我國鄉鎮政府改革目標需重新定位

【摘要】以精簡鄉鎮機構為目標的鄉鎮政府改革,無論是在改革目標上,還是在改革的實際效果上都明顯存在問題。因此,需要對鄉鎮政府改革進行重新審視和定位,鄉鎮政府改革方向應轉到轉變政府職能上來。

【關鍵詞】鄉鎮改革;改革目標;轉變職能

黨的十七屆三中全會把加快鄉鎮政府改革作為農村改革發展的重要內容,并提出到2012年基本完成。這是深化農村改革的重要方面,是健全農村民主管理制度的有效舉措,是促進農村經濟社會發展的必要保證,具有重大的現實意義。其實,鄉鎮政府改革早已不是新話題,以精簡鄉鎮機構為目標的改革在全國許多地區早就開始了,而且取得了不小的“成績”。如2000—2006年,全國平均每年精簡鄉鎮政府1500個左右,到2006年,鄉鎮政府精簡為3.4萬個,比1995年的4.7萬個減少了1.3萬個。但是,對于這種以精簡鄉鎮機構為目標的改革思路,在其走過那么多年歷程之后,有必要回過頭來對改革的目標、成效等重新進行審視,這對于科學定位改革目標、促進改革取得實效具有重要意義。

1.對當前鄉鎮政府改革目標的分析與思考

長期以來,鄉鎮政府改革目標定位于精簡鄉鎮機構及人員上面,而在逐步深入的改革中不僅堅持了這一目標,而且逐步強化了這一目標。這種改革目標定位的理由,或者是因為大量的鄉鎮機構和人員造成了過大的財政開支并使縣鄉財政苦不堪言,或者是鄉鎮政府機構膨脹、人員臃腫以及許多機構和人員無所事事,或者是二者兼有。當然,這種改革目標定位及其理由無疑具有一定的合理性,尤其在改革初期階段,龐大的鄉鎮結構及其人員,不僅導致了大量的財政支出并使縣鄉財政“不堪重負”,成了“吃飯財政”,甚至成了連飯都吃不飽的財政,而且大量的鄉鎮機構和人員確實“無所事事”,在這種情況下這種改革目標定位及其理由的合理性尤為明顯。但是,在我國經濟社會快速發展、行政體制改革逐步推進、市場經濟體制逐步完善的今天,對這一改革目標確實需要進行重新審視和分析。首先,通過精簡掉大量的鄉鎮機構和人員,的確可以減少財政開支,許多地區所謂的改革成效也充分證明了這一點,但是在鄉鎮機構及人員被精簡掉的同時,其所擔負的職能或其應擔負的職能也同時被“精簡”掉了,如果這種財政支出減少是以損失掉這些機構和人員的必要職能為代價,那么這種精簡顯然是不“合算”的;其次,在一些地區也確實存在鄉鎮政府機構膨脹、人員臃腫以及許多機構和人員“無所事事”的現實,但是在現代經濟社會發展條件下,我們必須要重新認識這種現象,至少我們要區分清楚到底這些所謂“無所事事”的機構和人員,是真的沒有事情可干,還是沒有去干該干的事情。如果是前者,那顯然只能采取精簡的辦法。如果是后者,那就應該讓其去干該干的事情。毫無疑問,在經濟社會高度發達的當代社會,需要鄉鎮機構及人員干的事情很多,比如抓好計劃生育、進行農村基礎設施建設、大力發展農村社會保障事業、加強農村社會治安管理、促進社會公平、引導人口流動等等,顯然鄉鎮機構及人員不可能真的無事可干。所以,我們應該重新認識鄉鎮機構臃腫及人員“無所事事”,面對機構臃腫及人浮于事,解決的辦法也并非只有“精簡”這一條路徑,精簡也未必是最好的途徑,讓這些機構和人員“有所事事”實際上是更好的辦法。因此,在當前經濟社會形勢下,鄉鎮政府改革的目標應重新定位,應定位于如何讓鄉鎮政府及人員“有所事事”、充分發揮其應有職能上。

2.對當前鄉鎮政府改革效果的分析與思考

鄉鎮政府改革效果是改革思路、途徑科學與否的最終檢驗標準。理想的改革效果標志著改革思路及途徑的正確性,而不理想的改革效果甚至是“南轅北轍”的改革效果,顯然無法能說明改革思路及途徑是正確的,即使這種改革思路及途徑在理論論證上足夠充分,只要改革效果不理想這種理論上的論證也很難有說服力。因此,對鄉鎮政府改革效果進行重新審視與分析,是檢驗以精簡機構及人員為目標的鄉鎮政府改革科學與否的最佳辦法。當然,從長期以來的鄉鎮政府改革的表面效果來看,尤其是從精簡數字來看,成效確實明顯,因為大量的鄉鎮及其機構確實被精簡掉了,但進行深入分析后會發現實際效果并不明顯,將來也不會明顯。首先,從全國各地的實際情況來看,鄉鎮合并了,機構精簡了,但鄉鎮財政供養人員似乎并沒有減少多少,在個別地區甚至還有所增加。究其原因,一是把大量的鄉鎮人員精簡掉,意味著這些長期習慣于端著國家“鐵飯碗”的人員要走向社會自謀職業,甚至面臨失業和生活無著的危險,把其精簡掉的困難和壓力可想而知,所以在大量鄉鎮及其機構被精簡掉的同時,大量人員被留下來了。二是在所有鄉鎮財政供養人員中,真正的黨政人員實際上只有10%多一點,大量人員屬于農村教師和事業人員,僅教師就有近700萬,占鄉鎮財政供養總人口的50%還多,而教師精簡的空間不大。因為只要有那么多農村學校和學生,教師就不應該精簡。實際上,很多地區采取了精簡農村教師的措施,但導致了農村師生比例的嚴重失調,尤其是與城市師生比例相比嚴重失調,一個老師上多個年級同一門課程或者一個老師上同一年級多門課程的現象,在許多農村地區并不少見,因此今后教師精簡的空間不是很大。鄉鎮事業人員是鄉鎮政府中能夠直接給農民提供服務的人員,把他們精簡掉了,給農民直接提供各種服務的職能也就喪失了,而實際上農民對各種服務尤其是各種技術服務的需求是很大的,所以這些鄉鎮事業人員也不應該過多精簡,即使精簡,精簡的空間也同樣不是很大。通過以上分析不難看出,以精簡鄉鎮機構為目標和思路的鄉鎮政府改革注定很難取得顯著的實際效果。

3.簡短結論

通過對以精簡鄉鎮機構為目標的鄉鎮政府改革目標、實際效果的分析,不難得出結論,這種改革目標及途徑確實需要進行調整。黨的十七屆三中全會提出要著力轉變鄉鎮政府職能,增強鄉鎮政府社會管理和公共服務職能,這實際上為鄉鎮政府改革指明了方向。農村稅費制度改革以至取消農業稅以后,原來被鄉鎮干部收取稅費這一沉重任務淹沒多年的計劃生育、義務教育、職業教育、公共服務、人口流動、醫療衛生、基礎設施建設、社會保障、社會公平、社會治安等任務逐漸凸現出來,而這些任務完全靠農民自身很難完成,只有以鄉鎮政府為主體才能得到有效完成。因此,鄉鎮政府改革的目標應定位于轉變政府職能,真正由管理型政府轉變為服務型政府,切實發揮好經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務職能,尤其是發揮好后兩項職能,切實加強農村社會管理,切實為農民提供好各種公共產品和公共服務。

作者簡介:郭振宗(1968—),男,博士,中共山東省委黨校管理學部副教授,主要從事農村經濟與社會發展研究。