中國式社保轉續：從“捏合”走向“純粹”

蔣守福

國際上通行的社保模式主要有統籌(現收現付)模式、個人賬戶(完全積累)模式兩種。如果只是“純粹”采用其中的一類模式(比方說統籌模式,勞動者從一地流動到另一地,即宣告流出地的社保關系結束,流入地的社保關系隨著新的工作開始同時宣告建立),都不會存在社保關系轉續的問題。但是,由于中國的社保徘徊在非“純粹”統籌模式和非“純粹”個人賬戶模式之間,恰好是這兩種模式的“捏合”,加上目前中央和地方“分灶吃飯”的特殊財政體制背景,由此帶來的“個人賬戶”、“統籌部分”等是否轉移的爭論以及地方利益的不斷博弈,也就決定了我國的社保關系不可避免地存在轉續難題。

社保探路:從“單一”到“捏合”

1993年,中共中央十四屆三中全會首次將社會保障體制同現代企業制度、統一的市場體系、宏觀調控體系、收入分配制度并列為構筑我國社會主義市場經濟框架的重要組成部分,并提出“社會統籌與個人賬戶相結合”的“捏合”模式。但是,在此之前,由于特殊的歷史原因,中國的社保探路之行也并非一帆風順。

中國社科院經濟研究所趙人偉研究員曾指出:“中國從社會保障體系的建立開始,就側重于城市;在城市,又側重于全民所有制部門,即國有的企事業單位和行政部門?！边@種狀況固然與當時的經濟發展密切相關,但也因城鄉二元分割的政策因素以及長期以來個人福利的“單元化”傾向而得到強化。

上世紀60年代中期以前,中國的城鎮社會保障體系是被列入中央統收統支范圍的重要一項。由于當時城鄉二元分割的現實,以及人口流動的限制,農民則完全依靠土地來實現自身的保障。但是,“文革”的發生打破了國有部門當中企業的正常繳費機制,使得一體化的社會保險制度無法正常運轉。

此后,隨著社會經濟狀況的惡化,原先由政府所一手包攬的城鎮社會保障體系的福利開支已經難以為繼。在統收統支的承諾無法兌現的情況下,為了應付支付危機,政府逐漸把責任下放給了企業或單位。進入20世紀80年代后,中國才開始進行真正意義上的對社會保障體制改革的探索,但是“政府缺位”的狀況直到20世紀90年代才得以改觀。這時,政府推出了社會統籌與個人賬戶相結合的模式(簡稱“統賬結合”模式)。

在當時的大多數專家看來,統賬結合模式既能夠緩解統籌模式下因福利剛性所帶來的支付危機,又能夠克服個人賬戶模式下個人收入過度不均的弊病。

但是,任何改革都是要付出代價的,尤其是處于探索階段的社保改革。統賬結合模式的科學性、合理性也受到了很多人的置疑。在中國經濟日漸發展的過程當中,它所帶來的一系列“隱性債務”以及轉續難題依舊難以解決。

馬拉松式長跑:民眾的期待與復雜的考驗

最近幾年,中央經常出臺相關政策來解決社保轉續難題。之所以一再被政府和民眾所關注,正是因為社保的“自由行”牽涉了億萬勞動者的切身利益。也因此,民眾才會對它寄予深切厚望。在中央的頻繁表態中,民眾也在急切地盼望著社保在全國能夠早日實現“一馬平川”,不再受“諸藩割據”的痛苦。

2009年5月22日下午,中共中央政治局進行第十三次集體學習,中共中央總書記胡錦濤在主持學習時發表了講話。他指出,要加強統籌協調和政策銜接,推進各類社會保障制度整合,抓緊制定實施全國統一的各種社會保險關系轉續辦法,完善社會保障公共服務管理平臺。

“風乍起,吹皺一池春水?！币恍┟襟w評價稱,這個政策的出臺必將激活一池春水,促進勞動力在全國市場更大、更靈活、更自由地流動。

而這幾年,中央關于社保轉續問題的種種表述都沒有離開盡快、加快、抓緊等詞語?？梢钥闯?中央關于解決社保轉續問題的急切心態。但是,與中央和民眾急切心理相對應的是,在社保轉續問題的解決上,一直都是雷聲大雨點小,不緊不慢的,沒有多少大的動靜。

如今,社保轉續問題也已成為制約我國社會保險事業發展的突出問題。從2007年黨的十七大報告到2008年的政府工作報告,再到如今,無一例外地提到“制定全國統一的社會保險關系轉續辦法”。

但是這項深得民心的政策,執行起來卻猶如蝸牛爬行,民眾的急切也在這種馬拉松長跑式的等待中逐漸“褪色”。有人甚至稱:“政府的政策是很誘人的,但是由于歷史和現實的原因,它也只能成為美麗的空中樓閣。政府的決策也只能是一現的曇花,沒有長久的生命力。政策的出臺,曾給人一次次的期待,也讓人一次次的失望?！逼鋵?民眾一直都在渴盼社保轉續的制度安排可以落地生根,但這種渴盼何時可以幻化為真實而最終面世于眾卻是個未知。

“其實,社保轉續問題的解決之所以被一再耽擱,是因為我國特殊的國情?！毕嚓P人士解釋道。據資料顯示,目前我國養老、醫療等社會保險制度被分割在2000多個統籌單位,而各統籌單位之間的政策也不統一,比如個人繳費比例不一、保障水平不一等等。因此,社保要在全國范圍形成有序的跨區、跨省轉續便成為一個制度性的難題。因而,面對如此復雜的現實狀況,要使中央的政策發揮出應有的效用,還需要進行更為深入的體制改革。

人社部社會保障所所長何平曾在接受記者采訪時說,目前在接續方式上主要有兩種思路:一個方案是,把部分統籌基金換算成現金隨人轉移,個人賬戶的全部基金也將隨之轉移;另一種方式是,不轉移統籌基金,只轉移社會信息和記錄。何平解釋道:“實質上,后一種方案與歐盟國家的社保接續,即‘分段計算模式非常近似?！?/p>

但是,后一種方案對計算和管理水平要求很高,目前中國各地保險機構的管理能力卻參差不齊、精算水平也不一。而這種所謂的“分段計算”模式是以實現統籌為前提條件的。但是,目前的狀況卻不容樂觀。盡管有關部門宣布全國大多數省份已經實現了“省級統籌”,但都不是完全意義上的,有人戲謔地稱之為“半吊子”。很多省份都沒有實現統一對社保金的“統收統支”,“最多是建立了省調劑基金,還是以市縣為單位進行統籌的”。即便是自稱實現全省統籌的一些省份,也因某些原因而名不副實,社保轉續難題依舊難以克服。而中國社保制度和國情與歐盟也大不一樣,歐盟經驗的適用性還面臨著中國復雜的社會保障體系的考驗。比方說,中國的賬戶資金投資制度不統一、收益率不一致、各地賬戶比例也不一致等等。

一些專家稱,解決社保轉續問題的根本出路在于徹底的體制重建和改革,比方說拆除養老保險金15年繳費和農民工單位繳納的統籌部分不能隨人帶走等一些制度性的柵欄。

目前我國各種社保制度是為了應對當時經濟體制改革而設定的,通常是為了解決一個改革問題,如國企改制、農民工等設立一套社保制度,未能從全盤意義上考慮建立一套完整的社保體系。因而,如今的一些政策也只能是從表面上緩解問題,而不能從根本上解決問題。因此,社保轉續問題的解決只能寄希望于更為深化的改革,才能達成最初設想的目標,最終實現全國性統籌。

地方政府:“小”利益與“大”破局

2002年開始實施的“金保工程”,如今已經7年了。其實,提高社保的“便攜性”在技術上不存在什么問題,一張信息卡就可以解決。而在國際上,全國統籌一直都是主流,可提供大量的政策借鑒。但是,“中國有自己的走路方式,別人的路可不可行還是一個值得商榷的問題”。

盡管我國社保部門很早就發布了容許社保異地轉移和接續的規定,但是在財政“分灶吃飯”的體制下,地方基本上都出臺了“土辦法”,只愿轉出,不愿轉入。提到跨地區社會保險的轉續以及“全國統籌”, 越是經濟不發達的地區積極性越高,而經濟狀況好、財力足的地方往往列出這樣那樣的困難,一再強調其不現實、難操作?！坝捎诂F在多是地方統籌,而社保關系的跨地區轉移會影響地區的局部利益。如果是轉出,很多地方政府都很樂意,畢竟是轉嫁了責任。如果是轉入的話,那么這其間的繩繩絆絆就會很多。地方政府就會出于多方面的顧慮,考慮是否接受這份要承擔的責任?！逼鋵?社保轉續難,主要還是在于各地區之間的利益調整。

“由于是地方統籌,地方政府自然而然地將社?；鹂闯墒堑胤降腻X。如果這錢增值,肯定就是地方的成績,如果貶值,則構成地方的壓力,虧損的話還需要地方財政彌補。既然責任都是在地方,那么地方政府理所當然地把社?；鹨暈樽约旱腻X了?！?/p>

如今,全國統籌的難點在于因經濟發展不平衡而導致的繳費差異問題。俗話說得好,“一屋不掃何以掃天下”。一省之內、各地之間的社保政策都存在著極大的差異,更遑論全國范圍了!

但是,從理論意義上來講,社保的“全國通”卻不是“不能”,而是“不為”。一些地方只顧局部的“小”利益,只打自己的小算盤,沒有把勞動者的切身利益放在心上。而考慮到財政問題,地方政府的顧慮還是有很多的。福建省社保局一位工作人員舉例說道,像江西的很多城市,如果社保轉續需要轉入的人員只是三三兩兩的話,地方財政肯定是沒問題的。如果有幾十萬人一起轉入,那么對地方財政來說,是很難吃得消的,可說是一個“毀滅性”的舉動。

因而,一些專家指出,各省能否在犧牲本地社會保險利益的前提下,真正拿出誠意和行動,而不只是敷衍了事,盡快解決制約社保轉續的障礙,實現地區的經濟社會發展,從而最終實現全國統籌,實現“大”破局,也是各地不得不慎重考慮的議題。

把“存錢游戲”還原成“可口奶酪”

的士司機陳師傅是在2008年來福州的?！爱敵蹼x開深圳,退保的時候,原先公司給我們繳納的養老保險都帶不走?！标悗煾到又f道,“深圳也非常愿意為我們這些農民工‘退保大開方便之門。去退保中心,手續都是非?？斓?。很多同行都退過保,有的還不止兩次?！?/p>

陳師傅現在的幾位同事也向記者大發牢騷?！叭绻绫？梢院芊奖愕霓D續的話,我們當然不會那么輕易地退保,社?？墒菈K可口的奶酪!”

但是,隨著勞動者在異地之間的不斷轉移,社保也在走入了“參?！吮！賲⒈！偻吮！钡膼盒匝h當中。一些專家稱,這樣的“進進出出”,不僅是對勞動者享有社會保障權的侵犯,更是另一種形式的“社會不公”。在這種反反復復的“參退”當中,社保這塊原本可口的奶酪,也變得如同雞肋一般索然無味。說得明白一點,社保已經失去了“保險”的最初目的,而成為一場沒有利息的存錢游戲。

而在現行的養老保險制度下,農民工群體更容易成為“騎墻者”,農民工要進入城鎮養老保險體系比較困難,而退回到農村的養老保險體系,地方財政同樣沒有動力進行配套資金支持,于是造成退保潮屢演不絕。

有專家稱,中國社保制度建立,要避免再“碎片化”下去,中國未來制度走向應該是建立大一統的社保制度。但是目前的狀況是這樣的,如今省級統籌技術上是不存在什么難點的,關鍵是誰統籌就意味著誰要對基金進行財政“兜底”。具體的統籌層次難在財政體制而不是技術。比方說,福建省已經改變了由市級、縣級統籌的局面,全省執行統一的繳費基數和繳費比例,各類社保金計發辦法和統籌項目也全省統一,實行統收統支,由省級直接管理。而“財政統籌由縣級開始,逐漸實現市級、省級,最終由全國社?；饡泄芾?這才是治本之策”。但是,囿于現今的城鄉結構和各省之間的經濟發展水平,只有徹底處理好這些問題,才能最終實現社保轉續之間的暢通無阻。

其實,社?？绲貐^轉續的困難不主要是技術問題,而是觀念問題。在社會流動極高的今天,只要從保護社會成員社會保險權益的角度真正地為“民生”考慮,才能最終解決社保轉續難題。

雖然中國的社保徘徊在非“純粹”統籌模式和非“純粹”個人賬戶模式之間,恰好是這兩種模式的“捏合”,但是從“捏合”走向“純粹”并沒有一道不可逾越的鴻溝。勞動法專家鄭功成認為:“現今,人們談論最多的還是省級統籌。不過,只是簡單地把社保定為省級統籌恐怕有些滯后。社保只有全國統一了,才能夠維系勞動力市場的統一,而現在社保的地區統籌已經成為阻礙勞動者流動和損害公平的負面因素,而且這種情況會愈演愈烈,勞動者會收到不同程度的損害?！彼?社保一開始就必須立足于全國統籌來解決問題,一步到位的全國統籌才是“十分到位”的“點”。

相信現今的勞動者,都希望擁有一張社?？?它就像“身份證”,具有信息存儲功能,記錄持卡人各個時期的信息,持卡可辦理各項社保服務。屆時,無論持卡人走到哪里,都可以就近享受各項社保服務。

如果一旦建立起覆蓋城鄉居民的社會保障體系,并靈活地在全國各地進行自由轉移,那么必將大大地激活生產力和進一步解放生產力,并使全國各地有競爭力的企業噴發出新的活力,使世界金融危機影響之下的中國經濟發展呈現出新的勃勃生機。

因而,何時能夠實現全國統籌的社保轉續、個人賬戶“錢隨人走”,希望我們只需要一個短暫等待的過程。