農村土地流轉制度的創新

周桂平，陳杰敏

沒有土地流轉和適度規模經營，農業規?；洜I就發展不起來，農業產業化也就無法實現。國外在推進農地流轉過程中，注重農地流轉與土地規模經營的關系，充分發揮政府在農地流轉中的引導作用，農地流轉形式多樣化，農地流轉法律體系也比較健全。在法國、日本等國，通過對土地流轉制度的改革將小農制模式推向現代化農業產業化經營，越南的土地制度改革不僅保障了農地國有制度，也為土地流轉提供了良好的契機。

近幾年來，隨著土地承包制度的改革與落實，我國農村經濟結構已經發生調整，越來越多的農村勞動力涌向城市，農村土地流轉呈現速度加快、規模擴大、形式多樣的特點。為了更好的促進農村土地流轉，實現農業產業化經營，中共中央十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法資源有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營?！薄稕Q定》還指出，要按照“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理16字原則進一步完善農村土地管理制度”。在堅持集體土地所有權和農民對土地承包經營權不變的前提下，如何因地制宜，搞活機制，逐步實現土地的集約化、規?；c產業化經營，推動農業現代化，成為我們研究的重點。

一、土地流轉現狀分析

推進農村土地承包經營權流轉的總體要求是：全面貫徹黨的十七屆三中全會精神，以科學發展觀為指導，以農村土地法律法規為依據，以維護農民土地承包經營權為核心，以穩定并長久保持農村土地承包關系不變為基礎，以合理配置農村土地資源、促進產業結構調整和農民增收為目標，建立“政府引導、市場調節、農民自愿、依法有償”的農村土地流轉機制，健全農村土地承包經營權流轉市場，加強流轉管理服務，不斷創新農業生產經營方式，提升農業適度規模經營水平。我國農業產業化蓬勃發展，新農村建設穩步推進，帶動了農村土地承包經營權的流轉，農村土地流轉市場活躍，土地流轉初具成效。

從湖南近兩年土地流轉來看，2008年，耕地流轉面積 725.7萬畝，占家庭承包經營耕地的14.90％；林地流轉面積618.5萬畝，占林地總面積的3.24％。2009年，耕地流轉面積1360萬畝，林地流轉面積960萬畝。流轉面積趨逐年增加之勢，且漲幅較大。從流轉形式來看，租賃、轉包、轉讓、互換、入股、代耕、反租倒包等形式均有出現。從流轉的期限來看，耕地流轉以30年期為主，占流轉面積的 60％以上；林地流轉期限一般在50年以上，約占53％。農村土地流轉覆蓋面積廣；流轉土地的用途范圍在不斷擴大，由最初的耕地、荒地、林地已經逐步擴展到水面、魚塘等整個農用地，業主和經營企業的比重也有所增加。盡管在部分地方已經出現土地流轉交易中心等有形市場。但在實際土地流轉過程中，仍然存在很多不足?？傮w來講，目前湖南省農村土地流轉農戶之間短期流轉居多，集約化、規?；默F代經營模式較少，進一步發展空間較大。土地流轉過程中還存在土地流轉市場不健全、流轉方式較為單一、各地土地流轉差異較大、傳統觀念阻礙土地流轉以及部分基層領導不重視和不了解土地流轉等問題。針對這些問題，借鑒國內外土地流轉經驗，我國土地流轉要因地制宜，分類指導，在政府的科學指導和推動下完善土地流轉方式，建立健全農地流轉的法律體系，創新農地流轉制度，促進農業產業化經營。

二、土地流轉模式創新

土地流轉的前提必須明晰產權，只有使用權權屬界定明晰，土地流轉才能更有效進行。據《中華人民共和國農村土地承包法》，土地產權是由土地所有權、土地承包經營權、土地使用權、收益權和處置權等既獨立又相互聯系的多種權益組成。在我國土地所有權屬于集體所有，明確到各行政村；農戶憑借集體成員身份擁有土地承包經營權、土地使用權以及與使用權相對應的“使用權價格”的收益權和轉讓權。我國農村土地流轉制度其本質內容是討論農村土地使用權的流轉，可以通過發放集體土地使用證，確認土地使用權的物權性質，以法律的形式承認農戶對土地使用權的占有，并明確土地使用者的權利和義務。

土地作為一種生產要素，只有合理流動才能提高使用效益，才能真正體現土地生產要素的性質，土地流轉是經濟發展的必然趨勢，而土地流轉方式的多樣化創新是推動土地流轉的關鍵。

土地是不可再生資源，隨著市場經濟的發展，土地不僅具有生活保障功能，還具有不斷增值的資產功能，土地已經表現為一種具有交換價值的資產。為充分體現土地這一特殊商品的價值，在不同地區要采取不同流轉模式，因地制宜，實現土地經營利益最大化。土地流轉模式的多樣化是指除了已經形成一定規模的租賃、轉包、轉讓、發包、代耕等流轉模式外，還要大力推廣入股、拍賣等更具市場特性的流轉模式，試點推廣適宜當地土地流轉的新模式。

通過前文對土地流轉現狀分析，結合各地土地流轉發展情況來看，在明晰產權的前提條件下，可以采取以下流轉模式；

（一）收益導向模式。堅持土地流轉的基本原則，設置土地流轉交易中心，以收取一定的服務費和簽訂服務合同的形式，接受土地所有者的土地信托。通過專業人士分析土地流轉后所獲得的土地經營收益的多少來決定土地流轉的方向，并按條約將其在一定期限范圍內轉讓給讓土地使用者獲取最大利益的其他單位和個人。以期讓農戶所擁有的土地通過市場，自發向效益最大化方向流轉。該模式是在市場自發調節下的土地流轉，除了要保證土地流轉市場信息化、體制化之外還要加強政府部門的監督與科學指導，確保農戶獲得最大收益。

（二）土地股份合作模式。以市場為導向，走“龍頭企業+合作社+農戶”的土地流轉模式。通過龍頭企業，加強農戶與市場聯系，使農戶及時掌握市場供需信息，實現生產利潤最大化。將集體經營性凈資產和集體所有土地進行物權量化，農民由生產經營者轉變為股東，有清晰的產權和分紅權，農戶按股份股權享受集體經濟組織平等的收益分配權益[1]。按股份股權享受集體經濟組織平等的收益分配權益。抓好產業培育，加大農業項目招商引資力度，用大項目和農業產業化龍頭企業帶動土地規模經營，提高農業經濟效益，建立土地流轉長效機制，形成有機的聯動機制，將已土地入股的農戶與龍頭企業、經濟合作組織結成利益共同體，走規模擴張與集約化發展道路，提高土地生產利潤。以土地入股方式組建的經濟合作社，股權與收益和風險對等，應將一部分收益作為入股農民的保障基金，以預防經營風險。

（三）土地使用權抵押與典當。農戶或土地使用者可以把承包租賃的土地使用權向銀行抵押，從而獲得一定數量的貸款。當抵押者不能按月償還貸款時，作為抵押的土地使用權轉歸銀行，通過銀行向其他土地使用者流動[2]。這種模式要求首先對農戶土地使用權進行貨幣量化，建立農村土地抵押機制，采取信譽擔保、小額貸款、貸款貼息等方式進行抵押，發揮土地的集融資作用，以解決農村土地融資難的問題。

（四）土地承包經營權拍賣。在土地流轉交易中心以公開招標拍賣的形式，一次性買斷土地若干年經營權，實現土地經營權的流轉。在已經形成土地交易中心的縣市，這種流轉模式更深度的引入了市場機制，確保土地流轉公開、公平、公正，有利于土地的資本化與市場化。這種模式實行的前提是對土地承包經營權的測定與估價，通過交易市場為農戶獲取最大利益。

（五）大戶聯營帶動。鼓勵分散農戶出讓土地和勞動力，大戶出資金和技術，聯合建設生產基地，形成規模經營，帶動周邊農民發展。大戶負責產品收購、加工、銷售，實現“大戶（專業戶）+大戶（經營）+農戶+基地”的有效結合。分散的小農戶在專業戶帶動下，實現公司化管理，創立品牌優勢，以實現規?；?、現代化農業生產。

（六）集體經濟組織帶動。鼓勵集體經濟組織采取有償方式獲取承包農戶的土地承包經營權，由集體經濟組織統一進行規模經營，帶動產業發展，壯大集體經濟實力。在經濟較為落后的地區，應根據土地生產實際情況創新流轉模式，實行土地生產自主權部分流轉模式：

（七）土地生產自主權部分流轉模式。由于農村大量勞動力外出務工，很多地區出現人少地多的情況，還有一部分農戶采取單季種植，在這種情況下，可嘗試采取土地生產自主權部分流轉模式實現土地流轉。這種流轉方式是在土地承包占有權不變的情況下，將部分土地生產自主權轉移給其他人或者經濟組織，使受讓方取得該部分土地承包生產自主權，根據生產需要，在不同季節由不同經營者經營，實現土地充分利用的土地流轉模式。在經濟較為落后的地區，農民對于土地的概念仍然抱有最低生活保障的想法，但由于農村勞動力的外流以及土地低效益，使得大部分農戶選擇將原來的雙季種植調整為單季種植。在土地閑置的那段期間內，可以將土地使用權流轉給其他人或者經濟組織，在不改變土地用途的條件下，進行經濟生產。一方面充分利用了土地資源，另一方面，這種不影響原有土地用途的土地流轉在潛移默化的影響、改變農民的觀念，從而促進當地土地流轉。

總的來說，應大力推廣將土地資源轉化為土地資本，作為一種市場資源在政府指導、市場主體、農民自愿的環境中創新土地流轉模式。

三、土地流轉機制創新

土地流轉的模式創新，需要不斷完善和建立新的體制機制，使農戶放心，使承包經營戶安心，使土地流轉在體制機制上有保障，使土地流轉制度化、法制化。

（一）健全土地流轉市場體制

建立健全土地流轉市場機制，前提條件是明晰產權。土地承包經營權的流轉實質上就是將土地承包經營權物權化，將土地承包占有權、生產自主權、經營收益權、流轉權分離出來。

土地流轉市場應該包括兩個方面：一是土地所有權市場，也就是農村集體土地的買賣市場；一是土地使用權市場。土地所有權市場包括國家向集體征用土地和集體土地所有權的流轉，需要盡快制定新的土地征用政策和法規，明確界定國家與集體交易雙方的權利與義務，實現經濟的補償化。土地使用權市場包括土地的出讓市場和土地轉讓市場，土地轉讓市場的原則是平等、自愿和等價，這兩種市場都應遵循市場機制，最終形成適合市場經濟發展要求的自主經營、自主管理、資源共享、風險共擔的土地流轉市場。[3]此外土地承包經營權的流轉市場還應打破流轉主體的限制，形成開放型的土地承包經營權流轉市場。

培育各種類型的土地流轉服務中介組織。建設農村土地承包管理信息網，為土地實現數字化檔案管理，從而實現對土地流轉交易進行監控與實時服務。建立規范的土地中介組織，提供供求信息、法律咨詢、價格評價，交易轉讓、投訴仲裁等專業化、社會化的系統服務，完善土地銀行等投融資體制，形成一套比較完整的土地使用權流轉機制，建立土地流轉有形市場和無形市場，為土地流轉搭建交易平臺。

（二）培育農村金融市場，改革金融制度

在金融方面，培育農地金融市場。一方面增加農地承包經營權流轉過程中的資金來源，盡快構建土地流轉金融市場應放寬貸款限制條件，積極探索在確保農民不喪失土地的前提下，以一定期限的土地使用權作為抵押貸款融資，或以動產和田間農作物作抵押貸款，小額貸款公司予以擔保，或政府予以貼息，解決農業規模經營融資難的問題，推動土地流轉。另一方面，全面推進土地承包經營權抵押貸款的實施細則，開展承包經營權抵押試點和流轉收入貸款業務，解決農村土地流轉和農業產業化發展中資金投入這一瓶頸問題，建立現代農村金融體制。在農業發展基金中，列出一定比例的專項基金扶持適度規模經營，用于農業基礎建設、標準農田建設和農業科技推廣。

（三）完善相關法律制度

我國《農村土地承包法》《農村土地承包經營權流轉管理辦法》《物權法》等法律法規對土地流轉做出了規定，但《憲法》中的土地財產權概念不成熟，集體土地所有權主體及權限不明與農戶承包經營權不完整等問題仍未得到根本解決。[4]現行規定中對土地承包經營權流轉的限制性規定較多以及有關土地承包經營權流轉的配套法律法規不完善等情況都不利于土地流轉市場的發展。完善土地承包經營權流轉法律體系，應通過完善土地權利的財產權性質問題、通過完善物權法來解決農地所有權主體及權限不明等基本問題,并制定新的土地承包經營權流轉法律規范，以適應不斷變化的形勢和經濟發展對土地承包經營權流轉的要求。嚴格依法辦事，規范土地流轉程序，完善相關法律法規和配套政策，提高農民法律意識與維權意識。

（四）完善行政管理制度

建立健全土地流轉監督體制。按照產權清晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度。對土地流轉進行評估、仲裁、規范，改變土地流轉過程中的監管缺失現象，進一步盤活土地潛力。

有效發揮政府和集體職能。一方面要完善產權登記制度，建立科學的土地資產評估體系，逐漸形成城鄉土地一體化管理；另一方面要避免政府行為過度干預，準確定位政府在土地流轉中的角色。對農村土地流轉《土地管理法》明確規定土地的所有權者—農村集體經濟組織，由村里統一管理，成立管理小組及土地流轉管理站，將其納入村民自治章程，形成制度，縣鄉兩級應對農村土地流轉實現科學指導與監管理。[5]

（五）完善社會保障制度，加快戶籍制度改革

建立健全農村社會保障體系，加大對農村社會保障的財政投入力度，探索建立以農村最低生活保障、養老保險、醫療保險、農村合作醫療社等為主的農村社會保障體系建設，逐步弱化土地的社會保障功能，解除農民后顧之憂。加大宣傳力度，讓農民充分、深入了解土地流轉方面的知識，積極主動地參與土地流轉，最大限度地享受國家、地方政策帶來的實惠。

改革戶籍制度，加快人口流動，對放棄土地的農民應在身份平等和社會保障方面提供同等待遇，以避免失地農民、流民的出現。取消農業戶口與非農業戶口的限制，實現城鄉統一居民戶口。

制度創新存在路徑依賴，土地承包經營制度的完善是逐步強化農民土地產權權益的過程[6]。怎樣在新的土地政策條件下，因地制宜促進農村土地規范有序流轉，不僅需要進一步創新農村土地流轉制度，還需注意土地流轉過程要與工業化進程相適應，以消化剩余勞動力，穩定農村形式；提高農民維權意識，將土地流轉制度規范化、法制化；改善農民松散狀態，農民以田入股，組成合作社，形成農業規模經濟。

[1] 郭曉明.成都試驗區建設中的農村土地產權流轉制度創新—以成都市溫江區“兩股一改”為例[J].農村經濟, 2009（9）：3-7.

[2] 曾慶學.農村土地流轉機制創新研究[J].商業時代, 2008（22）：6-7.

[3] 楊偉洪, 吳群.我國城鄉土地流轉模式及其一體化研究[J].國土資源科技管理, 2008（3）：14-16.

[4] 史衛民.國外農村土地流轉的經驗與借鑒[A].經濟縱橫, 2009（7）：108-110.

[5] 張堅勇.土地流轉亟待制度創新[J].團結報, 2009（5）：26-28.

[6] 楊守玉, 王厚俊.“三農”視角下的土地流轉制度創新[J].農業經濟問題, 2009（2）：73-76.