“一事不再罰”及法條的選擇適用

■文/赫成剛 仇樹軍

“一事不再罰”及法條的選擇適用

■文/赫成剛 仇樹軍

《對該批載貨電梯怎樣進行處理》一文中列舉了某起重機械公司的電梯元部件型號規格與銘牌標識不符、電梯整機和電梯控制柜在轉廠后未做型式試驗、含有的電子元件安全電路未作型式試驗和電梯控制柜未進行3C認證等4種違法行為，由于違法行為的多樣性從而造成該局案審會圍繞對該公司實施行政處罰時在適用法律條款上出現4種不同的意見，分別是：按照《特種設備安全監察條例》處罰、按照《認證認可條例》處罰、按照《特種設備安全監察條例》和《認證認可條例》的規定合并處罰以及按照《產品質量法》處罰。

其實，仔細研究本案，案情本身并不復雜，但實質上涉及行政處罰當中最為核心且密切相關的兩個問題：“一事不再罰”的把握和行政處罰量罰法條的選擇適用。下面簡單加以分析。

“一事不再罰”是行政處罰學界、司法界和實踐中長期爭議懸而未決的焦點之一?！耙皇虏辉倭P”的反說就是“一事多罰”。在部門之間，集中體現為多個部門對同一相對人的一次違法行為根據各自執行的法律給予兩次以上處罰；在同一個部門內部，則體現為對同一相對人的一次違法行為根據執行的兩個以上的法律給予兩次以上的處罰。因此，是否違反“一事不再罰”的關鍵在于“一事”與“多事”的界定問題?！斑`法與處罰相適應”是貫于行政處罰的基本原則，之所以產生“一事”與“多事”的糾結，究其原因是多方面的，但不外乎行政立法的多重性、行政執法的多頭性和司法審查的乏力。行政立法的多重性體現為行政立法形式上的多層（法律、法規和規章）導致的規范之間的沖突甚至抵觸，內容上部門利益驅使下的規范之間的交叉。行政執法的多頭性體現為由于行政立法多重性導致的行政執法的“合法臃腫”和以罰（收）定支等不合理的執法價值追求。司法審查的乏力則集中表現為對行政處罰背后的行政立法尤其是立法沖突乃至抵觸的不可審查。

針對上述情形，為克服一行為被認定為“多事”或者“一事”多罰現象的發生，在行政立法上，依照《立法法》，確立了低層次法律規范的備案制度和效力沖突的裁決程序。在行政執法上，則采取推行“相對集中行政處罰權”的聯合執法模式和“查處在先”的調控規則，以及在同一部門的多部法律選擇適用上采取“特別規定優于一般規定”和“新的規定優于舊的規定”的適用規則。在司法審查上，最高人民法院則以《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》對包括行政處罰在內的所有行政執法中法律適用的審查標準和程序進行了界定。

就質監部門而言，為了最大限度的消除在行政處罰中與其他行政執法部門尤其與工商行政管理部門的撞車，早在1989年國務院就下發了《關于貫徹<工業產品質量責任條例>原則分工的意見》，基本確立了查處在先、對“同一問題，不得重復處理”的原則。2003年12月1日，最高人民法院《關于如何認定質量監督檢驗檢疫部門在產品流通領域中行政管理職權問題的答復》（以下簡稱《答復》）指出：“經研究認為：國辦發[2001]56號文和57號文根據《產品質量法》第七十條的授權明確規定，國家質量監督檢驗檢疫總局負責生產領域的產品質量監督管理；國家工商行政管理總局負責流通領域產品質量監督管理。有關部門在行使行政管理職權時，應當以此為依據?！辫b此，2002年至2004年，大量的以質監部門沒有管轄權為由的訴訟案件在全國各地不斷涌現。由于司法界和行政界對《答復》理解上的差異，各地法院對案件的判決結果也不盡相同。未解決以上尷尬局面，包括江蘇、湖南等省份的高級法院，甚至陜西、湖北等地方立法或者省級政府根據《行政處罰法》行使行政處罰調劑權時，均對《答復》采取變通或者保留態度，致使目前全國法院不再支持行政相對人單就質監部門有無管轄權為由提起的行政訴訟。

在量罰問題上，由于行政處罰與刑罰一樣，都代表國家對不同違法者的懲罰。因此長期以來，在行政執法實踐中，對行政處罰量罰法條一般沿用刑罰量罰的“從舊兼從輕”，但以優選適用特別規定為例外的適用原則。例如，對于制售假冒偽劣產品的犯罪行為，在《全國人大常委會關于懲治生產、銷售偽劣商品犯罪的決定》廢止前，同時構成了《決定》中的“生產偽劣商品罪”和79版《刑法》中“投機倒把罪”。在司法實踐中，按照特別規定優先使用的原則，只能以“生產偽劣商品罪”定罪量刑。在本案當中，對于某起重機械公司生產的電梯元件及電子元件的安全電路未作型式試驗和電梯控制柜未進行3C認證的兩種違法情形，由于《特種設備安全監察條例》和《認證認可條例》有著各自的管理領域，分別有明確的處罰規定，屬于同一管理層面的違法行為，宜分別量罰，合并處罰。當然，上述兩種違法情形也違反了《產品質量法》，由此產生了法條適用的競合。而以上兩個行政法規，雖然在法律位階上低于《產品質量法》，但相對《產品質量法》而言是特別規定，因此應優先適用。

需要進一步指出的是，由于《特種設備安全監察條例》對于未作型式試驗的違法行為只規定了“處2萬元以上，10萬元以下罰款”的財產罰，因此，對于某起重機械公司的上述兩種違反《特種設備安全監察條例》的行為可合并從重處罰。對于違反《認證認可條例》的行為量罰后與前者合并執行。

綜上所述，該局案審會的第三種意見，即“應根據《特種設備安全監察條例》、《認證認可條例》的有關規定合并處理”較為穩妥。

（作者單位：河北省質量技術監督局）