關于加強全國人大常委會和地方人大常委會聯系的思考

陳熒

聯系地方人大常委會是全國人大常委會一項重要工作。本文從分析全國人大常委會和地方人大常委會關系入手，通過研究全國人大常委會聯系地方人大常委會的主要做法，就加強全國人大常委會和地方人大常委會聯系問題提出幾點建議，供有關領導和同志們參考。

一、全國人大常委會和地方人大常委會的關系

憲法第六十七條規定：全國人民代表大會常務委員會可以“撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議”。地方組織法第四十三條規定：“省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會在本級人民代表大會閉會期間，根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案?！边@些規定明確向我們表明，全國人大常委會和省級人大常委會之間有監督與被監督的關系。那么，除憲法和法律規定的監督與被監督關系外，全國人大常委會和地方人大常委會，特別是省級人大常委會之間，還有什么關系呢？這個問題自地方人大設立常委會以來，就已經提上研究討論的日程。1979年，五屆全國人大二次會議對憲法及地方組織法和選舉法進行修改，在地方人大設立常委會，規定地方人大常委會的職權，特別規定省級人大常委會可以制定地方性法規。同時，將人大代表直接選舉擴大到縣，規定實行差額選舉和無記名投票等。1982年，五屆全國人大五次會議對憲法進行修改，將原來屬于全國人民代表大會的一部分職權交由它的常務委員會行使，擴大全國人大常委會的職權和加強它的組織，除基本法律應當由全國人民代表大會制定外，其他法律由全國人大常委會制定。這樣，一方面全國人大常委會得到迅速加強，而且設立時間早，工作經驗比較豐富；另一方面地方人大常委會設立時間短，工作中遇到的困難和問題較多，特別是人大代表直接選舉問題十分復雜，非常需要全國人大常委會的幫助和支持。在這一背景下，有種觀點認為，全國人大常委會和地方人大常委會之間應當有領導與被領導關系，以便于人大工作的開展。針對這種觀點，在調查研究和法理分析的基礎上，六屆全國人大常委會委員長彭真同志明確提出不同意見，認為全國人大常委會和省級人大常委會之間不是領導與被領導關系。理由是：首先，建立縣級以上地方人大常委會，目的就是下放權力，把中央過分集中的權力分一部分給地方，特別是省一級。全國人大常委會對省級人大常委會沒有領導關系使地方國家權力機關的權力真正屬于地方，這才可能發揮中央和地方兩個積極性，使地方在中央統一領導下因地制宜地把事情辦好。第二，從實際工作看，全國人大常委會對省級人大常委會依法行使職權不能干預。比如，按照憲法和法律規定，全國人大代表是省級人大選舉產生的，省級人大常委會有權罷免全國人大代表,全國人大常委會怎么能干涉？所以，凡是省級人大常委會依法行使的職權，全國人大常委會都不能干預，否則就與憲法和法律精神相抵觸了。第三，全國人大常委會對省級人大常委會有監督的責任，但是監督不同于領導關系。監督是在事后，如果要講領導，那就事先事后都有。事前領導了，出了事就不是事后監督了。同時，彭真同志認為，全國人大常委會和地方人大常委會雖沒有領導與被領導關系，但在工作上是有聯系的。他指出，全國人大常委會應當召集省級人大常委會負責同志開會，座談、總結、交流工作經驗。這些雖然沒有法律效力，但對工作有益。他指出，省級人大常委會經常就工作中的法律適用、法律程序和其他有關問題提出詢問，全國人大常委會工作機構應該商議答復。他還指出，關于地方選舉工作如何依法進行和如何采取適合實際情況的做法，全國人大常委會對地方是有指導責任的。對全國人大常委會和地方人大常委會的關系，彭真同志將其概括成一句話，即“是法律監督關系，不是領導關系；有些方面有指導作用，有些方面是工作聯系” 。后來，九屆全國人大常委會委員長李鵬同志也指出：“全國人大和地方人大不是領導與被領導關系。地方人大在地方黨委的領導之下，地方黨委又在黨中央領導之下……各級人大之間不是垂直領導關系。但地方性法規不能違反全國人大及其常委會制定的法律，地方性法規要向全國人大常委會備案，這是一種法律監督關系。另一種是工作上的聯系、指導關系……這種聯系，可以使全國人大常委會的工作得到幫助，使工作少出差錯，也可以讓地方知道全國人大怎么進行活動。上下級人大之間應該互相學習，全國人大的工作也要吸收地方人大好的經驗?！笔畬萌珖舜笠詠?，吳邦國委員長多次在常委會工作報告中指出：全國人大常委會要加強與地方人大常委會的聯系，學習地方人大依法履職的好經驗，共同推進民主法制建設。憲法、法律的規定和幾任全國人大常委會委員長的論述告訴我們：全國人大常委會和地方人大常委會之間，不是領導與被領導關系，而是監督與被監督關系，同時還有一種聯系關系。這種聯系關系包含全國人大常委會要征求和聽取地方人大常委會對全國人大常委會工作的意見，要與地方人大常委會相互交流工作經驗、通報工作情況，要對地方人大常委會工作進行必要的幫助和指導。

二、全國人大常委會聯系地方人大常委會的主要做法

聯系地方人大常委會是全國人大常委會工作不可缺少的一部分。我國幅員遼闊，社會政治、經濟、文化發展不平衡，各地情況復雜，差距較大。為使法律的制定，決議、決定的作出，能夠從實際出發，貼近廣大人民群眾的要求，從而更具穩定性和權威性，全國人大常委會需要充分聽取各地意見，了解各地情況。這是全國人大常委會和地方人大常委會聯系的主要目的。全國人大常委會雖然與地方人大常委會地位、職權有所不同，但工作性質基本屬于同一類型，因此可以交流工作經驗，通報工作情況，相互學習，相互促進，共同提高。這是全國人大常委會和地方人大常委會聯系的另一目的。作為全國人大的常設機關，全國人大常委會和全國人大共同行使國家立法權，掌握憲法、法律的內容和精神實質最權威，并且了解人大工作情況最全面，對地方人大常委會的業務在法律上和工作上可以有指導作用。這是全國人大常委會和地方人大常委會聯系的第三個目的。

多年來，全國人大常委會在實踐中不斷摸索、總結經驗，創造出許多聯系地方人大常委會的好做法，概括起來可以分為如下幾類：

（一）請省級人大常委會負責人列席全國人大常委會會議，代表地方對常委會審議的議案和報告發表意見。這是目前為止全國人大常委會聽取地方人大常委會意見最主要的渠道，也是唯一具有法律保障的渠道。

（二）委員長會議組成人員出差時，安排聽取地方人大常委會對全國人大常委會工作的意見。地方人大同志反映，這是全國人大常委會領導同志直接了解地方人大常委會意見的好做法，應當使之經?；?、固定化。

（三）請省級人大專門委員會或者常委會工作部門負責人列席全國人大對口專門委員會會議，代表地方對專門委員會審議的議案和報告發表意見。全國人大有的專門委員會在工作中使用這種做法，效果較好，許多同志認為值得進一步深入探索。

（四）以調研、發函的方式，聽取地方人大常委會對全國人大常委會工作報告草案和法律草案的意見，了解地方人大的工作經驗和工作情況。

（五）以寄發全國人大常委會公報、內部工作材料或者召開省級人大常委會負責人會議的方式向省級人大常委會通報有關工作情況。

（六）請省級人大常委會通報工作情況。

（七）以召開省級人大座談會的方式，交流人大工作經驗。

（八）以《工作通訊》（后改為《中國人大》，成為對外發行的宣傳性刊物）等全國人大常委會機關辦的刊物和全國人大各專門委員會辦的內部刊物為平臺，交流各地人大工作經驗和工作情況。

（九）通過對省級人大常委會負責人和其他地方人大同志來信的辦理和來訪的接待，聽取意見，了解情況，交流經驗。

（十）培訓地方人大干部。

（十一）組織邊疆省份基層人大常委會負責同志赴內地學習考察。組織沿海經濟發達省份基層人大常委會負責同志赴經濟欠發達地區考察。

（十二）研究答復省級人大常委會就工作中的法律適用、法律程序和其他有關問題提出的詢問。這是全國人大常委會聯系地方人大常委會的一種傳統做法，很受地方人大常委會歡迎。地方人大同志反映，這種做法需要改進的方面是，應當使答復的信息不僅能夠傳達到提出詢問的地方，而且應當及時傳達到其他地方，避免重復詢問，造成資源浪費。

（十三）通過設立全國縣鄉人大代表直接選舉工作辦公室，作出人大代表換屆選舉時間的決定，提出關于換屆選舉工作的意見并報中共中央批轉，舉辦換屆選舉工作培訓班，編發換屆選舉工作簡報，答復有關換屆選舉的法律問題和工作問題等方式，指導地方人大，特別是縣鄉人大換屆選舉工作。

這些做法有的已經形成制度固定下來，有的因故未能堅持下去，還有的目前正在探索過程中。

三、幾點建議

如何在以往基礎上進一步加強全國人大常委會和地方人大常委會的聯系？這是個大課題，有許多需要研究的內容，建議首先加強以下幾項工作：

（一）鞏固完善全國人大常委會聽取地方人大常委會意見的渠道。完善省級人大常委會主任、副主任列席全國人大常委會會議制度，把全國人大常委會會議準備審議的議案和報告草案盡量提前通知各省、自治區、直轄市人大常委會，以便列席會議的省級人大常委會負責同志能夠有針對性地，結合本地實際情況準備有關意見。委員長會議組成人員分工聯系各省、自治區、直轄市人大常委會，以多種形式經常地、定期地聽取地方對全國人大常委會工作的意見。對邀請省級人大專門委員會或者常委會工作部門負責人列席全國人大對口專門委員會會議工作進行探索，保證全國人大專門委員會會議有地方人大對口專門委員會或者常委會工作部門負責人列席。

（二）建立健全全國人大常委會與地方人大常委會交流工作經驗、通報工作情況的平臺?；謴蛯ｉT用于交流人大工作經驗、通報人大工作情況的內部刊物《工作通訊》（上世紀80年代，全國人大常委會機關曾辦有內部刊物《工作通訊》，由辦公廳聯絡局負責，起著與地方人大交流工作經驗和工作情況的作用。后來，《工作通訊》改為《中國人大》，與辦公廳聯絡局脫鉤，開始對外公開發行，其性質也隨之發生改變，由專門用于人大系統內部交流經驗和情況的內部刊物，變成了以宣傳人大工作為主的對外公開發行刊物）。定時分片分專題召開地方人大工作座談會，有系統、有組織地總結、研究地方人大常委會工作經驗，推動人大工作向前發展。做好對省級人大常委會負責人和其他地方人大同志來信的辦理工作，重要內容及時向全國人大常委會領導同志反映。加強對省級人大常委會負責人和其他地方人大同志來訪的接待工作，溝通交流工作情況，認真聽取建議和意見，并根據地方同志的要求盡量安排與全國人大常委會有關領導同志見面。健全全國人大常委會與省級人大常委會相互通報工作情況制度，使之規范化、經?；?。

（三）進一步加強對地方人大常委會工作的指導與幫助。了解地方人大常委會存在的困難，適時進行專題調研，提出解決普遍性問題的意見和建議。加強答復省級人大常委會就工作中的法律適用、法律程序和其他有關問題提出的詢問工作。對地方人大換屆選舉工作，特別是縣鄉兩級人大代表直接選舉工作加強指導。適當組織地方人大業務工作骨干赴國外考察交流。強化地方人大干部培訓工作。

（四）充分發揮全國人大常委會機關的作用，為全國人大常委會聯系地方人大常委提供優質服務。全國人大常委會的辦事機構和工作機構，特別是地方聯絡部門，應當進一步發揮職能作用，更好地為全國人大常委會聽取地方人大常委會意見服務，為全國人大常委會指導地方人大常委會工作服務，為全國人大常委會與地方人大常委會交流工作經驗、通報工作情況服務。

（五）研究制定全國人大常委會聯系地方人大常委會的辦法，使這項工作逐步走向制度化、規范化。全國人大常委會聯系地方人大常委會工作還缺少規范化，隨意性較大。其實，這項工作的開展，自地方人大設立常委會以來，全國人大常委會始終沒有中斷過，積累了近30年的經驗，實踐中創造的許多做法至今行之有效。因此，有必要也有條件在廣泛調查、深入研究和認真總結的基礎上，制定全國人大常委會聯系地方人大常委會的辦法，進而推動人大工作向前發展。

（作者系全國人大常委會辦公廳聯絡局地方聯絡處處長）