農村遷移工人養老保險設計對參保者生計的影響

朱　玲

[摘要]在農村遷移工人與城市戶籍職工的社會經濟狀況差異巨大的情況下，對二者做無差別的養老保險制度安排，導致了不公平的結果。女工在同等繳費工資水平上，模擬的養老金水平僅相當于男性的55％-57％。因此，在制定全國性的遷移工人養老保險政策時，需要考慮促進就業、減少老年貧困和養老收入分配中的性別不平等的因素。

[關鍵詞]農村遷移工人；養老保險；政策

[中圖分類號]F840.67[文獻標識碼]A[文章編號]1007-1962(2009)21-0015-04

一、農村遷移勞動者養老保險項目

迄今覆蓋遷移勞動者的養老保險均為地方性的項目，大致可分為兩類：一是單設項目，二是將這一群體納入城鎮職工基本養老保險體系。前者的保險費率低于城鎮職工的繳費標準，這在政策實施過程中，有助于減輕來自企業和遷移工人的阻力。不過，也排除了養老收入在不同戶籍的就業群體之間實行再分配的可能性。后者的優勢在于。一是有助于避免制度碎片化：二是有助于減少對農村遷移人口的身份歧視；三是能夠取得管理上的規模效益。問題是，同樣的制度，對于戶籍身份不同的勞動者會造成不同的結果。

直到目前，農村遷移勞動者能否在某一城市落腳以及居住多久，在很大程度上取決于城市勞動力市場的需求。(潘毅、黎婉薇編，2006：《失語者的呼聲中國打工妹口述》，生活，讀書，新知三聯書店)據2007年的一項企業用工調查，將近60％的崗位要求雇員年齡在18～25歲之間。將近30％的崗位的年齡要求在26-35歲之間。而且，大多數崗位需要至少受過初級職業訓練的人。(參見勞動與社會保障部，2007：《關于當前勞動力市場供求狀況的分析報告》(6月13日)。www.molas.gov.cn/gb／news／2007-06／13／content_182044.htm，2009年7月27日下載)這意味著，當前城市企業需要的，只是農村優質勞動力的生命周期中勞動效率最高的階段。度過了這一階段，這些勞動力就有可能失去城市正規就業崗位。從而也就失去與此相聯系的養老保險待遇。圖1顯示的2006年城市正規勞動力市場上的就業者年齡分布，與企業對農村遷移工人的年齡要求恰好大致相似。在加歲以上的年齡段上，城鎮戶籍的男女雇員分別占各自性別組的63.7％和51.1％：而男性和女性遷移工人僅占各自性別組的12.1％和4.3％。

按規定，參保者工作和繳費的期限越長，其養老保險的待遇也就越高。很明顯，在同一制度下，即使不考慮工資差異，僅僅是工作期限這一個因素，就使得大多數農村遷移工人難以與城市戶籍工人分享同等的養老待遇，女性難以與男性分享同等的待遇。(參見姚宇，2009，《人口學特征對農民工養老保險制度的影響》，中國社會科學院經濟研究所課題組未發表的研究報告)在城市戶籍的正規就業者當中，女性的工作年份一般低于男性，那是法定退休年齡所致。對于農村女性遷移工人而言，影響她們工作期限的因素則主要在于，城市里普遍缺少適合低收入群體的幼兒照料服務；在有些城市，遷移工人還未被納入生育保險。這就迫使年輕女工在生育和哺乳時期不得不退出城市正規勞動力市場。因此，她們較之男性遷移工人更容易失去養老待遇。

可以說，缺少與城市戶籍人口分享同等福利的機會，是遷移勞動者在城鄉之間和在不同城市之間頻繁挪動的原因之一?？墒歉鶕@些城市的現行政策，養老保險資格不能隨遷移勞動者跨地區轉移，但允許他們退保。而且，退保者只能得到個人繳納的基金，企業為其代繳的部分卻全部被留在原地，成為對當地社?；鸬膬糌暙I。這種做法無異于侵占遷移工人和企業的利益，損害社會養老保險的可持續性。由此也可以看出。如果養老保險制度設計既沒有顧及遷移勞動者的就業特點，也未包含性別視角，那么這一群體尤其是其中的女性就未見得必然會從參保中受益。

二、繳費安排對遷移工人可支配收入的影響

近20年來，農村遷移勞動力已經發生了顯著的分化。首先，這一群體原本就有正規和非正規就業狀態之分。其次，在受教育程度、職業特征和收入水平等方面，群體內部的差距都在拉大。不過，即使是進入管理層的遷移勞動者，其平均工資水平也低于所在城市的社會平均工資(參見表1和表2)。這一點。對于遷移工人參加養老保險的實際需求，或者說有預算約束(支付能力)的需要，具有決定性的影響。本報告關注的重點人群，是遷移勞動者當中的低收入群體。特別是其中的女性。

正規就業的遷移勞動者是否參加養老保險，在很大程度上取決于其就業城市的制度設計和企業的決策。按規定，雇員應繳的保險費，由企業從個人工資中扣除代繳，雇員的選擇余地事實上十分狹窄。(在現有的研究特別是針對女性參加保險的研究中。都有相同的發現。參見劉澄，2008：《流動女性社會保險困境分析》，蘇州科技學院學報(社會科學版)第11期。第43—47頁)從表1可見，在受訪的遷移工人當中，有90％左右的人愿意參加養老保險，但實際參保率卻遠低于這一水平。在2006年和2009年的樣本總體中，參保率分別為22％和57％。數字背后的事實首先在于。在調查時段，某些抽樣城市尚未強力推行遷移工人養老保險項目。例如，大連市的項目僅限于開發區。其次，在高費率政策下，用工單位盡可能地采取了避費行為。例如，通過在非項目區注冊的勞務派遣公司，把雇員的正規就業狀態變為非正規。再次，保險項目的制度設計不適合遷移工人的就業特點和繳費能力。對此。遷移工人的回應只能是退保。例如，2007年，深圳市有將近440萬遷移工人參加養老保險，但退保人數高達83萬(新華網，2008：《深圳農民工退保引發的沉重思考》(2月28日)，hap：／／news.xinhuanet.com／world／2008-02／28／eontent_7682948.htm)；2008年，退保人數大約為87.7萬；2009年春節前后，深圳又出現一個退保高潮(吳紅纓等，2009：《深圳出現大量外省農民工退?，F象引發關注》(3月30日)，http：／／www.ahsp.org.cn)。筆者在蘇州和大連也了解到類似的情況。

更值得注意的是，即使解決了養老保險權益的可攜帶問題，高于遷移工人支付能力的繳費規定，還會產生強制低收入者過度儲蓄的后果。如果沒有針對低收入群體的繳費和待遇安排，非但難以保證他們在未來受益。反而會減少其自身及家庭當前的消費，甚至影響他們的生存，或者說危及正常的勞動力再生產。在這種情況下，參保率除了說明養老保險制度的覆蓋程度以外，沒有任何意義。在我們的調研城市當中，蘇州市、大連市和深圳市都是把遷移工人納入城鎮職工養老保險的城市。其中，只有深圳市針對遷移工人平均工資低于繳費下限的情況，制定了特殊規定。在蘇州市和大連市開發區。個人

繳費率為工資的8％。那么。按照表2列出的繳費基數下限計算，每人每月至少要支付的繳費額在蘇州市為109.52元；在大連市為112.97元。據此觀察遷移工人的實際費率，在蘇州市，男女遷移工人的平均費率分別為8.7％和9.6％；在大連市開發區，男女遷移工人的平均費率分別為10.8％和12.7％。

可見，低收入者的實際繳費率高于規定的費率。由于女性的平均工資比男性的更低，其實際繳費率還高于男性。盡管這些征繳的基金將用作遷移工人老年時的生計，可正因為他們的工資微薄，其儲蓄能力也就極為有限。若對這一群體實行與城市職工同等的費率。必將導致這一群體當前的可支配收入的減少。換句話說，這樣做的結果必然是擠壓低收入群體的生存和發展空間。

進一步講，由于絕大多數遷移工人的實際工作年限和繳費年限低于按照法定年齡退休的城市戶籍工人(參見圖1)，即便在正規勞動力市場上不曾中斷就業，以社會平均工資的60％作為繳費基數，并按照8％的比率繳費，其最終按月領取的養老金對社會平均工資的替代率，也遠低于按照法定退休年齡領取養老金的城市戶籍員工。

表3模擬的是不同性別的參保人按照法定年齡退休之后領取月度養老金的情境：第一，在繳費率相同的條件下，高收入組與低收入組在社會平均工資替代率上的差別，映射出二者之間在工資水平上的差距。第二，根據蘇州市和大連市的制度，遷移工人參加城鎮職工基本養老保險。鑒于目前只有城市戶籍職工按法定年齡退休，表中對蘇州市和大連市的參保人養老待遇的估算，事實上模擬的只是當地城市戶籍職工的情境。第三，在繳費率和工資水平相同的條件下，若女性的退休年齡低于男性，工作和繳費年限因之較短，其養老金對社會平均工資的替代率便遠低于男性。例如，在蘇州市和大連市模式中。女性的養老金水平僅相當于男性的70％左右。

就遷移工人當前的年齡分布而言，表4的情境模擬更接近于實際情況。表中的結果顯示：第一，在上海市和重慶市的遷移工人養老制度下，按照繳費基數下限即社會平均工資的60％繳費的參保人，能夠獲得的養老待遇過低。他們的月度養老金對社會平均工資的替代率最高還不足9％。第二，由于男女之間在繳費期限上的差別比現行制度規定的男女退休年齡差別還要大，以至于養老收入的性別差距更為明顯。在蘇州市和大連市模式中，女性的養老金水平僅相當于男性的55％～57％。

事實上，多數生產和服務一線的女工還達不到15年的最低繳費年限，就因婚姻和育兒需求最終轉向非正規就業。這就意味著，她們將因此而失去按月領取養老金的資格?？梢?，僅僅是為了保障女性遷移工人的基本養老權益，就需要在社會養老體系中，設計城鎮職工養老保險項目與未來的農村居民或城市居民養老保險項目的銜接點，以便為參保人提供在不同項目之間轉移的可能性。進一步講，養老收入上的巨大性別差距，與女性在勞動力市場上的不利地位相聯系。法定的生育保險，能夠部分地改善女性的就業條件。這一險種意味著，全社會對女性生育和哺乳期的收入損失給予補償，因為她們在生育和哺乳上花費的時間，實質上是對社會人力資源的再生產做出的貢獻。除此而外，根據智利的經驗，實行最低養老金保障，便能收到明顯地縮小養老收入性別差距的效果。原因在于，女性在低收入者當中占多數，而且人均預期壽命高于男性，因而必定成為這一制度的最大受益者。

三、政策性結論

將農村遷移勞動者納入城鎮職工基本養老保險，是一個歷史的進步。由于現有的城市社會養老保險項目與遷移工人的就業特點不適應，“參?！辈⒉灰馕吨w移工人必然受益。對此，人力資源和社會保障部制定的《農民工參加基本養老保險辦法》都作出了建設性的回應：一方面降低了企業和個人繳費率；另一方面，賦予個人養老保險權益以便攜性。其中特別強調。在遷移工人跨城鄉養老保險系統和跨統籌地區轉移時。攜帶的基金包括個人賬戶和企業為其積累的部分。這些原則，必將有助于保護遷移工人的利益和促進他們融入城市社會。

不過，繳費率降低則低收入者積累的養老基金將更少。如果沒有進一步的政策干預，這一群體可能會通過《辦法》的實施減輕當前(年輕時)的貧窮，卻又將遭遇未來(老齡時)的貧窮。為了促進就業、減少老年貧困和養老收入分配中的性別不平等，還需要中央政府制定如下與《辦法》相匹配的政策：

首先，動用財政資源建立公共養老基金，設置與價格指數掛鉤的最低養老保障線，保證低收入者領取的養老金不低于貧困線。

其次，頒布將遷移工人納入生育保險的規定，同時要求城市地方政府，資助面向低收入群體的幼兒照料服務設施。

最后，對于為遷移工人繳納養老保險的中小企業，給予降低稅率的政策性優惠。

鑒于全球性金融危機和經濟下滑對中國企業特別是中小企業造成強烈沖擊，并因而導致大量遷移工人失業，推出全國性遷移工人養老保險計劃的最佳時機，當為經濟穩固地恢復正常之時。

責任編輯史小今