完善燃油稅改革的探討＊

徐 進

（武漢大學 經濟與管理學院，湖北 武漢430072）

完善燃油稅改革的探討＊

徐 進

（武漢大學 經濟與管理學院，湖北 武漢430072）

我國燃油稅經歷了諸多爭論才得以出臺，這是一個各方利益相妥協的結果。目前在稅收管理權劃分上存在將地方稅基上劃的不足，還不能覆蓋高速公路和地方路橋收費，因而帶來一系列的效率損失。應當從構建燃油稅的中央和地方分享機制和逐步擴大燃油稅覆蓋面等方面來完善燃油稅的改革。

燃油稅；分享機制；改革

一、我國燃油稅改革的不足

我國開征燃油稅經歷了各方長期博弈的過程，目前實行的燃油稅制度是各方利益相妥協而得到的結果，無論從國際經驗來看還是從理論的角度來看，其中一些制度的設計都還未見完善。燃油稅實施以來，產生了一系列的積極作用，但是它還存在著較多的問題與不足，如稅負轉嫁對道路等基礎設施建設，城市空氣污染，能源產業，汽車產業，就業和擴大內需等方面，其影響既有好的一面，也有不利的一面。深入研究我國燃油稅的制度對于促進我國進一步節能減排，選擇清潔能源，以及合理地分流交通量，減輕公路不合理的負擔具有重要的理論和現實意義。就目前的情況來看，我國燃油稅還存在以下值得改進的地方。

（一）稅基在各級政府之間劃分的缺陷

按照公共經濟學的一般要求，稅基劃分要綜合考慮政府的資源配置、收入分配和經濟穩定職能，依照效率原則進行劃分。各級政府資源配置的效率要求各級政府提供的公共商品的成本收益內部化。公路港口等基礎設施首先受益給坐落地，當然干線高速公路和港口機場等也有全國收益的部分。同時從流動性來看，根據燃料消耗的特征，油料使用公路港口等基礎設施的地域跟購買地基本重合。再者，根據國際經驗，地方政府對于地方公共服務收費能夠更好地貫徹誰受益誰負責的原則。燃油稅由公路養路費等六項收費和政府還貸二級公路收費等轉化而來，從原則上講劃歸地方收入效率會更高一些。因此，按照以上的分析，我國的燃油稅應當是中央地方共享稅，其中地方分享的成分應該更大一些。

據財政部有關通知［1］，成品油消費稅被界定為中央收入，提高成品油消費稅稅額后，相應增加的城建稅、地方增值稅、教育費附加收入根據財政部核定的比例由國庫部門劃轉中央財政。

2009年我國成品油消費稅增收1 653億元，增長445.9%；2009年增值稅增長較快的主要是交通運輸設備、成品油，同比分別增長33.5%、181.6%，占國內增值稅總增收額的81%以上［2］。綜合以上幾項，2009年，新增成品油消費稅連同由此相聯系而帶來的增值稅、城建稅和教育費附加收入等，超過2 000億的財政收入從地方上劃到了中央。

燃油稅改革以前各項收費歸地方，主要用于與道路、港口設施使用相關的建設維護。目前我國燃油稅被劃分為中央稅，從利益分配上看，收入上繳，支出由國家預算統一安排，這種制度安排不符合按照受益原則劃分稅基的一般做法，不能調動地方的積極性，中央政府不可能有效平衡各地方的不同之需求，因而帶來決策上的低效率。

（二）地方普通公路建設資金補償不足，普通公路可持續發展能力下降

財政部、交通運輸部、國家發展和改革委員會2009印發了《取消政府還貸二級公路收費中央補助資金管理辦法》的通知（財建〔2009〕490號）［3］，取消二級公路收費，其被鎖定的債務由中央每年安排從燃油稅中拿出260億元，專門用于對地方的補助，該專項資金按照不同的標準，劃分成東中西部三個區域，東部實行40%的標準，中部實行50%的標準，西部實行60%的標準。國家的設想是，該專項基金償還完各地鎖定的二級公路債務后，用于普通公路的發展，即用于新公路的建設和原有公路的維護。

然而，在實踐過程中，卻存在資金缺口。從中央負擔的那一部分來看，分配到各地的260億元專項資金，并不足以彌補取消養路費和二級公路收費帶來的資金缺口。如陜西省2007年養路費收入為30.9億，2008年為39億，但燃油稅改革后中央下劃的資金僅為34億元左右［4］，考慮到經濟的不斷發展，通貨膨脹因素，公路養護規模的不斷擴大和普通公路發展的需要，燃油稅的增幅實際上趕不上原來公路收回投資和發展的需要，另外也有資料顯示湖北省出現二級公路償還貸款的基金不足問題［5］。從總體上來看，中央政府在實行燃油稅改革以后，只負擔了一半的鎖定債務，另外一半需要由地方來解決，相對于以前依靠通過收費來解決公路建設的債務來看，目前的方案對于解決地方的負債部分并未有明確的資金來源，地方政府還需要從自身的預算中安排一部分資金投入到普通公路的建設中來。

（三）稅收覆蓋面不足，改革不徹底

如前所述，我國燃油稅改革出臺是各方利益妥協的結果。為了減小其出臺的阻力，其稅率被設定為較低的水平，覆蓋面也較窄，事實上還無法做到取消全部公路收費的效果，車主一方面要負擔燃油費，另外一方面還要按照燃油稅改革之前的標準負擔高速公路通行費和地方路橋票等收費，加重了使用者的負擔。隨著經濟的發展，其不合理性逐漸顯現，主要表現在以下幾個方面。

1.普通取消公路收費，導致收費的高速公路效率損失。我國開征燃油稅后，國家的設想是，建立以高速公路為主的收費體系和普通公路不收費的公路體系。但在實踐中，實施燃油稅后油價已經上漲，但沒有相應地改變高速公路原有的收費標準，而二級公路取消了收費。兩類公路的使用成本將被加大。如果政府不將外部效應充分矯正，車流就向普通公路分流。見圖1。

圖1 車流成本收益圖

圖1中，個人使用高速公路成本為MC，收益為MPB，外溢收益為MEB，社會總收益MSB＝MPB＋MEB。社會收益曲線MSB與個人成本曲線MC的交點將決定最佳車流量，即圖1上的B點，此時高速公路使用量為OE，總價格OH 中一部分CD由個人負擔，社會負擔另一部分BC＝DE。如果按照另外一種方式，由個人負擔全部成本，則最符合效率的使用量為MPB與MC的交點所決定的圖上的A點，此時高速公路流量為OF，總成本OG全部由個人負擔，社會不負擔任何費用。

比照以上兩種成本分攤模式，結果是帶來兩方面的效率損失：一方面是高速公路的功效沒有充分發揮，私人成本支付更高；另外一方面普通公路由于更多車輛進入，擁堵讓使用者間接地支付時間成本。

在高速公路可以通過收費獲取滾滾財源的情況下，一些公路建設部門可能放松對于一二級公路的維護，用更多的精力建立高速公路，設立收費站，制造更多的“圍城”現象。

合理的高速公路的成本通過稅收安排BC＝DE部分，由使用者和非直接使用者共同分擔，收費只是高速公路建設資金的一部分來源。

據黑龍江的監測數據，在取消二級公路收費后，日均車流量大幅增加，一般達到30%以上，而高速公路車流量普遍下降5%～10%。特別表現在與高速公路網并行的二級公路上，環比平均增長46%。哈同高速賓哈并行的二級公路東風站車流量環比增長294.8%［6］。

而在湖北，省政府取消還貸二級公路收費站后，也發生了部分車輛選擇免費的普通公路，而放棄收費的高速公路。據湖北省公路局的介紹，收費站取消后，所有的二級公路車流量都明顯大增，主要是貨車，如207國道的特大貨車增長率為67%，316國道的增長率為104%。據對全省102條國省干線上的291個觀測站測量顯示：2009年4月25日，日交通量為437 874輛；5月5日，則變為482 637輛，足足增加了4萬多輛［7］。

2.地方路橋收費問題。燃油稅只解決了城市之間道路的資金來源問題，然而城市內部道路建設資金問題還沒有明確的安排。我國目前實行燃油稅，取消公路相關收費后，上海、天津等近百個城市仍然開征了路橋車輛通行費，解決城建缺乏大量資金問題。其中征收期限最長的城市是武漢為30年，大部分城市征收期限在20年左右。征收標準最高的城市是重慶，為每車每年3 000元，征收標準最低的是成都［8］。

3.我國燃油稅在國際范圍屬較低水平，不利于保護環境，建立低碳經濟。一方面我國已經成為世界第二大石油進口國，2009年，中國共進口石油1.99億萬噸，中國51.3%的石油需求依賴于進口［9］。根據專家分析，中國石油依賴進口的情況還將會繼續增長。根據國家統計部門的測算分析，2006年，進口需求占45%，到2020年時將達到65%［10］。

另外一方面，我國燃油稅在國際比較中偏低，汽車燃油能耗標準偏高。2007年的統計數據表明，歐洲的這個數據是7.05L/100km；日本的數據是5.04L/100km，中國汽車的平均油耗大約為8.06L/100km。從世界范圍來看，各國燃油稅標準差距較大，如美國30%稅率，英國73%稅率，日本120%稅率，德國260%稅率，法國300%稅率［11］。美國較低的燃油稅標準和相對低的汽油價格使得該國的汽車排量偏大，油耗偏高，而日本、歐洲節能小型車就很流行。如德國征收高稅收的燃油稅，使德國汽車工業在節能和替代能源研究方面世界領先。燃油稅可起到將經濟引向可持續發展，促進技術進步的作用，從而推動節能汽車產業的發展。我國市場上大排量汽車受不少消費者的青睞，合理的燃油稅標準將促使消費者轉變消費觀念，優化汽車消費結構，選擇小排量低油耗的汽車。這樣可以促進節能減排，創建節約型社會。

二、進一步完善燃油稅的改革思路

（一）將燃油稅界定為中央和地方共享稅

根據前面的分析，我們認為燃油稅應該被界定為中央和地方共享稅。設立燃油稅共享機制，設計——差別的燃油稅地方附加標準，直接劃分為國家稅和地方稅兩部分。根據國際經驗和消費稅的基本功能，我國燃油稅將應設計為具有以下基本功能：一是解決交通設施建設經費；二是緩解城市擁堵，發展公共交通；三是限制奢侈品消費；四是緩解溫室效應，促進節能減排。

根據公共經濟學的一般理論和世界各國的一般做法，前兩項功能主要是地方受益，不排斥與中央共享部分，而后兩項功能應該被界定為主要是全國性產品。我國燃油稅可以參照美國機動車燃油稅劃分為聯邦稅和州稅兩部分的做法，將我國的燃油稅劃分成中央稅和地方稅附加兩部分，中央稅涵蓋全國性基礎設施建設，促進節能減排和限制奢侈品消費各方面，并掌握部分基金，調劑全國余缺。根據前面的分析，地方政府還需要負擔取消收費后的公路債務，新的普通公路的建設和公路的維護工作，其中缺口部分可以通過燃油稅地方附加來解決。各地方根據其公共設施、道路建設、經濟水平等情況，核定地方燃油稅附加標準。同時對與有關城市征收的路橋費，考慮到路橋的使用與車輛使用的頻繁程度相關，即與消耗的燃油成正相關關系，因而為了真正體現多使用道路多付費的原則，簡化收費程序，建議取消有關城市征收路橋費的做法，將其納入地方燃油稅之中。

（二）逐步提高燃油稅的覆蓋面

我國燃油稅征收標準，即使加上地方附加費仍與發達國家有較大差距。隨著我國經濟的逐步發展，機動車排放帶來的溫室效應日益明顯，而人民對于環境的要求會逐步提高，為促進節能減排，應鼓勵使用燃油經濟性更好的汽車。我國燃油稅除了為基礎建設籌集建設經費的功能外，還賦予其引導消費方式，減少碳排放的功能。我國燃油稅的總體標準還應逐步提高。

（三）先降低高速公路收費，再并入燃油稅中，以減少效率損失

實行燃油稅后高速公路繼續維持原有的收費標準，加重了使用者的負擔，對道路使用者有失公平。從宏觀上來看，一方面，普通公路建設和維護資金存在缺口；而另一方面高速公路卻對使用者重復收費。高速公路和二級以下公路兩類公路的使用成本被拉大。在實踐中，實施燃油稅，油料價格上漲，已經增加了車主的支出，需要相應地降低高速公路的收費，使其縮小與普通公路的使用成本差異，減少車主的不合理負擔，這樣才能合理地利用道路資源，平衡車流。當國家財力大大增強以后，我國公路網建設逐步完善，為減少收費帶來的擁堵，借鑒歐美發達國家的經驗，我國就可以以燃油稅、所得稅和物業稅為基礎建立公路建設基金，取消各類公路收費，由車主根據自己的需要選擇合適的出行路徑。

［1］財政部，中國人民銀行，國家稅務總局，交通運輸部.關于實施成品油價格和稅費改革有關預算管理問題的通知財預［2008］479號［EB/OL］.（2008－12－24）［2011－01－20］http：∥www.chinatax.gov.cn/n8136506/n8136593/n8137537/n8138502/875083 7.html.

［2］中國政府網.財政部稅政司發布09年稅收收入增長結構性分析［EB/OL］.（2010－02－12）［2011－01－20］http：∥www.chinatax.gov.cn/n8136506/n813654 8/n8136748/9554165.html.

［3］財政部，交通運輸部，國家發展和改革委員會.關于印發《取消政府還貸二級公路收費中央補助資金管理辦法》的通知（財建〔2009〕490號）［EB/OL］.（2009－08－04）［2011－01－20］http：∥law.baidu.com/pages/chinalawinfo/12/16/8d68a1f03f64777a6be357e75e5b4e74＿0.html.

［4］劉興增.探索建立不收費公路投融資新途徑［EB/OL］.（2010－09－10）［2011－01－20］http：∥www.cngaosu.com/a/2010/0910/68994.html.

［5］武漢公路管理處.武漢市公路管理處已墊付貸款利息2.72億元 面臨運轉癱瘓絕境［EB/OL］.（2010－11－30）［2011－01－20］http：∥www.whgl.cn/list.aspx？articleID＝29743.

［6］東北網記者.黑龍江取消二級公路收費日均車流量增三成［EB/OL］.（2009－06－02）［2011－01－22］http：∥heilongjiang.dbw.cn/system/2009/06/02/051941652.shtml.

［7］董鳳龍，彭 龍.二級公路超限車輛明顯增多［N］.楚天都市報，2009－05－16（17）.

［8］中國甘肅網.甘肅召開蘭州“路橋費”續征新聞發布會［EB/OL］.（2009－12－03）［2011－01－22］http：∥www.scio.gov.cn/xwfbh/gssxwfbh/xwfbh/gansu/200912/t483607.htm.

［9］邱 林.中國要“養活”2億輛汽車 能源安全和環境問題將更嚴峻［EB/OL］.（2010－09－11）［2011－01－22］http：∥www.tianjinwe.com/rollnews/201009/t201 00911＿1744396.html.

［10］中國石化新聞網記者.2020年我國對外原油依存度可能達到64.5%［EB/OL］.（2009－07－30）［2011－01－22］http：∥www.sinopecnews.com.cn/shnews/content/2009－07/30/content＿653593.htm.

［11］中國新聞網.各國燃油稅征收揭秘：歐洲車主無需再繳過路費［EB/OL］.（2008－11－25）［2011－02－11］http：∥news.sohu.com/20081125/n260834294.shtml.

Further Discussion on Fuel Tax

XU Jin
（School of Economics and Management，Wuhan University，Wuhan 430072，Hubei，China）

This paper discusses on the shortcomings of administration and covering of the fuel tax.It suggests several actions can be taken to solve the following problems：setting up fuel tax sharing mechanism by central and local governments，and enlarging of the covering scope of fuel tax.

fuel tax；sharing mechanism；reforms

F062.6

A

10.3963/j.issn.1671－6477.2011.05.011

2011－04－01

徐 進（1973－），男，湖北省隨州市人，武漢大學經濟與管理學院講師，博士，主要從事公共經濟及管理研究。

中央高?；究蒲袠I務費專項資金（財教2009173）；武漢大學自主科研2010年人文社會科學項目（武大科文字201015）

（責任編輯 易 明）