落實科學發展觀構建資源綜合利用支撐框架體系

■ 中國產學研合作促進會副秘書長 彭支援

落實科學發展觀構建資源綜合利用支撐框架體系

■ 中國產學研合作促進會副秘書長 彭支援

我國人均資源匱乏，長期以來，經濟增長方式粗放，生產、建設、流通、消費等環節和領域浪費嚴重，資源綜合利用整體水平較低。據統計，我國能源利用效率只有3 3%，工業用水重復利用率為55%，礦產資源總回收率為30%，分別比國際先進水平低10%、25%和20%。資源消耗過快、開發利用效益不高，環境污染和安全隱患加劇，已成為制約我國經濟社會可持續發展的主要瓶頸。落實科學發展觀，轉變經濟發展方式，要求我們必須大力發展循環經濟，加強資源綜合利用，提高廢棄物資源化水平，切實減少資源消耗、污染物排放和生態環境的破壞。本文借鑒發達國家的先進經驗，從我國資源綜合利用的發展過程、存在問題及相應對策等方面深入分析，提出了構建我國資源綜合利用發展的支撐框架體系。

一、發達國家的資源綜合利用經驗

縱觀發達國家的資源綜合利用發展，以礦產資源利用為例，有如下幾點經驗值得借鑒。

1. 完備的法律政策體系

發達國家總結“先污染，后治理”的教訓，形成了一套較完備的資源綜合利用法規體系。日本的資源綜合利用立法最全面最系統。其法規體系包括三個層次：第一層次是一部基本法即《建立循環型社會基本法》，具有“基本框架”作用。第二層次是兩部綜合性、指導性法律，即《廢棄物處理法》和《促進資源有效利用法》，可稱做“一般框架法”。第三層次是根據各種產品的性質制定的五部專項法規，同時還制定了一部《綠色采購法》，從不同領域支持著基本法的貫徹實施。

2. 以技術為先導提高資源綜合利用水平

近年來，發達國家礦產資源綜合利用技術發展迅猛，提出了“重點開發無污染的綠色礦業產品”戰略，將礦產資源綜合利用觀念貫穿于礦產勘查、采礦、選礦、冶煉、加工、廢棄物處理等全過程，將現代高新技術廣泛應用于采礦設計和控制，實現了礦業清潔生產和礦產資源的高效利用。為確保本國技術的先進性，許多發達國家成立專門機構提供資金支持研發工作，如法國的地質礦產調查局（BRGM）和日本的金屬礦業事業團。

3. 重視尾礦的調查評價和開發利用

世界各國每年產生的尾礦達50億噸以上，隨著礦業開發規模增大和入選礦石品位降低，這個數字正逐年增大。數量巨大的尾礦，不僅浪費資源、存放占用大量土地，對環境污染也日益嚴重。尾礦的合理開發利用早已引起發達國家的高度關注。他們將尾礦作為低品位的礦產或“二次資源”進行勘查評價，查明礦物成分、有用組份含量、賦存狀態及儲量等，大力開展選冶新工藝、新設備研究，建立二次選礦廠。

二、我國資源綜合利用的發展及現狀

1.資源綜合利用的相關政策法規

我國政府對開展資源綜合利用一直比較重視。早在1956年就提出了綜合利用工業廢棄物的方針。1978年制訂的《環境保護工作匯報要點》把“大力推行獎勵綜合利用政策”作為環境保護工作的十大措施之一。1979年的《環境保護法（試行）》對綜合利用獎勵作了原則規定。特別是1985年發布的《關于開展資源綜合利用若干問題的暫行規定》形成了一套較完整的制度，極大促進了資源綜合利用發展。但隨著經濟體制改革，該法規給予的優惠政策的基礎和條件發生了變化。1996年出臺了《關于進一步開展資源綜合利用的意見》，是當時指導資源綜合利用的綱領性文件。2006年出臺《“十一五”資源綜合利用指導意見》，推動了“十一五”期間資源綜合利用的快速發展。2010年，國家發改委、科技部等六部委聯合發布了《中國資源綜合利用技術政策大綱》，進一步提升了我國資源綜合利用整體水平。

2.資源綜合利用已取得顯著的經濟和社會效益

資源綜合利用在緩解我國資源緊缺，改善生態環境，促進經濟持續、健康發展方面發揮了重要作用?！笆晃濉逼陂g是資源綜合利用發展最快的時期，產業規模和資源綜合利用總量不斷加大。2009年資源循環利用產業總產值已近1萬億。綜合利用量以粉煤灰和煤石為例，分別約4億噸和3.6億噸，綜合利用率均達到68%，與“十五”末相比分別增加約3%、8%；再以再生有色金屬為例，2009年主要再生有色金屬產量約為633萬噸，相當于1998年全國有色金屬的總產量(616萬噸)，占當年10種有色金屬總產量的24.3%，已成為有色金屬產業資源的重要補充。

3.資源綜合利用的發展潛力

目前我國礦產資源綜合回收率平均不超過50%，有色金屬礦產資源綜合回收率為35%，黑色金屬礦產資源的綜合回收率僅為30%，均比發達國家約低20%。對礦產廢棄物的回收利用和無害化處理也剛剛起步，進行綜合利用的礦山僅占25%左右，現有12000多座金屬礦山尾礦庫，截至2009年，堆存尾礦約100億噸，每年新增固體廢棄物約10億噸，平均利用率只有13%。

隨著資源日益緊張，一些地方和企業開展資源綜合利用的積極性高漲，資源綜合利用正由分散無序狀態向產業化方向發展。全國已建成或在建的進口再生資源加工園區有15個、以回收國內再生資源為主的集散交易市場10多個。已有26個省市開展再生資源回收體系試點工作，而且所建的加工園區和交易市場的規劃、基礎設施、技術水平與國外相比已走到了前列。據測算，2009年資源循環利用產值過5000萬元的企業超越2800家，今后每年可帶動5000億元以上的直接投資。預計在“十二五”期間，資源綜合利用產值將顯著增長，年產值達1.2萬億元以上，約占當年GDP3%—4%，就業人數將達3000萬人。

綜上分析，我國資源綜合利用工作起步較早，但缺乏發達國家的經濟和技術優勢，整體發展不均衡，產業規模較小，技術裝備和工藝水平落后，技術研發能力較弱，但隨著國家的大力投入和全民認識的提高，資源綜合利用的發展潛力巨大。

三、我國資源綜合利用發展存在的關鍵問題

對比發達國家在類似領域的做法，我國資源綜合利用主要存在以下幾個問題。

1.相關政策法規的制度設計存在不足

目前我國資源綜合利用尚未形成完整的法規體系，未出臺獨立的綜合性基本法以及配套的單行法，僅靠一些單項的政策規范難以協調解決各方面問題。首先，政出多門，缺乏系統性?，F有法規分散在各部門單獨或聯合頒發的規范性文件中，有些甚至相互矛盾、相互牽制。其次，現有的法規性文件多以“通知”、“意見”、“要點”、“辦法”等形式，缺乏權威性和穩定性。再次，務虛性條例多，可操作性不強，而且隨著形勢的發展變化，現行法規中一些內容亟待修訂。第四，缺乏保證性措施，政策法規未形成閉環，難以有效實施。如《關于進一步開展資源綜合利用的意見》中明確規定對共伴生資源在開采同時必須做好回收利用，但在開采證審批過程中，大多數礦山未按規定辦理，申請采礦報告根本沒有相關內容。一些礦山將大量有價值的尾礦用于井下充填，使其永遠失去再利用可能性，加之管理不善，病危尾礦庫很容易誘發地質災害。

2.現有財政稅收支持政策不夠完善系統

目前已出臺了《關于資源綜合利用企業所得稅優惠政策》、《關于部分資源綜合利用及其他產品增值稅政策問題的通知》、《關于廢舊物資回收經營業務有關增值稅政策》等多項財政稅收優惠政策，在一定時期一定程度上促進了資源綜合利用的發展，但從整體上講還存在激勵不足、不成系統、缺乏時效性以及過于粗放等問題，需要系統梳理和完善，使其與時俱進。

3.人才培養與技術創新投入不足

我國資源綜合利用產業發展迅速，但基礎研究重視不夠，投入嚴重不足，科研力量缺乏，人才缺口大。國內高校沒有專門的技術學科或專業，人才培養散落于其他專業領域，也未將相關課程納入到商業管理專業課程體系，讓未來的企業管理者將資源綜合利用理念根植于胸。由于人才培養缺失，技術創新不足，我國資源綜合利用技術發展緩慢，以礦產資源綜合利用為例，技術水平比國外先進水平落后約15年。此外，科技成果產業化激勵機制的缺乏和技術轉讓轉移平臺建設的不足，使已有技術成果閑置，不能有效轉化為現實生產力。

4.資本準入制度與市場交易平臺缺失

資源綜合利用產業的蓬勃發展離不開民間資本的參與和支持。當前，越來越多的民間資本轉綠，涌入環保和資源綜合利用領域，但激勵措施、稅收優惠以及保險等相關政策的缺失阻滯了資本進入。而且政府、企業與資本界缺乏有效溝通的渠道和平臺，資本所有者無法準確獲知融資信息。

交易市場平臺的缺失也制約了資源綜合利用產業的進一步發展。在我國大力推廣的綠色國民生產總值核算指標體系中，任何自然資源都不再像過去一樣被認為是可以無償使用的，而是稀缺的需要通過市場自由交易和優化配置。建立暢通的信息平臺和強大的市場交易平臺將有力促進資源配置優化，也有利于資源綜合利用產業引進來和走出去，實現國際化發展。

5. 企業參與激勵機制缺乏

企業的積極參與是資源綜合利用快速發展的根本動力。目前許多企業有很好的廢棄物回收利用技術，但由于缺乏對企業的激勵機制和鼓勵政策，使企業沒有積極性投入相比其他業務部門利潤不高的資源綜合利用事業。

6. 公眾參與意識不強

社會公眾是大力促進資源綜合利用發展的推動者。宣傳教育的滯后，使公眾對資源綜合利用的社會效益、環境效益認識不深刻，公眾自覺參與意識不高。而激勵和保障措施的缺乏，無法吸引廣大公眾參與到廢物回收等力所能及的資源綜合利用活動中去。

四、資源綜合利用支撐框架體系的構建

資源綜合利用是一項系統工程，需要系統考慮、協調規劃、整體布局、全盤優化。根據上述問題，本文從以下幾個方面構建促進我國資源綜合利用的支撐框架體系。

1. 健全相關法律法規，構建法律政策支撐框架

建議在《礦產資源法》相應條款中進一步明確要求加強礦產資源綜合利用，提高資源回收率，同時開展《實施細則》研究。加快健全法規體系，抓緊制定《資源綜合利用法》、《再生資源回收利用法》、《礦山尾礦綜合利用管理辦法》、《廢舊家電、廢舊電腦回收利用管理辦法》等專項法規。并在完善法規體系基礎上，健全執法體系，加強監督檢查，依法實施管理。

2. 梳理財稅規章制度，構建財政稅收支撐框架

盡快建立促進資源節約和環境保護的價格機制，繼續推進資源性產品價格改革，完善稅收優惠政策，調整再生資源增值稅政策。會同有關部門修訂《資源綜合利用產品目錄》，對列入目錄的產品給予稅收優惠政策，擴大產品范圍。繼續深化節能降耗財政補貼和獎勵制度，并擴展到資源綜合利用的其他領域。及時修訂過時的財政稅收規定，制定與時俱進的激勵政策。

3. 加大基礎研究投入和人才培養力度，構建人力資源與技術創新支撐框架

鼓勵高職院校開設資源綜合利用學科和專業，并將相關課程納入商業管理專業核心課程中。加大基礎研究投入，特別是要深入研究資源綜合利用的技術指標和評價指標體系。采用新的技術創新管理體制，強化科研創新能力建設，組織科技隊伍對優先發展技術分階段攻關，提供一批科技成果無償向企業推廣，推動行業進步和產業升級。并出臺相關政策鼓勵企業自主研發。在加大技術創新投入同時，加強技術成果轉化平臺建設。

4. 引導民間資本投入，促進自然資源綜合利用交易市場建設，構建資本準入與市場交易支撐框架

要大力支持和鼓勵民間資本進入，定期組織投資洽談會，對投資企業給予各項優惠政策，引入世界銀行、亞洲開發銀行等對投資資源綜合利用產業的資本進行擔保。此外，應積極探索建立規范的交易平臺，用市場優化配置資源。

5. 加大對重點企業的扶持，培育一批示范龍頭企業，構建企業參與的激勵機制框架

篩選一批較成熟的企業，加大資金和政策傾斜，扶持其成長為行業龍頭、上市公司，帶動整個行業發展。積極探索對中小企業的激勵機制，加強生態工業園、循環經濟產業園區建設，將園區內企業逐步納入到資源綜合利用范疇，依據資源稟賦和產業構成，形成產業集群。

6. 加強宣傳教育，提高公眾參與意識，構建公眾參與支撐框架

通過各種媒介大力宣傳我國資源短缺的嚴峻形勢，普及資源綜合利用科技知識，提高公眾意識，引導公眾認識自身參與的意義和價值，聚合社會公眾形成一股巨大的綠色洪流，促進社會各界以更加積極的態度投入到資源綜合利用事業中來。

開展資源綜合利用，推動循環經濟發展，是節能減排的重要手段，是轉變經濟發展方式，構建兩型社會的重要措施，也是我國履行大國職責，全力應對全球氣候變化的重要途徑。本文提出的支撐框架體系旨在推動各級政府部門、社會各界系統協作、統籌規劃，從政策法規、財政稅收、人才培養、技術創新、資本準入、市場機制、企業激勵、公眾教育等方面形成有利于資源綜合利用的長效機制，推動我國資源綜合利用產業蓬勃發展。