加強人大和人大常委會職能銜接 有效發揮人大整體的職能作用

李福忠

各級人民代表大會及其常委會集體行使職權，是國家權力機關依法履行職能的基本形式。實現人大和人大常委會履行職能的有機協調和相互銜接，形成整體合力，是保證人民當家作主，確保國家機關協調一致開展工作，最大限度地發揮人民代表大會制度優越性的重要基礎。但就現實而言，人大與人大常委會在職能銜接方面，還存在法律規定不明晰、工作聯系不緊密、主次關系把握不準確等情況，在很大程度上影響了人大職能作用的發揮。加強人大與人大常委會履行職能的銜接，有效發揮人大的整體職能作用，應當明確兩點。

一、加強人大與人大常委會法定職權的銜接

（一）進一步明確立法分工。立法權是人大最重要的職權之一。憲法、立法法和地方組織法都沒有很好地解決人大與人大常委會立法權限劃分的問題。以全國人大為例，憲法對全國人大及其常委會立法權范圍的界定過于簡單模糊和原則化。憲法規定：全國人大“制定和修改刑事、民事、國家機構和其他的基本法律”。全國人大常委會“制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”。但什么是基本法律、什么是基本法律以外的法律、其界限是什么，哪些事項可以制定法律或是基本法律、哪些事項屬于立法的禁區，法律立項由誰提出、法律草案由誰起草、法律草案征求意見或審議如何進行等一系列重要問題，憲法和相關法律都未予以明確。實際工作中，一部法律草案是提交人大審議，還是提交常委會審議，基本上全國人大由委員長會議決定，地方人大由主任會議決定。嚴格地說，這樣的處理方式很難做到充分反映民意，也不符合憲政和法治的基本精神。法律應對各級人大和人大常委會的立法權限予以明示。具體地講，憲法應采用列舉的方式，明確全國人民代表大會和全國人大常委會的立法事項及相互關系，規定制定法律的事項以及基本法律和其他法律之間的界限，并通過憲法解釋和憲法慣例構成一個完整清晰、分工明確的立法職權范圍。要通過修改立法法和地方組織法等相關法律，明確地方人大及其常委會的立法權限及責任關系，保證立法主體在職責權限內立法并做好工作銜接，防止或減少立法缺位和越權現象的發生。

（二）明確重大事項決定權分工。重大事項決定權是憲法法律賦予地方人大及其常委會最重要的職權之一。對于沒有立法權的地方人大，重大事項決定權更是尤為重要。法律對這項權力的規定過于籠統和原則。地方組織法對地方人大與地方人大常委會重大事項決定權的規定，在文字表述上完全相同。而對什么是重大事項、提出重大事項的主體是誰，都沒有界定，哪些事項的討論決定權在人大、哪些在人大常委會難以區分，致使人大和人大常委會在行使重大事項決定權方面存在缺位和銜接不暢的現象較為普遍。應當通過制定配套法規或法律解釋，從內容、范圍、程序和實施等方面明確兩者分工，建立和完善討論決定重大事項制度，使兩者在職能上形成相互銜接的統一整體，努力把重大事項決定權行使到位。

（三）進一步明確監督權分工。人大的監督權是在制度框架內，實現權力分配和制衡的重要保證?，F行法律對人大和人大常委會的監督權分工不夠明確。例如，憲法規定全國人大及其常委會都有監督憲法實施的權力；地方組織法對縣級以上地方各級人民代表大會“在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執行”、有權“撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令”的規定，與對地方人大常委會相關職權的規定基本相同。此外，還有一些職權雖然在語言表述上不盡相同，但其內涵基本相似。如地方組織法規定人大和人大常委會對本級“一府兩院”都有監督權，但權限劃分、監督形式是否應當有所區別并無明確規定。監督法只規定了人大常委會行使監督權的形式和基本做法，沒有涉及人大以及人大與人大常委會的權限劃分問題。實現監督權的有效行使和人大與人大常委會監督權的有效銜接，需要法律對兩者監督權的劃分、監督措施的使用、監督結果的落實作出明確規定。

法律上還有一些權力，如特定問題調查權、質詢權等同時授予了人大和人大常委會，且文字表述完全相同。理論上講，兩者權力不可能完全等同，應當通過配套法規或法律解釋，加以區分明確。此外，法律對人大常委會的個別任免、接受辭職權力的規定也不夠明確，什么情況是“個別”、接受辭職的程序等都應有具體規定。

（四）依法規范“集體”行權。加強人大和人大常委會的職能銜接，要重視在大會期間和閉會期間人大代表作用的發揮?，F實中存在著“集體有權、個人無權”的認識。集體行權體現了人大制度的本質特征，但“集體有權”應僅限于需要表決或作出決定的事項。而“個人無權”忽視了代表個體的基礎性作用，違反了相關法律對代表職權的規定，影響了代表個體意見的表達。應當鼓勵代表發表意見，提出建議，特別是在閉會期間應當給代表更多的表達機會，這對于加強人大與人大常委會履行職能的銜接有很大促進作用。要通過法律來規范和引導個體權利以一定的方式來表達和行使。從法律規定上，應盡可能準確地界定“集體有權”的含義，所謂集體行權有多種多樣的表現形式。比如，憲法規定，五分之一以上的全國人大代表提議，可臨時召集人大會議；代表法規定，30名以上代表聯名，可以提出質詢案；全國人大組織法和地方組織法中關于代表行使提議案權的規定等等，都是通過集體方式實現代表個體行權的有效形式。在代表權利中，凡不適合個體行使的權利或權力事項，都應規定“集體”的“量”的要求。凡未規定“量”的要求的行權事項，都可以推定為是代表可以單獨行使的權利或權力。規定人數定為多少，應視具體情況而定，不宜過多，也不能太少。同時，要明確人大常委會在代表集體行權或個體行權過程中的組織引導作用。

（五）加強專門委員會的工作職能。專門委員會是本級人大的工作機構，閉會期間，接受本級人大常委會的領導。專門委員會在閉會期間的工作既是人大職能的延伸和繼續，又是常委會工作的有機組成部分。實踐中，專門委員會在人大會議期間主要工作是審議與本委員會有關的議案；閉會期間主要是就有關問題進行視察、檢查和調研，提出議案和工作建議，接受人大或者人大常委會的委托，聽取政府部門和“兩院”的專題匯報。但目前專門委員會作用的發揮與其法定職責還有較大差距，要進一步加強專門委員會的工作，通過多種形式，將作用發揮到最大化。同時，應當通過修改地方組織法，將設立專門委員會的主體擴大到區縣一級，以促進和完善地方人大及其常委會職能的有效發揮和銜接。

二、加強人大與人大常委會的工作銜接

在職能定位和人大與人大常委會的關系上，人大占主導地位，具有穩定性和決定性，人大常委會處于從屬地位，具有靈活性和經常性。在兩者履行職能的銜接上，人大常委會占有主動性和引導性地位，應主動與人大工作搞好銜接。

（一）做好召開人大會議的銜接

會前銜接。做好會前銜接是人大會議順利舉行、有效履行職能的前提和保證。人大常委會在人大會議舉行前，要決定開會日期、進行代表資格審查、提出會議議程以及與會議有關的文件草案；要起草人大常委會的工作報告和擬提議案，并協調督促“一府兩院”準備好提交人大審議的報告、議案和相關資料；要組織專門委員會或有關工作機構，對財政預算草案等進行初審，圍繞人大議題開展調研。要在規定時限，向代表發送會議通知和相關材料，保證代表有充足時間做好參加會議的準備。要組織代表開展初審報告、視察、走訪選民或選舉單位、準備議案和建議等會前活動。有選舉事項時，還要督促有關部門做好提名推薦候選人等與選舉有關的各項工作。

會中銜接。在人大會議舉行時，人大常委會的職責是組織召開預備會議，通過會議議程，選舉主席團，由主席團負責會議的組織領導。而會議的服務工作，是在主席團領導下，由人大常委會主導，常委會各工作機構來具體承擔的。比如：會議期間起草有關文稿、收集整理議案建議、會議宣傳報道以及食宿安排等，任何一項服務保障工作都離不開人大常委會的參與。另外，人大常委會還可以通過專門委員會審議列入大會議程的報告或議案，形成審議意見，供報告單位修改完善和大會作出決議參考；可以組織召開專題座談會、咨詢會，由政府及組成部門或“兩院”介紹有關情況，回答提問；可以對人大決議、決定的形成提出建議，增強針對性和可操作性。

會后銜接。會后銜接是人大與人大常委會履行職能銜接的核心。人大的職能是決策，確定方向和目標；人大常委會的職能是監督和保證人大決議、決定的貫徹執行，保證其法律效力和權威性。一要精心選擇和確定人大常委會會議議題。應當以人大的決議、決定和審議通過的報告或議案為重點，選擇其中的重要事項、重點工作以及人民群眾普遍關心的熱點難點問題，作為人大常委會會議議題，這是實現人大與人大常委會職能銜接的根本要求。二要切實提高人大常委會的會議質量。要圍繞審議議題深入開展調研，廣泛聽取各方面意見，要保證參會人數，提高審議質量，審議意見要有針對性和可操作性，作出的決議、決定要科學、準確、全面。審議意見要及時送交“一府兩院”，并督促其制訂整改措施，要通過多種形式的跟蹤監督，保證整改措施的落實。三是監督“一府兩院”落實人大決議、決定。保證人大決議、決定的落實是人大常委會的重要責任，也是兩者實現職能銜接的重要環節。要抓住關系地區經濟社會發展和人民群眾生產生活的重大事項進行監督，保證人大通過的報告和作出的決議、決定落到實處，保證人大集中行使權力與人大常委會常態性行使權力的統一性和連貫性。四是主動向代表通報人大決議、決定貫徹執行情況。人大常委會要及時了解決議、決定的落實情況，并向代表通報，以便代表對“一府兩院”工作提出建議，并為下一次人大審議“一府兩院”報告奠定基礎。人大常委會會議有相關材料，作出的決議、決定，審議意見及會議紀要等，應及時寄發全體代表。

（二）加強預算監督方面的職能銜接

加強預算監督是各級人大及其常委會行使監督權的核心內容。目前，我國財政預算的特點是：編制時間短、安排伸縮性大、約束力不強、審議程序相對簡單。財政預算批準權在人大，預算執行的監督、特別是經常性的監督很不到位。人大每年審議上年預算的執行情況，人大常委會每年聽一次半年預算執行情況報告，再就是人大相關專門委員會或人大常委會相關工作機構，參與預算的編制和執行情況的監督。監督預算執行情況的主要機關是政府及其財政部門，最后批準決算的權力在人大常委會。這樣的預算及監督機制，很難保證預算和財政資金使用的科學性和準確性。

實現人大與人大常委會預算監督職能的有效銜接，應注重三個環節：一是在人代會召開前，人大專門委員會或常委會工作機構要強化對預算編制過程的監督，加強對預算草案的初審，提出修改意見，并對部門預算的編制進行監督和審查。預算草案初步確定后，政府應提前征求人大常委會意見，人大常委會可通過召開座談會、專家研討論證會等形式，對預算草案進行審核把關，政府在充分吸納人大常委會意見后，經過修改形成征求意見稿送代表初審。交代表初審的財政報告，不應當是沒有數字的、“內行看不清，外行看不懂”的報告。二是在人代會期間，應當安排在全體會議上宣讀財政報告。近年來，很多地方以簡化程序、提高效率為由，將財政報告作為書面報告提請人大審議，這種做法不利于代表全面了解情況和發表審議意見。同時人大常委會應當督促政府部門提供相關資料，彌補大會時間緊，難以深入審查的不足；人大常委會相關工作機構要與人大專門委員會和人大的財政預算審查委員會密切配合，做好對預算草案的審查和論證工作，保證人大審查批準的財政預算與實際財力相符，與地區經濟社會發展的實際需要相符，保證人大行使財政預算的批準權準確到位。三是在人代會閉會后，要重點監督預算的執行情況，增強預算的約束力和財政資金的使用效率。要建立與政府及其財政部門定期溝通、財政部門按月向人大常委會報送預算執行情況、預算調整和變更報人大常委會審批等具體工作制度，建立預算執行相關問題的協調解決機制，使人大常委會能夠隨時掌握預算的執行情況，這對完成人大批準的預算具有重要的保障作用。要加強對預算超收收入的使用情況的監督，將其列入預算調整范圍，由人大常委會依法審查批準。用于預算以外的重大事項和重點工程投資，應作為重大事項與其資金使用情況一并報人大常委會審查批準。人大常委會要認真聽取審議審計部門的工作報告，切實糾正預算執行過程中存在的問題。

（三）抓好代表議案、建議的督辦工作

加強代表議案、建議的辦理和督辦工作，是人大常委會與人大履行職能有效銜接的重要體現。在人代會召開之前，上一級人大常委會應通過下級人大常委會(或鄉鎮人大)，征詢代表提出議案、建議的意向和重點，為代表提供相關資料、信息，組織或協助調研，幫助代表提高議案、建議的質量，增強針對性、實效性和可操作性。人代會結束后，人大常委會要將代表議案、建議逐件進行復查、審核、分類、登記，在規定時間內交“一府兩院”及有關單位辦理；加強與“一府兩院”工作協調，及時召開交辦會議。交辦后，人大常委會要通過多種形式，與“一府兩院”及相關部門保持經常性聯系，掌握辦理進展情況、共同研究解決辦理中的疑難問題，推動辦理工作。要充分發揮代表與承辦單位之間聯系溝通的橋梁作用，保持督辦工作的連續性，加強跟蹤監督，督促“一府兩院”加強復查補辦工作，不斷提高當年辦結率和代表對辦理工作的滿意率。要督促政府采取列入部門預算、追加財政預算、設立專項資金等措施，解決辦理代表議案、建議的資金缺口問題。

（作者系北京市昌平區人大常委會主任）