述目標的實現，這需要改革和立法者在黨和國家監督體系框架之下優化頂層設計、協調相關矛盾，推動多輪改革之系統融通、實現多項制度之價值調和，在更加宏觀的視角下進行謀篇布局。

第二，從法律監督職責體系的內部視角來看，不僅應當有利于檢察偵查權能的優化配置，還應當有利于檢察偵查體制的科學構建?！缎淌略V訟法》修改以后，檢察機關保留偵查權包括機動偵查、補充偵查和直接偵查。以司法工作人員職務犯罪偵查為例，其目前由刑事執行檢察部門負責?！皟煞础鞭D隸以前，最高人民檢察院反貪污賄賂總局設4 個正廳級局；監所檢察機構于2015 年更名為刑事執行檢察機構，后于2019 年調整更名為第五檢察廳，承擔刑事執行檢察和司法工作人員職務犯罪偵查職責?！缎淌略V訟法》有關規定為國家監察體制改革以后檢察機關行使偵查權提供了規范基礎，同時適應了不同業務部門之間的職責分工，卻也分散了本便稀缺的監督資源和隊伍力量。

（三）分工、配合、制約的憲法原則

監察體制改革背景下檢察機關直接偵查案件范圍大為限縮，其原因之一是“檢察機關對職務犯罪案件既行使偵查權，又行使批捕、起訴等權力，缺乏有效監督機制”〔44〕李建國：《關于〈中華人民共和國監察法（草案）〉的說明——二〇一八年三月十三日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上》，《人民日報》2018 年3 月14 日。。在該時期，檢察機關集偵查主體與偵查監督主體于一身，這導致“自偵監督淪為自我監督”，無法回應“對自身行使偵查權如何實現有效監督的問題”?！?5〕劉計劃：《偵查監督制度的中國模式及其改革》，《中國法學》2014 年第1 期。檢察機關曾試圖構建更為有效的自我監督、上級監督機制，并通過人民監督員等制度強化外部監督，但這些舉措僅緩一時之急，很難真正防范侵害犯罪嫌疑人刑事辯護權利、確保刑事司法的公正性?！?6〕參見秦前紅：《困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國家監察——我國監察體系的憲制思考》，《中國法律評論》2017 年第1 期?！皟煞础甭毮鼙徽现帘O察委員會，這在某種程度上破解了上述困局。不過，正如李奮飛教授指出，檢察機關仍舊需要對“新”自偵權的行使風險未雨綢繆?！?7〕同前注［7］。

現行《憲法》第140 條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律?！痹诶斫庠撛瓌t應當強調，這是一個完整的邏輯和規范體系，三者并非獨立存在的單項制度，而是相融共生、有機統一的整體性機制?！?8〕參見秦前紅、石澤華：《論監察權的獨立行使及其外部銜接》，《法治現代化研究》2017 年第6 期。就三者之間的關系而言，該條款的核心價值追求在于刑事訴訟中的“互相制約”，重在控制“偵查權”?！?9〕參見韓大元、于文豪：《法院、檢察院和公安機關的憲法關系》，《法學研究》2011 年第3 期。所謂權力制約，包括監督和制衡兩重內涵，“監督是單向的、高效率的，但是永遠存在誰來監督監督者這一難題。制衡是雙向的、穩定的和剛性的，但是必然在一定程度上犧牲效率”〔50〕夏金萊：《論監察體制改革背景下的監察權與檢察權》，《政治與法律》2017 年第8 期。。從監督來看，“偵辦司法工作人員相關職務犯罪是檢察機關強化法律監督、維護司法公正的重要手段”〔51〕《最高檢調研組在四川調研 應勇強調 加快推進檢察工作現代化 以法治力量更好穩定預期提振信心推動發展》，《檢察日報》2023 年6 月16 日。，為此需要充分發揮其在國家監督體系中的制約性功能；從制衡來看，檢察偵查作為制約性職能并不說明其不需要接受監督和制約，無論是從檢察權保障公民權利與自由的終極使命，還是從“分工、配合、制約”的憲法原則來講，檢察偵查權都應當接受必要的外部監督與制約。

三、檢察偵查制度優化的路徑方法

立足檢察偵查制度的目標導向、優化思路及其基本原則，不僅需要考慮如何從權能配置和體制機制等方面實現機構與職能的優化整合，還應當切實落實分工、配合、制約原則，健全完善對檢察偵查權的內外監督制約體系。

（一）檢察偵查權能的優化配置

“檢察偵查要嚴把法定條件和程序，依法穩慎推進?！薄?2〕《應勇為國家檢察官學院2023 年秋季學期首批班次授課并看望慰問教職員工 強調加快推進檢察工作理念、體系、機制、能力現代化 譜寫習近平法治思想的檢察實踐新篇章》，《檢察日報》2023 年9 月3 日。從增強法律監督質效和依法反腐合力出發，可以通過權能內容體系化、啟動條件和范圍的原則性和靈活性相結合、完善偵查權限措施以及對接調查核實權等角度，進一步優化檢察偵查的權能配置。

第一，檢察偵查權能內容的體系化。根據《刑事訴訟法》規定，直接偵查、補充偵查、機動偵查分別針對不同類型案件。檢察偵查權能內容的體系化，要求對這些不同類型偵查職能進行必要整合。譬如檢察機關自行補充偵查的職責應予充分激活，利用好自行補充偵查過程中發現的適用于機動偵查和自行偵查的案件線索，如果發現其中存在的司法工作人員職務犯罪情形，應交由專門檢察偵查部門另行立案偵查。

第二，偵查啟動條件和范圍的原則性和靈活性相結合。一是，檢察偵查啟動條件條款應當更具靈活性。以直接偵查為例，《刑事訴訟法》第19 條第2 款規定其啟動條件為“在對訴訟活動實行法律監督中發現的”。該條款規定的“對訴訟活動”值得進一步探討。部分線索來源有時不屬于在正式監督辦案中發現，啟動條件過于嚴苛可能造成本應立案偵查的案件錯失時機。二是，司法工作人員瀆職犯罪的偵查問題有待進一步明確。司法工作人員利用職務便利單獨實施相關瀆職犯罪或者同時收受（索?。┧速V賂，都可能涉嫌“侵犯公民權利、損害司法公正”。當前實行的監察機關為主調查和分別依職權立案原則，使得互涉案件成為監、檢銜接中的重要問題?！?3〕《監察法》第34 條規定：“人民法院、人民檢察院、公安機關、審計機關等國家機關在工作中發現公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪的問題線索，應當移送監察機關，由監察機關依法調查處置?！薄吨腥A人民共和國監察法實施條例》第51 條規定：“公職人員既涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法和職務犯罪，又涉嫌公安機關、人民檢察院等機關管轄的犯罪，依法由監察機關為主調查的，應當由監察機關和其他機關分別依職權立案?！睂嵺`中需要避免從輕查處司法工作人員從而爭奪辦案權的情況。三是，檢察偵查與行政檢察監督、公益訴訟等法律監督職責的銜接問題。有論者曾提出“增加檢察機關對行政工作人員侵權瀆職犯罪的偵查權”的建議，其理由是“符合十八屆四中全會《決定》精神”，以及“有利于保證檢察公益訴訟活動的有效開展”?！?4〕參見朱孝清等：《新時代檢察制度發展研究》，中國檢察出版社2022 年版，第171-172 頁。2014 年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》關于“保證司法公正，提高司法公信力”提出：“完善對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實行司法監督制度。檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。探索建立檢察機關提起公益訴訟制度?！?018 年《檢察院組織法（修訂草案二審稿）》曾寫入“人民檢察院行使上述職權時，發現行政機關有違法行使職權或者不行使職權的行為，應當督促其糾正”，但最終未正式寫入?！缎淌略V訟法》第19 條第2 款關于司法工作人員直接立案偵查的規定，在遵循檢察謙抑性的前提下多大程度上可能拓展，是檢察偵查制度改革和《刑事訴訟法》修改的核心問題。

第三，完善檢察機關開展偵查工作的權限措施。檢察偵查的案件范圍，決定了其具有案件線索來源的隱蔽性、偵查過程的強烈對抗性和取證過程的復雜性等諸多特征?！?5〕參見任惠華：《職務犯罪偵查指引》，中國檢察出版社2015 年版，第14-15 頁。根據《刑事訴訟法》規定，檢察機關可以采取傳喚、訊問，詢問證人，勘驗、檢查，鑒定，搜查，查封、扣押物證、書證，指定居所監視居住等措施，并審查批準公安機關逮捕措施；檢察機關直接偵查、機動偵查的對象主要是司法工作人員和國家機關工作人員，在范圍上分別針對利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪以及公安機關管轄的相關重大犯罪案件?；跈z察偵查對象的特殊性，需要通過相關修法進一步明確檢察偵查部門的權限措施。

第四，檢察偵查權與調查核實權的對接問題。近年來，有地區探索并提出了審查、調查、偵查“三查融合”的法律監督理念和辦案模式?！?6〕2021 年12 月，浙江省檢察機關在全省檢察偵查工作會議上提出審查、調查、偵查“三查融合”理念；2022年6 月，浙江省人大常委會通過《關于進一步加強新時代檢察機關法律監督工作決定》中提出：“優化法律監督方式方法，創新審查調查偵查‘三查融合’辦案模式?！逼湔J為，審查、調查、偵查均系檢察機關調查核實權的重要方式，審查是調查偵查的基礎和前提、調查是對審查的糾偏和補強、偵查是審查調查的托底和支撐，應通過觀念、線索、組織和手段的融合實現融合發展、一體履職?！?7〕參加賈宇：《以審查、調查、偵查“三查融合”，全面提升新時代檢察機關法律監督質效》，《法治時代》2022 年第1 期。檢察機關調查核實權既統一規定于《人民檢察院組織法》，也散見于其他法律和司法解釋等，〔58〕《刑事訴訟法》第57 條和2018 年最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條規定了檢察機關在調查非法證據和提起公益訴訟時行使調查核實權?！度嗣駲z察院組織法》第21 條對檢察機關調查核實權作出統一規定：“人民檢察院行使本法第二十條規定的法律監督職權，可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議?！笔且豁椚嫔婕啊八拇髾z察”的“貫通性”權力?！?9〕同前注［28］。一方面，審查、調查、偵查的適度融合，一定程度上有助于“檢察偵查與‘四大檢察’互為提供線索、互相創造條件、增強動能、形成合力”〔60〕王祺國：《新時代檢察偵查概論》，中國檢察出版社2023 年版，第40 頁。；另一方面，基于檢察偵查權和調查核實權的屬性差異，在對二者加以有機整合的同時，仍舊有必要在實施情形、啟動條件、程序機制等方面作出必要區分并促進二者銜接協調。至于偵查與審查之間主要關涉檢察偵查與批準逮捕、審查起訴的關系問題，需要從偵查體制機制層面加以分析。

（二）偵查體制機制的健全完善

“隨著檢察機關職能重塑、機構重組，機制必須不斷發展完善”〔61〕同前注［52］。，為此需要“加大辦案力度，健全體制機制，加強檢察偵查機構和隊伍建設，不斷提升辦案質效”〔62〕同前注［51］。。從檢察機關內部體制機制來看，檢察偵查制度優化需要著重考慮以下幾個問題。

第一，設立獨立于批捕、公訴機構的專門偵查機構。健全完善檢察偵查體制機制，首先需要考慮的就是設置組織嚴密、紀律嚴格、上下聯動的獨立偵查機構，建立反應快、效率高的工作機制以及組織通曉偵查知識而自成一體的專業化干警隊伍?！?3〕同前注［5］。從相關機構和職能的整合出發，如果設立檢察機關行使偵查權的專門機構，主要有兩種方案。一是，擇一現有機構作為專門偵查機構統一行使檢察偵查權；二是，成立新的專門偵查機構，并將有關偵查職能整合至其中。

筆者以為，后一種方案更具合理性。一方面，由于相關文件此前早已明確“行使抗訴權的部門特別是民事、行政檢察部門不宜行使偵查權”〔64〕中央政法委有關意見和高檢院關于內部監督制約機制和民事、行政訴訟監督規則（施行）要求，行使抗訴權的部門特別是民事、行政檢察部門不宜行使偵查權?！吨泄仓醒朕D發〈中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見的通知》（中發〔2008〕19 號）要求：“明確檢察機關內部的職權劃分，其抗訴職權與職務犯罪偵查職權應分別由不同的業務部門行使?！?009 年印發的《最高人民檢察院關于完善抗訴工作與職務犯罪偵查工作內部監督制約機制的規定》（高檢發［2009］19 號）第一點即強調：“人民檢察院負責抗訴工作的部門不承辦職務犯罪偵查工作?！薄度嗣駲z察院民事訴訟監督規則（試行）》第113 條和《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》第35 條等也提出相關要求。，加之刑事執行檢察部門在監察改革前有一定的偵查職能和經驗，〔65〕《關于重新明確監所檢察部門辦案范圍的通知》（高檢發監字［1998］2 號）第1 條針對監所檢察部門承辦自偵案件，規定其范圍為“各級人民檢察院監所檢察部門負責刑罰執行和監管改造活動中發生的虐待被監管人案、私放在押人員案、失職致使在押人員脫逃案、徇私舞弊減刑、假釋、暫予監外執行案的偵查工作?！北O察體制改革以后，檢察機關的司法工作人員職務犯罪偵查權主要由刑事執行檢察部門負責。另一方面，在實踐中，偵查權具有主動性、效率性、強制性等特點，刑事執行檢察缺乏行使此項權能所必需的力量，有時被認為是檢察機關內部的所謂“二線”部門?！?6〕同前注［7］。再一方面，更為重要的是，檢察偵查活動的屬性特征，使得其不適宜依附于其他內設機構。從內部制衡的角度來講，偵查權原則上不宜由批捕或者公訴部門行使，此種設計不僅可以正確處理辦案數量和質量的關系，也與“捕訴一體”改革提高辦案效率的初衷相吻合。譬如逮捕等刑事強制措施，應當按照執行權和批準權分設的原則，先經批捕部門審查批準，再由偵查部門依法執行；同時，由專業檢察偵查機構高效獨立地完成相應偵查任務后，再移交給相應公訴部門審查起訴。

第二，保留刑事公訴檢察部門自行補充偵查權。與機構整合相伴隨的是職能的整合，而這必然導致檢察機關內設部門職責的重新分配?！皺z察偵查有法律規定的自身特殊的程序、規則，與審查逮捕、審查起訴關系緊密?！薄?7〕同前注［25］。從三者銜接協調來看，除了構建有效程序銜接機制以外，還必須解決的一個問題是，刑事公訴檢察部門的補充偵查權，有無必要一并整合至專門偵查機構？如果從職務犯罪案件的監、檢銜接來考慮，檢察機關若要對監察機關移送案件進行補充偵查，此種程序發生于從監察程序進入審查起訴程序之后，故二者是審前階段的不同程序。因此，即便在檢察機關內部仍舊有必要區分兩種具體模式：自行補充偵查和退回補充偵查。其中前者雖然仍舊屬于偵查權的范疇，但從偵、訴職能分離的思維出發，原則上應當由刑事公訴部門行使更為合適，這也更便于檢察機關批捕、公訴部門對偵查部門實行有效監督。進一步論之，從檢察偵查權能內容的體系化要求來講，針對自行補充偵查、退回補充偵查和另案立案偵查等情況，需要結合相關法律規定加以明確區分和銜接。

第三，理順“檢察一體”原則與檢察官依法獨立偵查辦案的關系。我國檢察機關的領導體制經歷了反復與發展的曲折路線，現行《憲法》和《人民檢察院組織法》確立了我國當前人大制度之下的“檢察一體”原則與檢察官獨立辦案相結合的格局?！皺z察一體”既要求上下級檢察機關之間形成一個不可分割的整體、實行上命下從關系，特定檢察院內部實行檢察長與檢察委員會相結合的領導體制，同時也要求實行檢察官依法獨立辦案?！?8〕同前注［24］。因此，“檢察一體”應是以檢察官依法獨立辦案為基礎，是一種保障上級檢察官的指令得以貫徹的制度設計，其行政化邏輯不宜過度?！?9〕參見魏曉娜：《依法治國語境下檢察機關的性質與職權》，《中國法學》2018 年第1 期。有論者曾指出，主訴（主辦）檢察官責任制“在一定程度上彌補了人民檢察院內部檢察一體化業務工作機制過于強化的不足”，并主張“檢察官能否作為一種機構設置，能在多大程度上和多大的范圍內獨立行使檢察權，必須由《人民檢察院組織法》來規定”?！?0〕孫謙：《中國特色社會主義檢察制度》，中國檢察出版社2009 年版，第282 頁。在檢察委員會制度改革和施行司法責任制、建立違法干涉檢察官辦案記錄報告制度〔71〕《檢察官法》第55 條第2 款規定“對任何干涉檢察官辦理案件的行為，檢察官有權拒絕并予以全面如實記錄和報告”。等背景下，賦予檢察官一定的依法獨立辦案權是理順檢察機關內部關系的關鍵。這在健全完善檢察偵查體制機制時，需要尤其注意。如在針對重大復雜案件或涉及有關領導干部案件展開監督及調查工作時，需要充分利用“檢察一體化”的優勢，橫縱聯動實現有效監督；與此同時，不同于公安機關偵查權，檢察機關偵查權更加突出監督屬性和為審查起訴作準備，具有明確的司法屬性，以公正為價值取向，故在涉及證據權衡時必然要求相關主體具有“親歷性”。

（三）檢察偵查的內外監督制約

法律監督屬于黨和國家監督體系的一個組成部分，在黨和國家監督體系中各個具有監督職能的部門之間形成一定的監督制約關系，因而法律監督本身必然要受到多重外部監督和制約。為此需要將檢察權的外部監督與檢察權的內部監督結合起來，形成合理、系統的監督制約機制?！?2〕同前注［70］，第291 頁。

首先，必須始終堅持黨對檢察工作的領導。黨的領導本身包含著管理和監督，各項檢察偵查工作的開展要在黨組織的管理、監督下進行。根據《黨內監督條例》第9 條，我國建立了“黨中央統一領導，黨委（黨組）全面監督，紀律檢查機關專責監督，黨的工作部門職能監督，黨的基層組織日常監督，黨員民主監督的黨內監督體系?！薄吨袊伯a黨政法工作條例》第4 條強調“支持政法單位依法履行職責，保證司法機關依法獨立公正行使職權”，第10條第7 項規定“完善黨委、紀檢監察機關、黨委政法委員會對政法單位的監督機制”，第13條第1 款規定“中央和地方各級黨委政法委員會指導、支持、督促政法單位在憲法法律規定的職責范圍內開展工作”。在此基礎上，對檢察偵查的監督制約至少包括以下兩個方面。

在檢察機關內部，應當加強程序性控制、避免“自偵中心主義”?！白詡芍行闹髁x”的特點是偵查強而監督弱，檢察機關內部的審查逮捕、審查起訴難以對偵查起到真正意義上的把關作用。破解這個難題，至少需要做好以下幾個方面。一是，認真研究其與審查逮捕、審查起訴等檢察權能的關系問題。之所以偵查機構必須獨立于批捕、公訴部門，也有這方面的考慮。如李奮飛教授所指出，檢察機關內部應當“以刀刃向內的模式對其偵查質量做出檢驗”，“杜絕自偵、自捕的部門設計，從而造成審查逮捕喪失監控能力”?！?3〕同前注［7］。二是，強化內部監督管理，加強案件監督部門等對偵查辦案的監督管理，同時進一步發揮檢察官懲戒委員會和派駐監察機構的監督和懲戒功能。三是，嚴守正當法律程序，落實《刑事訴訟法》規定的偵查措施相關程序要求。譬如批捕、公訴部門應當嚴把對相關強制措施的批準條件和程序，不符合批準、公訴條件的，即不得批準、起訴。

在檢察機關外部，應當主動接受權力機關和其他國家機關的監督以及群眾監督和輿論監督。一是，從與權力機關的關系來看，檢察偵查工作應當自覺接受人大監督，包括工作報告的審議、人事任免、質詢和特定問題調查等。二是，從與人民法院的關系來看，分工、配合、制約的憲法原則要求“要重視法院對偵、訴機關的制約”〔74〕左衛民：《健全分工負責、互相配合、互相制約原則的思考》，《法制與社會發展》2016 年第2 期。，既保證檢察機關在審前階段的偵查主導地位，更要堅持“以審判為中心”的刑事檢察偵查制度。三是，接受人民政協的民主監督。在行使檢察偵查權的過程中要認真聽取和研究人民政協提出的意見、批評和建議。四是，在重啟人民監督員制度的同時，還需要將偵查工作情況依法依規納入公開范圍。此外，在監察全面覆蓋的原則下，監察機關依法對包括檢察機關公務員在內的所有行使公權力的公職人員進行監察，調查職務違法和職務犯罪?！?5〕參見《監察法》第3 條、第15 條第1 項。

結語

檢察偵查制度可謂是一項引得各方持續高度關注的議題，各界對此既報以重要關切，亦存在不同程度的顧慮。監察體制改革背景下，檢察機關行使保留偵查權確有其必要性，但此項制度的未來發展仍舊需要秉持高度審慎態度。從檢察偵查在法律監督體系和國家監督體系中的定位來講，其分別發揮著保障性和制約性功能，這為在高質效法律監督履職和增強依法反腐合力的目標導向下推進檢察偵查的制度優化，提供了理論和現實層面的基本前提。在推行機構和職能整合的基本思路下，檢察偵查制度毫無疑問必須恪守“分工、配合、制約”的憲法原則，而其中制約乃是第一要義。在此基礎上，可以從權能優化配置、體制機制完善和內外監督制約等層面健全完善該項制度。當然，仍舊有必要專門強調的是，檢察偵查制度的未來發展必須時刻秉持和遵循的一個準則是，檢察偵查制度絕非僅為構建權威，而是應當在法律監督權威、公共權力規制和公共利益保障等價值要素之間尋求最大程度平衡，為此尚需合理把握好檢察謙抑和能動履職之間的關系。