基礎教育領域公私合作伙伴關系模式及其理論基礎探析

原青林

（肇慶學院 教育學院，廣東 肇慶 526061）

基礎教育領域公私合作伙伴關系模式及其理論基礎探析

原青林

（肇慶學院 教育學院，廣東 肇慶 526061）

基礎教育領域公私合作伙伴關系（PPP）是公共教育部門與私營部門建立合作伙伴關系以促進基礎教育事業發展的一種新模式，也是一種新型的教育投融資與教育服務模式。它涉及多個合作辦學模式，且基于多個相關理論或觀念，值得關注和研究，這對于解決我國基礎教育領域面臨的諸多問題具有一定的借鑒意義。

基礎教育；公私合作伙伴關系模式；理論基礎

公私合作伙伴關系（Public-Private Partnerships,簡稱PPP），是公共部門與私營部門建立合作伙伴關系以促進公共事業發展的一種新模式，也是一種新型的投融資與服務模式。PPP可以減少公共部門對社會機制的干預，并將社會服務的責任部分轉移至民間，使民間擁有參與公共事務的機會，藉以減少政府經費支出，增加社會服務競爭，讓人民享有最佳服務質量。它并不意味著政府消極放棄管制，而是將部分職能轉由民間部門，政府仍需承擔資金籌措、業務監督和績效評價之責任。在教育領域，PPP的主要目的是為了解決教育經費不足，增加教育經營的彈性及創新，提升教育服務的質量，減少政府不必要的干預，提高辦學效益等。不過，教育領域的PPP一方面要顧及教育的旁觸效應或外溢效果，另一方面要將市場機制引入公共教育系統中，其引入的理念包含去中心化、管理績效標準、市場競爭機制等。

一、基礎教育公私合作伙伴關系模式

（一）政府委辦模式

為了推動教育事業的發展，政府教育行政部門一般會委托民間來經營教育事務。該模式表現為以下幾種形式：

1.整體或硬件委托民間辦理：整體委托和部分委托。教育行政部門將原本屬于公共服務性或執行性整體業務委托民間辦理，或者僅將土地、建筑、設施設備等硬件部分委托民間經營管理。受托之民間機構負責經營管理和保管維護公有財產，其委托形式包括“公辦民營”、“公民合營”、“初期公民合營、逐步民營”及“部分公營、部分民營”等。

2.業務項目委托民間辦理。為了簡化政府行政業務，教育行政部門將下列業務委托民間辦理：（1）內部事務或服務：各機構內部事務或對外提供服務之業務委托民間辦理，如各機構之資訊、保安、清潔、環境綠化、事務性設備、公務車輛、文書繕打等業務。（2）行政檢查事務：各機構將搜集、查察、驗證及認定一定事實所做之檢查等業務委托民間專業機構或專業技師代為執行，如汽車檢驗委托民間機構代檢，危險性機械或設備檢查委托代行檢查機構辦理，各證照審查委托各該專門機構辦理等。（3）輔助行政：各機構視需要將業務委托私人，使其居輔佐地位，從旁協助行政機構執行部分管制性業務，如委托民間拖吊違規車輛或拆除違章建筑等。[1]

（二）管理合約模式

由教育行政部門與民間機構簽訂合約，雙方分別就經營目標、經費、時間、條件、內容、方式以及學生評價等方面達成協議，民間機構依據雙方合約負責學校營運，政府提供所需設施及人員。民間機構憑借其經營管理能力賺取管理費，并沒有向該項目投資。政府是學校資產所有者，因而完全對學校的盈虧負責。此外，政府還擁有預算、學費標準、人員聘用等方面的決定權，但同時也須接受民意機構的監督。不過，教學部門的人事權（即教師聘任）可做不同考量，聘任權可以下放到教學部門，因此工資待遇及聘用條件可與公辦公營學校有所區別。

在這一模式下，政府可從有意且擅于經營管理的民間私人或機構中，選擇能夠配合且具有教育理念和教育實踐經驗者作為合作伙伴，政府提供必要的資源，但應將經營權交付勝任之民間機構。此種模式對于改進整個學校行政系統管理和教育資源有效利用均有明顯效果。其最主要的優點在于：收費標準參照公辦學校，因而不會增加家長的經費負擔，但卻能夠提高學校的營運效果；其不利之處表現在明顯增加了現任教師的工作負擔與壓力。以美國為例，目前美國在賓夕法尼亞州的費城和巴爾的摩、佛羅里達州的達德郡、明尼蘇達州的明尼亞波市等地所實施的公辦民營方式，大多屬于此類方式。比如在費城，學區以契約外包形式與營利機構和非營利機構簽訂學校委托經營管理契約，政府按學生人頭進行補貼，經營機構對學生的成績和學校的績效負責。[2]

（三）民間整體承包與個別事項契約外包模式

1.民間整體承包模式。在這一模式中，政府負責設立學校，以出租或無償借用等方式提供學校用地、校舍及基本設施，民間機構定期向政府繳交承包費，取得包括人事、經費及財產在內的全部經營權。國家并不提供其他資金、人員或設備，由民間機構自負學校盈虧。由于這類學校具有較高的營利性，民間機構一般比較樂意籌辦。不過要想獲利，除了有較佳的辦學績效外，還要實行彈性的收費標準。本模式可再分為3種：一是政府提供學校用地和校舍，民間機構負責教學設備的采購、人員的聘用及學校的經營；二是政府提供學校用地、校舍和教學設備，民間機構負責人員的聘用和學校的經營；三是政府提供學校用地、校舍、教學設備、教學與行政人員，民間機構負責學校的經營管理[1]。目前，此種模式在臺灣等地得到了廣泛的推廣。

2.民間個別事項契約外包模式。本模式是指民間機構為學校提供特定事務、設備、人員等方面的服務，并取得相應的服務報酬。它并非屬于上述整體而大型教育事業委托管理之類，而是一種單一而瑣細的模式。此模式又可細分為兩類：一是簽訂輔助性及支持性契約，如學生走讀服務、營養午餐、校園安保、校園清潔工作、校舍及設施維修等服務。二是簽訂核心性服務契約，主要提供以下3種服務：（1）管理服務，亦即提供有關學校教育事務之管理服務，如教師進修培訓、圖書館管理、資訊中心或電腦設備管理以及建教合作等；（2）教學服務，提供電腦教學、外語教學或聘請其他專業及技術科目教師、代課教師及社團指導教師等；（3）課程、教材、教學器材服務，即依據地方需要修訂課程或教學方法，或提供教學科技，如設計專業課程、出版輔導教材、設計與開發教學軟件等[1]。

（四）薩瓦斯民營化委托模式

美國民營化專家薩瓦斯（E.S.Savas）認為，民營化屬于新公共管理的主流，體現了新公共管理的所有特征。為此，他總結出政府促成私營部門進入公共物品領域的3種途徑，即委托、撤資和替代，藉以減少政府干預，增加民間機構與機制之功能。根據這一模式，政府委托外包有以下5種方式：（1）簽約外包，即政府通過簽約將部分物品或服務委托民間機構提供；（2）特許權，即由政府為水電、瓦斯和運輸業者等私營部門提供特許經營權，這種經營權涉及公有范圍的租用，如公線的特許、廣播頻道的使用以及公共資產的租賃；（3）補助，即由政府通過免稅、低息貸款、直接補助等方式形成吸引私營部門參與經營的誘因；（4）專用/抵用券，即政府向有資格的民眾核發專用/抵用券，以指定消費某種貨品（如食品、房租等）。目前，一些國家和地區的社會救濟常通過此種方式實施，如臺灣的幼教券等；（5）強制，即政府以命令方式強行要求私營部門支付強制性服務費，從而為政府分擔或共同承擔若干社會安全責任，如失業保險金等。[1]不過從目前來看，替代與撤資這兩種方式并不適用于教育這種具有外溢效果的公共事務。

（五）特許學校模式

特許學校是美國20世紀90年代基礎教育改革中產生的一種新的公辦民營學校類型。它是由特許授權機構與一些團體、企業及包括教育工作者、家長、社區負責人在內的個人簽訂契約、互相承諾的一種辦學形式。這類學校一般接受政府資助并可免受傳統公立學校必須遵守的規章制度的約束，但必須對契約負責，完成契約中規定的包括改進學校教學、提高學生成績在內的各項目標。政府賦予特許學校法律上獨立的地位，在課程、教學、人事、組織、管理及經費等事項上擁有一定的自主權，政府特別允許由教師或家長經營的學校，并由政府代表、學校內部成員代表（教師、行政人員）與政府以外各社會團體（家長團體、弱勢團體、地方居民等）推舉代表組成學校管委會，政府根據特許學校的招生人數撥付相當于其他公立學校的教育經費，其主要目的在于將私人辦學的績效理念注入公立學校。

如上所述，特許學校與政府之間是一種契約關系（通常3～5年），學校必須在契約規定期限內保證達成雙方認可的經營目標。這些目標通常是以改進學校教學狀況為主，因而多數特許學校屬于教育改革的實驗學校。正因為它們具有教育實驗性質，所以通?？梢悦馐芾行越逃姓ㄒ幍南拗?，如各學科授課時數、教學進度、教師工作準則、薪資規定以及例行性報表等。目前美國的特許學校已達數千所，成為美國中小學的主流。特許學校一方面具備公立學校公平、公正、低收費的優點，另一方面又具有私立學校重視經營績效的優點，同時亦可激發各種創新性教育實驗，并且可以通過競爭壓力，刺激一般公立學校提升學校經營及教學質量。因此它們已成為美國新世紀學校的典范。

（六）教育代用券模式

教育代用券是指由政府授予學生家長的一種學費證明或權利，學生家長可以用這種證明或權利支付自己孩子的學費。具體而言，政府發給每位學生一張具有一定面額的教育服務購買券，家長可以持此券為自己孩子選擇任何一所參與此項計劃的公立或私立學校上學，而不是必須在就近或指定的一所公立學校上學。代用券所代表的金額已由相應的公共（政府）機構或私人（公司、基金會等）機構支付給家長或代表家長直接支付給學校。目前，各國的教育代用券計劃存在的形式大約分為以下5種：（1）政府審查學校收取的教育代用券（加拿大）；（2）只有取得教師資格或政府批準的學校才能接受教育代用券 （萊索托、英國、波蘭）；（3）針對低收入家庭學生的教育代用券（智利、哥倫比亞、美國、波多黎各、英國）；（4）針對女童的教育代用券（孟加拉國、瓜地馬拉、巴基斯坦）；（5）針對殘疾兒童的教育代用券（加拿大、波蘭）。[3]教育代用券計劃是家長擇校權的具體體現，它的確可以將競爭機制引入公立學校，惟其受質疑的是政府的角色略顯消極，徒增針對私立學校的補助，而對于一般的公立學校并無主動協助，故而容易導致公立學校在來不及應變的情況下流失學生和資金。

二、基礎教育公私合作伙伴關系的理論基礎

（一）家長擇校觀

“家長擇?！备拍钍加?950年代，其目的在于使家長能夠根據孩子的能力及性向選擇學校。教育代用券的推出，為家長擇校提供了契機。其另一意圖是解決公立學校教育質量低劣的問題。家長擇校的成功實施既可以提高參與擇校計劃之學生的學業成績，又可以通過競爭機制激勵公立學校改善經營狀況。教育代用券的實施從5個方面為古典經濟學提供了印證。在市場經濟的激烈競爭下，參與者（公立與私立學校）將會作出自我調整。這五個方面是：（1）市場導向型學校調整經營形態以符合消費者的期待與要求；（2）市場導向型學校與消費者進行溝通；（3）家長擇?？商嵘议L的教育滿意度；（4）市場導向型學校辦學績效較佳；（5）公立學校在家長擇校的壓力之下，將會被迫作出調整。[1]綜上所述，家長擇校觀將教育視為一種市場經濟，教育管理者是企業家，而家長與學生是客戶。家長擇校的主要目的在于創造一個開放、競爭的教育市場，以此提升教育水平，使那些自主型學校在消費者的要求中得以塑造。換言之，家長擇校已被視為學?？冃У囊粋€標志，當家長自愿為孩子選擇就讀的學校時，他們的市場行為便能對其他消費者產生正面影響，并且能夠間接地促使學校謀求改進和發展，致使教育市場中的優勝劣汰法則得以有效地運作，消費者自身也能夠擔當教育質量監督者的角色。

（二）城市政體論

城市政體論從政治經濟學視角出發，對影響城市發展的各種勢力，如政府、工商業及金融集團（市場的力量）和社區（社會的力量）等三者關系進行考究，藉以探明這些關系對城市發展及政體結構所產生的影響。其研究重心是：以“發展”為核心進行社區權力分析，論述的是公私行動主體間所形成的非正式統治同盟，以及各利益集團在區域公共決策中所發揮的作用。城市教育組織政體可分成4類，即表現型政體、雇用型政體、賦權型政體和市場型政體。[4]此外，市場型政體又可分為兩類，即企業型市場政體和公司法人組織市場政體。[1]在這6種教育城市政體形態中，當屬市場型政體最適合推動公共教育公私合作伙伴關系的發展。但是，美國學者赫尼格（J.R.Henig）在美國費城教改經驗的基礎上，又提出了契約型政體。他認為，市場政體下的兩種模式——企業型市場政體和公司法人組織市場政體——均不符合費城目前的學區教改現狀。前者著重強調教育選擇權，以此開創教育競爭市場。但此舉并不代表美國費城的教改方向；后者雖引進民間資源共同推進教育改革，但民間機構缺乏參與決策的充分權利，僅具有企業精神，卻不具備多元共治的政體。因此，依據契約型政體，學區行政人員與民間機構可以通過立約的方式購買為學校提供的服務[5]。

（三）公共選擇理論

公共選擇理論作為一門學科，以現代經濟學原理對民主立憲政府的各種社會問題進行分析研究。它假設在市場機制下，所有參與者的行動皆出于私利，且皆以理性來進行判斷和選擇。在此前提下，它將理性假設應用到政治領域，認為政府官員亦屬經濟人，并由此產生了市場論和政治家行為動機理論。社會中存在兩個市場：一個是經濟市場，另一個是政治市場。前者中的交易對象是商品和服務，交易的媒介是貨幣；而后者中的交易主體是政治家和選民，內容是權力和福利，交易的媒介是選票。政治家通過管理國家在一定程度上造福于民，以此贏得民眾的支持。政治市場中的政治家追求權力最大化，民眾追求福利最大化。[6]該理論認為，傳統政府部門以獨占的方式提供服務，結果導致效率低下、缺乏競爭、生產過剩等弊病的產生，形成所謂“政府失靈”的現象。針對此類行政缺陷，有論者主張采取下列解決方案：其一，優化社會、市場管理與政府職能。其措施包括：非國有化、自由化、扁平式管理 （如公共專案系統排序、公共服務享用者付費制）。其二，調動社會力量與公共服務社會化。其措施包括：政府業務合同出租 (如美國監獄私有化)；以私補公；打破政府壟斷（如教育代用券）；建立政府部門與私營企業的伙伴關系（如BOT）；公共服務社區化（如治安承包制）。其三，政府部門內部的管理體制改革。具體改革舉措包括：利用資訊技術；建立和完善行政管理資訊系統；決策與執行分離和分權制度化的趨勢；部門內部的組織結構改革；推進公務員制度改革；建立彈性用人制度；強調顧客取向；提高服務質量；改善公共機構形象；主張借鑒和運用工商企業的管理風格。[6]

（四）新公共管理理論

新公共管理理論始于1970年代后期，并于1980年代開始主宰英美等國家的行政管理與改革。它以現代經濟學為基礎，主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，重視公共服務的產出，強調文官對社會公眾的響應和政治敏感性，主張在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環節上實行更加彈性、富有成效的管理方式。新公共管理有以下4個特點：（1）對無法直接轉為私人所有權的公共部門（準市場）大膽而廣泛地采用市場機制；（2）以強有力的組織和場域分權從事服務的管理和生產；（3）通過不斷地宣傳強調改善服務質量的重要性；（4）對使用者/消費者個別服務的期待予以更多的關注。[7]147由此可見，新公共管理的重點在于授權責任、目標績效導向、成果導向、組織扁平化、競爭、私有化、雇用彈性化等等。將此應用于公共部門的經營，在新公共管理的核心信念下，政府機構可將部分服務朝此方向加以修正：（1）將焦點放在管理、績效評價與效率之上，而非政策之上；（2）將官僚結構分解為許多附屬機構，各機構間根據使用者/消費者付費情況進行互動；（3）以準市場機制和立約外包的方式創設競爭環境；（4）削減成本；（5）強調產出目標、規定合約期限、利潤或資金誘因和自由空間的管理模式。[7]148在此信念之下，這一模式開始呈現不同的化身，如管理主義、市場導向型公共行政、后官僚范式、企業型政府，等等。盡管名稱殊異，但皆是朝著小而美、小而能、小而有效等扁平式的政府向前發展。

三、國外基礎教育公私合作伙伴關系模式對我國的啟示

在基礎教育領域引入PPP模式，能夠促進教育投資主體多元化，有效減輕政府財政支出壓力,提高基礎教育資源配置效率和中小學入學率與教學質量；同時，國外的成功實踐、良好的項目運作環境和充足的市場資金來源為PPP模式的引入提供了可能，且產生了明顯的效果。就我國的基礎教育領域而言，在中小學基礎設施建設和學校管理方面引入PPP模式，同樣具有十分重要的現實意義。目前，我國的基礎教育領域存在的突出問題包括教育財政投入不足，教育經費壓力過大，學校用地緊張，校舍嚴重失修，硬軟件設備不足或老化，缺乏科學的管理監督，辦學效益不明顯等。這些問題已經引起學界和政策層面的高度重視。針對它們的教育改革也正在逐步向前推進。但改革的力度和進度都不盡如人意。具體表現在：我國的公共教育經費占國民生產總值的比重遠遠低于世界平均水平；同時，多年來我國政府在教育投資上一向傾斜于高等教育，這使得基礎教育的資金較為短缺；地方負擔為主、中央和省級負擔為輔的基礎教育經費投入的基本格局又使我國基礎教育的發展與當地的經濟發展水平密切聯系在一起，從而導致基礎教育的不均衡發展：農村基礎教育的發展處境最為嚴峻。另一方面，教育投資效益的高低，很大程度上取決于強有力的投資管理和科學的投資方式。長期以來，我國教育財政管理比較薄弱，缺乏科學的管理體制，尤其是采用無償性財政撥款方式進行教育財政資金的分配，助長了輕視投資效益的傾向，教育經費浪費現象時有發生。此外，在教育基礎設施的購置和建設過程中缺乏有效的監管機制，導致學?；A設施存在一定的質量問題，甚至有時會直接危及學生和教師的生命安全?？梢?，在我國基礎教育投融資及基礎設施建設與管理層面借鑒和推廣國際基礎教育PPP模式的先進經驗是十分必要的。這將成為加快我國教育改革與發展步伐的有效手段之一。

[1] Reason Foundation.Privatization Trends and Statistics[EB/OL].[2010-04-08].http://nccur.lib.nccu.edu.tw/bitstream/140.119/3,

[2] GOLD E,CHRISTMAN J B,HEROLD B.Bringing the Private into the Public:Changing the Rules of the Game and New Regime Politics in Philadelphia Public Education[J].Education Policy,2006：160-185.

[3] 陳中原.中國教育平等初探[M].廣州：廣東教育出版社,2004：310-322.

[4] STONE N.Regime Politics:Governing Atlanta,1946-1988[M].Kansas:University Press of Kansas,1989：166.

[5] BULKLEY K E.Bringing the Private into the Public：Changing the Rules of the Game and New Regime Politics in Philadelphia Public Education[M].Education Policy,2007：155-181.

[6] 鄒東升,胡術鄂.公共服務市場化的績效優勢與邊界限度——對公共治安承包實踐的省察[M]//落實科學發展觀推進行政管理體制改革研討會暨中國行政管理學會2006年年會論文集.2006.

[7] 林鐘沂.行政學[M].臺北：三民書局,2001：147-148.

On Public-Private Partnership Models in Basic Education and their Theoretical Basis

YUAN Qinglin

(School of Education,Zhaoqing University,Zhaoqing,Guangdong,526061,China)

Public-Private Partnership(PPP)in basic education is a new model of collaboration between the public and private sectors to develop basic education.And it is a new model of investment and moneycollection and educational provision.It involves various models,and bases itself on various theories or concepts,hence worthy of note and study.It is of great help to addressing the problems in the governance and systematic design of the educational reform and development of our country.

basic education;Public-Private Partnership models;theoretical basis

G47

A

1009－8445（2011）01－0060－05

（責任編輯：杜云南）

2010－11－15； 修改日期：2010－12－02

2010年度教育部人文社會科學研究規劃基金項目（10YJA880171）

原青林（1959－），男，河南輝縣人，肇慶學院教育學院教授，博士。