探索建立縣級政治體制改革試驗區

辛　宇

如果說,我國經濟體制改革的大面積推廣和大范圍成功,直接得益于深圳等經濟特區和10多個沿海開放城市,那么,我們這些年政治體制改革的滯后,也多由于始終沒有建立政治體制改革的特區或綜合試驗區。

30年前的改革開放,是靠危機推動的。因此,一開始就面對爭議,面臨風險。首倡創辦經濟特區的鄧小平,于深圳特區建立5年后來到深圳,在眼見為實的情況下,也不輕易表態。他離開深圳的第七天,在有關領導的再三懇求下,才在廣州寫下“深圳的發展和經驗證明,我們建立經濟特區的政策是正確的”這一題詞。

30年改革開放,走的是“突破在地方,規范在中央”之路:中央賦權于特區,特區敢闖,殺開一條血路,風險過后收效益,拷貝成功大面積?？梢哉f,沒有特區的試驗,沒有特區的成功,就沒有中國特色社會主義理論的成熟,就沒有中國特色社會主義。

但是,深圳特區在經濟體制改革取得一定成績后,并未能及時深化政治體制改革。10多年前,就有不少人尖銳地指出,深圳特區敢搶跑而不會領跑,有經濟建設速度而無政治改革深度。以這些年的輿論監督為例,名為改革排頭兵的深圳幾乎處處失語,不僅與一橋之隔的香港形成巨大反差,也讓毗鄰的廣州盡領風騷。于是,在輿論監督很不到位的深圳,出現市長許宗衡的腐敗落馬,也就不足為奇了。

因此,盡快建立縣級政治體制改革試驗區,已經成為深化政治體制改革的當務之急。筆者以為,可以明確以下8點:

一是行政管理體制改革不等于政治體制改革。政治體制改革并非一定要以行政管理體制改革作為突破口。無論是大部制改革還是調整省市縣三級政府的層級權限,均不足以解決縣域發展需要與縣級政府權限不足的矛盾。

二是“我國七大綜合配套改革試驗區,其改革試驗主要集中在行政權范圍內,不足以解決政治權力結構缺陷帶來的問題,且其并非在縣域范疇內進行,不具備普遍性?！?中國社科院農村經濟發展研究所社會問題研究中心主任于建嶸教授語)

三是政治體制改革應遵循黨內民主先行的原則,選擇縣級黨委進行黨委領導制度的改革,即對縣這一級進行改革黨內權力結構的試點。

由試點縣的黨代會選舉產生黨內的3個委員會。一是縣委會(黨內決策機關),由15~21人組成,實行委員會制,縣委書記是會議的召集人,但他與其他委員是完全平等的一票權。二是執委會(黨內執行機關),由5~7人組成,實行首長負責制,由現任的縣委專職副書記擔任執委會書記,成員包括組織部長、宣傳部長、統戰部長、縣委辦公室主任。三是監委會(黨內監察機關),由5~7人組成,實行委員會制,縣紀委書記改稱監委會書記。

四是在縣級黨委進行改革黨內權力結構的試點,既符合黨的十七大提出的選擇一些縣(市、區)試行黨代表大會常任制的要求,也能有效推進黨代會常任制的試點工作。

五是黨代會常任制不能蛻變為黨代表常任制,也不能止步于黨代表任期制。前者除了費錢,難有進展;后者除了耗時,難有成效。從1956年黨的八大提出黨代會常任制,迄今已過半個世紀;即使從1988年中組部在全國選擇的12個試點縣市算起,也有21年。經歷如此長的時間,黨代會常任制卻沒有實質性的突破,關鍵就在于既沒想到要建立一個“黨內的國會”(毛澤東語),也沒想到要借助黨代會常任制真正解決黨內權力過分集中這一“總病根”(鄧小平語)。

六是要鼓勵各地的黨代會常任制試點進行有效突破。如改革權力結構,改革選舉方式,改革輿論監督,改革問責制度等,既可以是單項改革的突破,也可以是綜合改革的突破。

七是全面解讀黨的十一屆三中全會對30年改革開放的影響力。筆者以為其功績有三:一是對黨內權力進行了分解,重建中央紀委(集體分權);二是在黨的生活和國家政治生活中加強了民主(個人限權);三是實現了全黨工作重點轉移。很多人只從工作層面解讀,因而對前兩大功績評價嚴重不足。其實30年來,我們一直受惠于前兩項重大改革舉措。當前存在的突出問題,也正在于沒有及時深化前兩項改革。所以,黨的領導制度,主要是黨內權力結構的改革應當通過縣這一級的試點先行。在此基礎上,再推進行政管理體制改革,則會事半功倍。

八是筆者設想的我國政治體制改革,可先用“兩分”來概括:第一步黨內分權,主要是改革黨內沿襲已久的“議行合一”領導體制,分設承擔決策、執行、監督職能的3個委員會,從分解權力入手,使黨內民主能夠依靠權力結構合理而存在,并能夠依靠權力配置科學而發展;第二步黨政分工,主要是改革黨政不分以黨代政的現象,從不交叉設置機構、不交叉任職入手,使黨委工作與政府工作有較為明確的分解。