論授權立法的監督問題

雒 季 賀泉江

摘要；本文闡述了授權立法的準確概念，分析了因授權權限的無限擴大而導致的監督不力問題，并針對授權立法監督中存在的問題提出了相關的應對措施。

關鍵詞：授權立法；權限；監督

文章編號：978-7-80712-402-3(2009)04-030-03

語義上的授權立法(Delegated legislation的本意是委托行政機關一定的立法權，故西方稱委任立法比較準確)可以上溯到古希臘時期，在那時，大多數希臘城邦的習慣都是委托異邦人來制定本國的法律。近代意大利共和國每每仿效這種做法。自14世紀以來，這種做法相當普遍，在英國，根據亨利八世的《公告法》就可以授權立法。1834年，英國修正濟貧法，被認為是近代委任立法的標志。該法案為實施本法管理濟貧工場和兒童教學起見，規定濟貧法執行官有權制定并發布他們認為適當的規則和命令。這類執行官從1847年起成了對國會負責的一部分，最終從屬于國會的意志。到了19世紀后期，由于經濟的迅速發展，第二次產業革命引發了很多社會問題，迫切需要國家通過立法加強對經濟的控制，而在立法機關不能滿足這種需要時，不得不授權行政機關制定行政法規來適應經濟發展對立法的需求。因此，政府權力的范圍擴大了，制定委任(授權)立法的數量也在不斷增加。所以，在西方，有人認為委任立法是與保障人們自由的分權理論是相矛盾的。過度授予行政機關立法權和自由裁量權，是對法治的否定，因為它排斥司法審查，同時也威脅著個人的自由。

在我國的立法實踐中，授權立法的不足主要表現在：授權立法主體和授權對象非?；靵y，法出多門的現象影響了立法的權威性和嚴肅性；授權立法超出授權范圍，導致“非法”立法；授權法律規范本身缺乏明確的授權標準，一攬子授權給人一種“立法權旁落”的感覺；另外，還存在因轉授權而造成立法權和法制的混亂現象。針對授權立法引發的諸多問題，應從最基本的“授權立法”的概念來進行探討。

一、授權立法的概念問題

明確授權立法的概念是研究授權立法的前提，在大量的專著和文章中存在授權立法和委任證法兩種稱謂，根據當年英國具體的授權情形以及牛津法律大辭典的解釋，西方稱其為委任立法較為恰當，而我國稱為授權立法以區別于西方的委任立法。這種區分是有一定道理的，因為從《立法法》的規定來看，我國的授權立法制度雖然與國外的委任立法制度有某些相似之處，但也存在較大差異。就相似性而言，授權立法與委任立法都源于一個有立法權的主體的明確授權(委任)，從而使原來沒有該項立法權的機關擁有了立法權。而二者的主要區別在：(1)立法前提不同。委任立法源于三權分立原則，是西方國家的有權立法機關(議會)向無權立法機關(政府)轉讓權力；而我國的授權立法是在被授權機關擁有立法權的情況下，由國家立法機構將自己的專屬立法事項部分有條件地授權立法。(2)授權(委任)主體不同。我國的授權主體僅限于全國人大及其常委會，而國外委任立法的主體除議會外，還包括政府和政府部門(可以再委任)。(3)被授權(委任)機關不同。我國的被授權機關僅限于國務院和經濟特區的地方國家權力機關，而國外的被委任主體除中央和地方各級政府及政府部門外，還包括法院、教會、學校等。(4)授權(委任)立法的范圍不同。我國的授權立法僅限于中央專屬立法事項中的部分內容，而國外的委任立法是行政法的主要內容，即所謂行政立法只能是委任立法，委任立法只能是行政的行為。所以。有學者認為授權立法是我國的特有立法制度之一。而委任立法是專指資產階級國家的立法機關(議會)委托行政機關制定法律規范的活動。因而，在理解授權立法的概念時應把握：

一是授權立法只能是國家的最高立法機關行使。立法權必須由議會(我國為人大及其常委會)行使，對立法權的委任權也必須由議會控制，議會是委任立法的正當主體。議會通過具體授權或授權法委托行政機關制定有關具體的、具有法律效力的法規。從法理的角度看，這是因為立法權是議會的固有權力，非經授權，其他任何機關或個人不得行使立法權；從憲法的規定看，憲法也將絕大多數立法權規定為議會所行使。由此可知，行政機關的固有立法權不是委任立法。

二是授權立法的受權主體只能是國家的最高行政機關。行政機關的委任立法權相對于立法機關的立法權是從屬權力，它來自于立法機關的“授權”，所以，作為受權者的行政機關一般再不能授此權于其他部門。在我國，全國人大對福建、廣東、海南三省及四個經濟特區所在市的人大及其常委會的授權立法不能被認為是委任立法，因為立法機關內部的立法授權，不符合委任立法的構成要件。

三是委任立法必須有授權法。授權法應具有合法的授權主體和受權主體。以單項的具體的授權性規范為其表現形式，禁止空白或整批授權。授權的實質合法性要求授權法本身的內容必須合憲、合目的性，必須具體明確，杜絕整批授權，以避免行政權借用委任立法權大量炮制規章及命令。破壞民主政體下立法與行政權的關系，進而危害人民基本權利的實現；授權應有明確的目的(行政命令所應追求的目標)、內容(法律本身必須表明哪一個特定問題應由行政機關以命令規范之)、范圍(行政機關僅能在何種界限內自主決定命令的內容)、授權事項(何種事務應由立法機關的法律規定，何種事務可以由立法機關授權行政機關以規章或命令的形式規定)。學界一般認為涉及基本權利、國體政體、國防外交等重大事項，立法機關無權授出；對于征稅問題，立法機關也不應授權行政機關以規章規定；授權一般不應延期。在授權法中必須規定授權立法的期限。這是一項程序性規定。違反此限制，授權法即無效。法令如未能在授權法所規定的日期以前將請求追認的法律草案提交立法機關時，該法令即屬無效，其目的是迫使立法機關對其授權要定期檢查，根據法律執行情況決定是否繼續授予行政機關某種權力。

綜上所述，所謂授權立法是指行政機關依據立法機關以法定形式制定的授權法所創制法規的行為。授權立法權就是指行政機關享有的依據立法機關的授權法創制法規的權力。此定義符合授權立法的構成要件：以授權法為前提，將委任主體和受權主體確定為立法機關和行政機關，排斥了其他主體授權和受權的可能性；將授權立法的結果確定為法規，可排斥規章、命令等行政性文件也作為授權立法的可能。由于其立法結果只能是法規，所以授權主體也只能是國家的最高行政機關，而其他次級行政機關不能成為受權主體，使再授權受到嚴格限定。

二、監督授權立法存在的問題

從授權立法的立法實際產生的影響看，我國在監督授權立法的過程中主要存在的問題有；

1.授權立法的監督主體不明確。我國授權盤法的監督主體是全國人大及其常委會，并無專門的機構行使授權立法的監督權。全國人大的多職能及時間問題決定了其在實際中無暇顧及授權立法的監督

工作。而且，我國雖有立法監督制度，但由于沒有落實到具體的監督機構。使對授權立法的監督難以落到實處。此外，我國也沒有建立西方那樣的司法審查制度，人民法院無權對授權立法進行監督。

2.監督程序不完善，監督責任不清。在授權立法監督制度中，對監督程序沒有明確的法律規定，監督主體如何進行監督，監督的范圍有多大，不同監督主體之間意見不一致時該如何處理，這些都沒有明確規定，而行政機關立法一般要求廣泛聽取意見，舉行聽證。雖然《立法法》第58條規定了聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。但在現實的行政立法實踐中，只是實力雄厚的企業和財團才能參與到行政立法的過程中，真正適用聽證程序的很少，結果勢必導致行政立法的偏私，不利于法律的執行。再者，對監督主體不行使監督權或違法行使監督權，出現監督不力的后果時，也無明確的責任規定。

3.監督機制不健全。從我國現行的有關法律來看，授權立法的監督手段主要有：批準、備案、撤銷。關于授權立法的備案與撤銷，《立法法》第89條規定：根據授權制定的法規應當報授權決定規定的機關備案。第88條規定：授權機關有權撤銷被授權機關制定的超越授權范圍或者違背授權目的的法規。必要時可以撤銷授權。但對批準卻沒有明確的規定，另外，授權立法備案的目的是審查它是否違反憲法和法律，加上我國還沒有完善的聽證會制度、明確的咨詢協商制度、嚴格的備案制度和報批制度等，雖有專門委員會，但只能審議立法草案，提出問題，難以及時解決問題，因此，對授權立法進行監督所收到的效果有限。

對授權立法的監督不力已對我國的立法權和公民的基本權利構成雙重侵害。從立法的角度看，其原因在于授權過于廣泛以及只授不控。為防止授權立法產生的負作用，加強對“委任立法”的控制，有些學者曾建議在全國人民代表大會內設立一個憲法委員會，對憲法實施以及廣義上的立法行為、行政行為、司法行為、任何政黨和個人的行為進行監督?？商K聯、東歐各國、韓國都曾建立過這樣的機構，卻沒有起到有效的監督作用，最終歸于流產，又不得不建立司法審查制度。所以，有的學者也建議像西方一樣確立司法審查制度，對授權立法進行司法控制。西方的司法審查是司法機關對議會立法是否合憲而進行的審查，由司法機關對授權立法進行監督，司法審查一般不僅要審查授權立法是否超出法律的授權。還要審查立法授權是否超越界限，其審查是具體的、附帶性的審查。因而，產生并存在于西方三權分立國家的司法審查制度，與我國的基本政治制度、司法權和人民法院組織在我國國家權力結構和國家機構中的地位以及中國特有的政治、法律傳統和慣例等不相適應，在我國現行政治體制及司法制度沒有徹底改革的情況下，建立司法審查制度恐怕難以在實踐中有效運作。

三、授權立法監督制度完善的問題

在《立法法》中，結合我國經濟體制改革的實踐和經驗，對有關授權立法的監督制度有了一定的完善，以減少立法成本，提高立法質量。為加強對授權立法的監督，只有依據我國特有的政治、法律傳統和慣例，吸取西方在監督方面采取的有效手段，才可能提出改善監督授權立法的有效措施。

1.實行由授權機關監督被授權機關進行授權立法。授權立法必須遵守授權決定中關于授權目的與范圍的規定，禁止越權或違背授權目的的現象發生。授權機關有權撤銷被授權機關制定的超越授權范圍或違背授權目的的法規，必要時可以撤銷授權。

2.加強授權立法程序和授權內容的監督。首先，要使授權立法合法有效地進行，其制定過程本身必須遵循基本程序，只要違反了法定的程序要求，該授權立法就是無效的。西方許多國家法律都規定，被授權機關在行使授權時，要遵守協商、聽證、公布、實施等基本程序。所以，我國法律也應明確規定授權立法的正式程序，尤其是協商、聽證等具有民主、公正性的科學程序，在立法中充分吸納立法所涉人員及其他各方意見，加強社會公眾的參與。其次，要明確授權立法標準，以防止立法機關濫用立法權推卸責任，又避免授權機關利用立法權任意膨脹自己的權力。為此，授權法應明確規定授權禁止再轉授、授權期限以及授權事項的范圍等內容，防止被授權機關濫用授權。因此，授權機關在授權條款中應明確規定授權標準。便于授權機關進行授權立法，也使授權立法在出臺之前就有事先的監督功能，也便于減少事后審查機關的審查難度。

3.健全立法監督機構，實行授權立法的備案審查及批準制度。國外許多國家都建立了各種委員會審查制度，我國有必要借鑒國外的經驗。設立專門的立法監督委員會，從我國的政治體制考慮，該委員會作為一個專門委員會應設在全國人大之下。對全國人大及其常委會負責，其成員應專職化，并應具有豐富的法學知識，以加強對授權立法的監督，這樣就保證了監督主體的專門性、獨立性和權威性。2004年5月，全國人大常委會成立了法規審查備案室，這無疑是監督授權立法的一個重要舉措。今后一定要擴大此辦公室的機構編制，引人大批的法律專業人才，并按法規的不同調整對象分組，以期實現對授權立法的有效監督。另外，要實行備案制度以報送備查。法案沒有問題的即由備案機關進行分門別類地登記、保存，如果發現備案的立法有問題，必須提請有關國家機關進行審查，不能只備不查；保留原有的批準制度，使人大可以對行政部門基于人大授權制定的法規涉及到國家、公民的重大利益、涉及到我國基本的經濟制度建設等問題時，采取批準這一監督方式。

4.設定立法責任，防止違法立法。在法治國家，職責與職權應該是統一的。行政機關在行使行政立法權時，也必須對其立法違法、立法懈怠和立法不作為負責。我國現行的立法制度中對立法監督活動沒有建立相應的責任制度，使職權和職責完全脫鉤，這樣就無法督促立法主體、立法監督主體恪守職責，當他們出現嚴重失職，造成嚴重損害時，難以依法追究其責任?！读⒎ǚā吩诘谖逭隆斑m用與備案”中規定，對法律、行政法規等存在違法情形的，由有關機關予以改變或者撇消。否定其效力，但只否定法律效力足不夠的，比如行政法規或規章的制定不經過常務會議或部務會議等形式集體討論決定違反了程序，應不應該追究有關機關和人員的：違法責任?對造成公民或組織損害的，是否也應承擔賠償或補償責任?因此，應建立立法監督責任制，明確責任的追究主體、程序以及監督主體應負的各種具體責任，以減輕立法監督主體的壓力，推進對授權立法的有效監督。

5.建立對違法授權立法的裁決機制。根據全國人大及其常委會授權制定的授權立法與憲法、法律相抵觸，或者與法律規定不一致而不知如何適用時，由全國人大常委會審查裁決。對授權立法超越權限的、下位法違反上位法規定的、違背法定程序的，全國人大常務委員會對這些違法的授權立法可以要求被授權機關進行修改，也可以予以撤銷。

總之，全面的授權立法監督包括對授權法的監督和對授權立法的監督。在《立法法》中雖然對授權立法的制定及其規范作了較多規定，但對授權法的規定卻沒有?！读⒎ǚā访鞔_規定：“授權決定應當明確授權的目的、范圍?！笨烧l來對這一要求進行監督呢?以什么方式監督授權決定是否有明確的授權目的和明確的授權范圍?如果授權決定中的授權目的或授權范圍不明確時，什么機構以何種方式應對?在國外是通過司法審查來解決這些問題。在我國。司法審查一直被認為與人民代表大會制度不相適應。缺乏司法部門對授權立法進行日常性、技術性的審查監督，授權立法監督制度肯定是不完善的。另外，由于我國實踐中缺乏有效的違憲審查制度，也就缺乏對授權立法的合憲性進行有效的審查，缺乏對授權決定合憲性和授權立法合憲性的監督，真正要確保立法質量和立法的合法性，還有很多的問題需要研究與解決。