３０年教育改革發展的啟示（下）

儲朝暉

(接上期)

三、教育發展中未能解決好的問題

只看到成就而不看到問題不僅是片面的，也是不勇敢的表現。事實上在30年教育發展中積累了眾多問題，成為教育發展的熱點和難點問題，熱點問題是社會高度關注的問題，難點問題主要指難以解決的問題。通過對兩會提案的統計分析、對地市級教育局長問卷調查以及相關的公眾調查、對相關專業人士的訪談，沒有解決好的教育熱點難點問題主要有：

1擇校問題

擇?，F象已經在從幼兒園到高中的各個階段存在，其中問題突出的是義務教育階段小升初和高中招生的擇校、擇班、擇師，以及家長和學生為上好學校而有意安排的借讀。2008年人民網的調查中，“關注教育資源分配不公，解決擇校問題”以22.37％的比率占據公眾關注的各類教育問題之首?！耙藻X擇?！边€是“以權擇?！庇殖蔀椤皳裥！睙狳c中備受關注的熱點。

社會公眾對“擇?！庇休^多的爭議、抨擊，“擇?！爆F象存在的主要原因是城鄉、校際、學生家庭之間存在較大差距。而且近些年學校之間的差距越拉越大，薄弱學校改造力度有限，多數薄弱校房子是新建的，但由于師資仍然較弱，成為新建起來的薄弱校，因此越來越多的家長選擇將孩子送到異地更好的學校上學，僅北京市義務教育階段就有三分之一非北京生源的學生，其中除了一部分農民工子弟，還有一部分為異地擇校的學生。

由于長期以來我國在基礎教育資源配置上的城市取向，以及在教育制度和政策上的重點學校導向，教育評價上的單一標準，多年積累起來的效應難以在短期內消除；同時，現實中依然存在進一步擴大新的不均衡的因素，包括義務教育階段在內的教育均衡發展目標的實現將會依然艱難。

“擇?！爆F象所折射的是教育是否公平，而目前與教育公平相關的社會體制和觀念障礙尚未完全消除，阻礙了實現教育公平目標的相關教育政策、教育評價標準、教育制度、教育資源配置方式和發展方式的變革；同時，政府的教育責任在不同地區和教育的不同領域落實情況不一，教育決策的科學化、民主化程度短時間內難以提高，在一定程度上影響了教育公平的實現；教育的公平與效率的矛盾和沖突將會以各種形式在教育發展過程中長期存在。這些都決定著“擇?！眴栴}能否最終徹底解決。

在教育投入不斷增大，學校設施逐漸完備，各校硬件差距縮小的情況下，師資成為校際差距的決定因素。校長輪換、教師合理流動、學區(片)資源共享，這些已經被證明能夠消除差別的改革能否再加快些；對待民辦學校的政策能否體現真正的平等與公平；讓差別不再僅僅意味著質量的不同，而成為各校辦學特色、特點的代名詞，等等，這些都是減緩擇校壓力的有效途徑。

2高考招生

高考招生成為熱點和難點，其中包括高考和招生兩個環節。在高考環節人們關注的是考試內容、命題、考試立法、高考改革等問題，考試直接關系到考生的受教育權利和發展機會，繼續深化高考制度改革，為千家萬戶所矚目，人們關注的范圍涉及考試與評價改革、高考模式的討論、各地出臺的高考改革新方案、中考成績的分類及錄取、高中新課改與高考等問題；在招生環節人們關注的是加分、省際或區域公平、指標分配、過程的公開、志愿填寫及其功能、特殊專業招生以及學校與學生在招生過程中有多大的自主性。

高考招生已經融入中國社會的肌體，與人們的生活密切相連，成為初次社會分工的過濾器，是底層人群最主要的向上流動通道。高考不僅為高校選拔人才、規范引導中小學教育，而且承載著維護社會穩定、促進人才流動的重要功能，關涉到社會公平和全民族的素質。高考招生制度的問題在于其功能發生了異化，不斷地強化人才的選拔功能而弱化了人才培養功能，現已逐漸演變成為具有剛性特征、超越人才選拔的泛功能化制度，滋生出違背教育宗旨的功利性傾向，對基礎教育的負面影響日益加劇，對多樣性的人才成長發展形成壓制和殘害。相對于社會發展。高考改革漸顯滯后。高考導致競爭激烈只是問題的表象，高考競爭歸根到底是社會地位的競爭，是當今越來越激烈的社會競爭在教育和考試上的反映。

高考原本就是一次測驗，將高考的結果賦予過高的權重是當前高考招生制度存在各種問題的根源。從這一根源出發，人們爭議的主要焦點在于招生制度而不在考試，所以改革必須從招生制度著手，擺脫唯分數的傾向，更多關注學生成長和發展的潛能，更大程度上增強學生和高校的自主選擇權力，增加學生與高校之間的相互選擇機會。

高考招生改革，是社會改革這一系統工程中的一環。更加公平、創新、多元化與適應本國國情，兼顧統一性和多樣性是高考招生改革的發展方向。

3農村教師隊伍建設

教師隊伍建設本身即為社會關注的熱點和難點問題，農村教師隊伍建設又是熱點難點中的熱點和難點，是中國教師隊伍建設的主要難題。2008年的人民網調查中，“關注代課教師、農村教師，提高教師待遇”以11.18％比率受到公眾的高度關注。

農村教師隊伍建設的首要問題是農村教師的待遇過低。普遍而言，教師工資低于公務員這一與《教師法》相悖的現象大面積存在，教師與公務員收入差距拉大，成為教師們普遍關注的問題；對于農村教師而言，代課教師及普通農村教師的地位和待遇難以保證，偏遠山區教師補助偏少且不到位、調整工資和評職稱處于劣勢等問題更加突出。包括縣城教師福利房在內的農村教師周轉房等實際問題也十分突出，導致農村教師質量偏低，隊伍難以穩定。

農村教師隊伍建設的其他問題主要是教師嚴重短缺且不穩定，培養和繼續教育無保障，教師使用不合理，教師培訓不落實，教師專業建設困難，教師準入制度不嚴謹，教師編制不足且受到地方行政編制的擠壓，代課教師問題久拖未決，音體美等學科教師嚴重短缺，教師老齡化問題嚴重，教師結構(學科、年齡、性別)失衡及結構性缺編，優秀教師外流問題嚴重，教師厭教現象蔓延。這些問題導致農村教育整體發展水平較低，與建設社會主義新農村的要求不適應。

農村教師隊伍建設與穩定是最為突出和最值得關注的問題，亟須落實經費，解決教師數量不足的關鍵在于切實提高教師的待遇，完善措施、建立區域流動等方面的規范；提升農村教師質量的難點在于教師專業發展，需要進行教師教育的體制創新，教師培養模式變革。提高教師的專業能力和專業品質，必須科學構建教師專業標準體系，為客觀評價師資隊伍素質和教師教學質量提供依據。

4職業教育發展

職業教育發展遇到的關鍵問題在于職業教育本身需要投入比普通教育更高的成本。而接受職業教育的畢業生走上工作崗位后的待遇和發展前景遠遠比不上接受普通教育的學生，折射出勞動就業政策、體制存在問題，所以，阻礙職業教育發展的深層原因在于職業教育的辦學體制和社會用人機制。

職業教育發展難點在于如何擴大辦學規模與提高教育教學質量，選擇何種辦學模式及人才培養模式。受

傳統“重普輕職”觀念影響。職業教育執法、投入不落實，發展滯后。反映出的問題有，普職招生比難以達到大體相當，職業學校生源質量偏低，職業教育的規模發展和質量提高難，職業教育自身能力建設受限，職業教育的總體投入少，職業教育地位仍然低下，職業教育難以與普通高中協調、與其他各類教育統籌發展，職業教師編制管理不完善，“雙師型”教師的待遇和管理未能落實，職業教育實訓設備不足、優惠政策未能落實，職業教育市場化存在阻礙，校企結合、工學結合機制建設不順暢，職業人才培養模式尚不明晰，西部及欠發展地區職教發展困難較大。

學歷本位觀念阻礙了職業教育培養出的技能型人才的就業和專長發揮；過于單一的公辦學校體制難以滿足社會對職業教育多樣化的需求。因而使得職業教育高投入卻只能獲得低回報，生源不足，就業不暢。在教育實踐中還存在如何處理好觀念更新和制度保障、學生職業能力培養和綜合素質教育、校內實訓和校外實習、依托行業和面向社會的關系。

破除職業教育發展的障礙必須從根本上改變勞動就業政策，使有一技之長的技能型人才獲得較高的社會回報。

5教育經費

教育經費問題與教育亂收費問題有著高度的關聯，2008年人民網的調查中，“杜絕教育亂收費，治理教育腐敗”以14.18％的比率成為公眾關注第二位的熱點問題。

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教育經費問題涉及經費投入、成本分擔、規范使用、辦學條件改善、經費使用與督查、教育扶貧、經費分配。主要問題是投入不足、難以到位，專項經費難以落實，危房改造縣級配套不到位，教師培訓經費不足，現有政策未落實，?？畈荒軐Ｓ?，義務教育經費保障機制未能建立與健全，三個增長未落實，經費沒有依法管理使用。職業中學投入不及普通中學，義務教育債務、普通高中債務償還未能落實。高等學校舉債發展，教學儀器、圖書經費不足。

教育經費問題難點歸納起來主要在于：一是總體上投入不足問題依然存在，依據國際比較，即便達到財政支持的4％仍然相對偏低；二是經費的管理和使用亟待建立一系列法規、制度及監督機制；三是包括職業教育、高等教育、幼兒教育等的發展需要社會各方面形成成本分擔機制，如何吸納財政經費以外的社會資金，形成適合各類教育發展特點和實際需求的共擔機制尚有一系列難以解決的實際問題。

在中國未來的教育發展中，教育資源的不足與教育需求增長的矛盾依然激烈，數據表明，1998年OECD國家教育總投入占GDP比例平均為5.75％、公共性教育投入占GDP比例平均為4.64％，而我國則分別僅為4.83％、3.19％。我國普通高校生均經費僅相當于OECD國家1998年平均水平的3／4，日本的3／5，美國的1／3不到。近五年來，高等教育和職業教育的生均經費、生均教師數、生均校舍面積、生均圖書儀器整體上逐年下降，幼兒教育資源極其短缺，說明依靠經費共擔機制擴大教育資源依然是中國未來教育發展必須要走的道路。而現有的教育經費共擔尚未形成完善的機制，科學、公正的規范尚未建立，政策和法制基礎不牢固，具有較強的不穩定性，亟待在未來實踐中進一步完善。

6高校管理

高等教育管理問題的難點是如何建立現代大學制度，以及建立怎樣的現代大學制度，如何處理學術權力、行政權力和財務權力三者之間的關系，使之既有利于學術的健康、快速增值和創新人才的培養，又適合中國的社會制度環境，實現提高教育質量的目標。

高等教育擴招以后進入快速發展時期，發展中遇到的各種矛盾和問題集中、復雜，涉及校務公開、教師參與決策、綜合改革、依法治校、教育質量、學生管理、學科設置、專業設置、辦學效率、資源配置、大學興建、節約用地、高校負債、地方共建、學術腐敗、成本分擔、管理體制、投入不均等各類問題。過度行政化和較多的短期行為是當前高校普遍存在的共性問題。

解決高校管理問題必須從根本上確立高校以培養人才和學術研究為本的觀念，確立學術權力在高校的基本地位，建立并確保教職工參與校內民主管理的機制。

四、30年教育改革和發展的基本啟示

30年的歷史經驗表明：解放思想、實事求是推進教育改革與發展必須堅持的思想路線；改革創新是教育事業發展的不竭動力；必須堅持從實際出發實現教育的科學發展。

1堅持教育優先發展戰略地位加快教育發展

堅持把教育擺在優先發展的戰略地位是中國長期形成且一以貫之的政策。1982年中共十二大第一次把教育列為經濟發展的戰略重點之一；1986年鄧小平強調“教育是一個民族最根本的事業”：1987年十三大報告明確提出“百年大計，教育為本”，強調教育的“突出戰略位置”，提出“把發展科學技術和教育事業放在首要位置，使經濟建設轉到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上來”；1992年十四大報告強調“我們必須把教育擺在優先發展的戰略地位”；1995年提出在全國實施“科教興國”戰略。并將“國家保障教育事業優先發展”寫入《中華人民共和國教育法》；1997年十五大報告強調“要切實把教育擺在優先發展的戰略地位”；2002年十六大報告指出“教育是發展科學技術和培養人才的基礎，在現代化建設中具有先導性、全局性作用，必須擺在優先發展的戰略地位”；2006年在十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，突出強調堅持教育優先發展、促進教育公平；2007年十七大報告進一步提出“優先發展教育，建設人力資源強國”。

事實證明，教育優先發展的戰略思想的形成是一個由滿足國內建設人才需要，到具有經濟、科技和人才競爭的國際視野的過程；由經濟建設為中心，到適應社會發展的全面需要的過程；由教育配合社會經濟改革，到追求教育對構建社會主義和諧社會的獨立價值的過程，是后進國家追趕先進國家的必由之路。正是由于決策者擁有“在其他方面犧牲一點速度，把教育搞上去”的政治勇氣，教育的改革和發展才能取得今天令世界矚目的成就。

優先發展的基本內涵是經濟社會發展規劃優先安排教育事業，財政資金要優先保障教育投入，公共資源要優先滿足教育和人力資源開發的需要。其基本出發點在于教育的優先發展是國家發展、人民幸福的前提。教育的基礎性、前瞻性、先導性、全局性，對于一個國家、民族來講，尤其是中國這樣一個人口大國、發展中大國而言，更具有重要性、緊迫性。世界各國尤其是發達國家的發展史證明了教育戰略地位的重要性和必要性。只有堅持切實把教育擺在優先發展的戰略地位，各級政府才會真正地重視教育，切實推進教育的發展。把教育擺在優先發展的戰略地位是過去30年教育成功的經驗，也是未來中國教育可持續發展和跨越式發展的根本保障。

堅持把教育擺在優先發展的戰略地位，就要求加強領導，各級政府切實履行教育職責，為優先發展教育提供根本保障，依法增加教育投入。

2堅持從國情出發不斷推進改革

改革開放以來的教育改革與發展是建立在實事求是的思想基礎之上的。中國要用世界上比例極低的公共教育支出辦世界規模最大、門類齊全的教育。有所為、有所不為是我國教育改革與發展的現實選擇，普及九年義務教育和高等教育大眾化便是在眾多選擇中被挑選出來的。在這兩件事上當時都面對兩個選擇，要么放慢速度等待各方面條件完全具備的10年甚至幾十年之后再發展；要么克服困難，創造條件實現跨越式發展。正是選擇了后者才取得了今天巨大成功。

在實施義務教育普及過程中，堅持因地制宜，分類指導。實踐證明，這一原則符合我國實際情況，取得了顯著實效。

從計劃經濟向市場經濟體制過渡的過程中，教育發展面臨嚴重的體制障礙，1985年的《決定》就明確提出，“教育改革要從體制人手”，主要針對的是政府對教育管得過細、統得過死，學校發展缺乏活力的現實，啟動中央向地方分權、政府向學校放權的教育體制改革；90年代以來，在社會主義市場經濟體制建立的過程中，政府一直在努力改進管理教育的方式，進一步理順政府、學校和社會的關系，建立具有中國特色的現代學校制度。

如何處理中央集權和地方分權的關系是教育改革中遇到的實際問題，依據我國文化社會發展極不平衡的實際，不搞“一刀切”，而是“兩條腿走路”，充分發揮中央和地方兩個積極性，中央保障貫徹執行總方針，地方政府又要根據本地區的具體情況，從實際情況出發制定切實可行的教育發展方案。

3堅持在發展中促進教育公平

沒有教育規模上的大發展、沒有教育供給總量上的大提高，盲目地談論教育機會的分配公平就沒有現實的基礎和根基。

在改革開放初期，各級各類教育在發展速度和規模上都取得了前所未有的成績。隨著教育發展的不斷深入，規模和總量的繼續擴大，教育機會的供給也繼續擴大，這時教育發展的主要矛盾發生了變化，由“有學上”變成“上好學”，變成對優質教育資源的追求和適合不同教育需求的滿足。因此，教育發展要在量的滿足基礎上更加關注教育公平與質量，使教育供給的擴大建立在新的教育機會分配機制的基礎上，使教育發展成為具有不斷完善和提高教育公平程度的增長。

中國教育規模和總量的增長對于現代化建設做出了不可磨滅的貢獻，也為人民提供了更多的教育機會。隨著教育的發展，依據以人為本的原則，教育政策必須將教育公平與教育質量并提，教育公平與教育效率并重，形成“有質量的教育公平”，即教育發展要基于質量、規模、速度、效益的協調發展之上，這是十六屆三中全會提出的“科學發展觀”的精神在教育上的體現。人們對于“發展”、“公平”的認識進一步深入，“科學發展”、“有質量的公平”，“堅持教育優先發展，促進教育公平”成為教育政策的重要指向。發展不僅僅是數量上的擴張，更是質量上的提升，公平也不僅僅是公民受教育機會的擴大，還是公民就學權利、能力上的增強、就學條件上的均衡以及滿足特殊群體的需求，真正實現“學有所教”的資源提供和政策支持。

30年來，通過在全國范圍內基本實現普及九年義務教育；通過中等教育結構調整，發展職業教育以提高高中階段入學率，為適齡青年創造了多樣化的學習機會；通過擴大高等教育規模，初步實現了高等教育的大眾化，有效地保障了更多的入的受教育權利，獲得了更大范圍的教育公平。

4堅持政府責任與社會力量相結合

中華民族自古以來就有重視教育、樂于助學的傳統。改革開放以來，政府明確提出要“鼓勵和指導國有企業、社會團體和個人辦學。并在自愿的基礎上，鼓勵單位、集體和個人投資辦學”，“各級政府要增加教育投入。鼓勵多渠道、多形式社會集資辦學和民間辦學，改變國家包辦教育的做法”。

政府在教育上擔有主要責任，但以政府為主，并不是政府就能夠大包大攬。人口眾多、經濟相對不發達的國情決定著充分利用社會各個方面的資源是中國這樣一個發展中大國辦好教育的重要經驗。政府為主強調的是教育作為公共事業具有很強的公益性，教育投入、教育管理上政府負有職責：同時政府不能承擔起無限責任，調動社會力量承擔起教育的部分責任更有利于教育的快速發展。

在改革開放之初國家財力困難的情況下，一些地方普及義務教育采取了“人民教育人民辦”的辦法，這是對較長時間國家包辦教育體制的一個重大改革與創新，調動了人民群眾辦教育的積極性。使得義務教育得以全力推進，“普九”目標得以快速實現。

在非義務教育階段引入成本分擔機制是將政府責任與社會力量相結合的有效機制。1989年國家計劃內學生開始繳費上大學。當時學費僅為100元／入／學年，“國家計劃內學生”的收費標準與自費生、委培生收費標準“并軌”，1996年，國家教育委員會、國家計委、財政部聯合下發了《關于頒發義務教育等四個教育收費管理暫行辦法的通知》，對高等學校的收費進行了規定，要求高等學校學費占生均教育培養成本的比例最高不得超過25％，在聚集了更多的教育資源的基礎上招生規模也不斷擴大，為高等教育實現跨越式發展奠定了教育資源基礎。

在政府財力更強并已經全面實現免費義務教育的情況下，政府不能在教育領域中退出，或者推卸應盡的公共教育責任，而是應更加突出教育的多樣性和公平性，致力于辦優質教育、特色教育。因而同樣需要鼓勵社會、家長、企業參與教育，在教育的結構、類型、教育管理方式上，為更高質量和更豐富多元的教育發展而努力，因此“兩條腿走路”的教育事業發展方針，在很長一段時間內依舊是更好地滿足人民的教育需求所必須堅持的。

5堅持為社會全面進步服務、為人的全面發展服務

30年來教育正反兩方面的經驗表明，教育必須堅持為社會全面進步和人的全面發展服務。在相當長的時間內曾強調的是教育功能的某個方面，從強調為社會主義政治服務到強調為經濟建設服務，以至提出教育為社會全面進步和人的全面發展服務，這是一個隨著社會、教育的發展，認識不斷深化、發展的過程：是對“教育為無產階級政治服務”，“教育與生產勞動相結合”的與時俱進的創新，是隨著工作重點的轉移對教育功能的完善。

只有堅持對教育功能的科學的、全面的認識，堅持教育為社會全面進步和人的全面發展服務，中國教育才能夠避免失主片面，才能夠糾正曾經出現的這樣那樣的問題，教育才能夠更好地因其功能的充分發揮而健康地發展，各級各類教育部門、學校才能夠做到“以人為本”，堅持面向全體學生、面向學生的全面發展，切實地推進素質教育。

6堅持教育的科學發展

依據科學發展觀的要求，必須注重實現教育的質量、速度、規模等全面、協調、可持續發展。教育發展必須與時俱進、改革創新，正確處理改革、發展與穩定的關系，營造和諧氛圍。從恢復高考開始招生制度改革，到以教育體制改革為突破口進行全面改革，以及農村教育改革、教育教學改革、人事制度改革、課程改革、民辦教育發展都顯示出科學發展的重要性。

有些地方曾經不顧教育教學所必備的條件，盲目追求教育的規模、速度，導致教育質量的下降。最終導致教育效益的下降?？茖W發展要求教育又好又快健康發展。堅持以人為本，統籌各個方面的發展。教育實現了跨越式的發展后要在“好”的方面花大力氣，滿足廣大人民群眾的需要和國家、社會的要求。教育質量對于個人、家庭、國家、民族、社會都有著怎么樣強調也不為過的意義，不能用犧牲質量來追求規模，要在保證教育質量的前提下，根據實際情況確定教育發展的規模和速度，提高教育的效益。

鑒往知今，以往為鏡，這些經驗是謀劃未來教育發展不可忽視的重要資源。