福建省地方人大常委會監督議題選定機制研究

福建省人大常委會研究室課題組

地方人大常委會監督職能的實現，還需要進一步完善具體的工作制度。在這些工作制度中，建立和健全監督議題選定機制是十分必要和迫切的。

機制的原意是指一個工作系統各組織或部分之間相互作用的過程和方式。地方人大常委會監督議題的選定機制就是指對各年度地方人大常委會監督議題起論證、選擇和確定作用的各種相關因素相互聯系、相互作用而形成的體系?？茖W的議題選定機制可以指引作為地方國家權力機關的常設機關──地方人大常委會根據經濟和社會發展變化，合理選定或及時調整監督對象和重點，不斷完善監督方式和程序，提高監督效率，加強監督實效。議題選定機制的完善對于提高地方人大常委會監督的民主化、科學化水平和加強監督的合法性和實效性意義重大，有必要進行專門的探討。監督議題選定機制作為一種工作制度，不是憑想象設計的，必須采用實證的分析方法，從監督實務入手，探討有針對性的完善方案。從這一研究角度出發，課題組考慮逐一分析、論證以下基本命題：地方人大常委會監督的性質和特點及對選定監督議題的要求；目前福建省地方人大常委會監督議題選定機制是否存在，現狀如何，是否符合地方人大監督發展的實際需求；應如何進一步完善等。作為課題研究方法，主要分析、比較借鑒了全國人大常委會、兄弟省市人大常委會在監督法實施前后，監督工作的經驗與成熟做法，特別是在議題選擇上的總體考慮；先后赴寧德、南平、三明、漳州、泉州市及蕉城、福安、政和、浦城、泰寧、將樂、平和、長泰等縣（市、區）開展調研，掌握第一手材料；課題組成員還參與了2010年省人大常委會開展的部分執法檢查活動，了解監督工作開展情況，豐富感性認識，增強理性思考。

一、提高地方人大常委會監督工作水平首先需要科學選定監督議題

一位叫約瑟夫·哈里斯的外國學者認為，在現代所有的國家中，對政府行政的監督是代議機關的主要職能之一，對代議機關來講，僅把政策、方針制定成為法律是不夠的，還必須檢查這些政策、法律是如何被運用的，是否取得預期的效果。英國的Ｊ·Ｓ·密爾曾講到“人民議會應該控制什么是一回事，而它應該做什么是另一回事……它的正當職責不是去做這項工作，而是設法讓別人把工作做好”[1]。美國的威爾遜也認為，在議會權力中，“和立法同等重要的事，是對政府的嚴密監督”，“嚴密監督政府的每項工作，并對所見到的一切進行議論，乃是代議機構的天職” [2]。盡管我國的人民代表大會與英國議會、美國國會不能類同，但在代議機關實施監督這一點上是相通的?？梢赃@樣說，監督在人民代表大會及其常委會（特別是沒有立法權的市縣人大及其常委會）各項職能中處于核心位置，起著至關重要的作用。

胡錦濤總書記在首都各界紀念人民代表大會成立50周年大會上的講話中明確指出：“人民代表大會及其常務委員會作為國家權力機關的監督，是代表國家和人民進行的具有法律效力的監督?！盵3]在我國的國家監督體系中，與其他形式的監督相比，地方人大常委會監督具有自己獨特的性質與特點。

一是這種監督有憲法的約束力和強制力，具有最高的權威性。從法理上講，由國家機關實施的監督皆是依法作出的，因而均具有法的約束力和強制力。但是，各個國家機關所實施監督的直接法律依據是不同的，這決定了它們的監督所具有的法的約束力和強制力亦有差異。行政監督的直接法律依據是有關行政方面的法律、法規，檢察監督的直接法律依據，是人民檢察院組織法?？梢哉f，行政監督、檢察監督等所依據的都是普通法，所以只具有普通法的約束力和強制力。我國憲法不僅明確規定了各級人民代表大會的性質和地位，而且直接、具體地表述了全國人大及其常委會和地方各級人大及其常委會的監督職權。因此，人大監督的直接法律依據是憲法，這表明人大監督具有憲法的約束力和強制力。與其他地方國家機關性質的監督相比，地方人大常委會監督就具有最高的權威性。

二是這種監督涵蓋社會生活的所有重要方面，具有全局性。從監督的對象和內容上看，行政監督機關是對本級國家行政機關及其工作人員和國家行政機關任命的其他人員以及下一級人民政府的行政首長貫徹執行國家法律、法規和政策以及決定和命令的情況進行監督檢察。檢察機關是對公民、法人和國家機關工作人員的各種犯罪行為進行檢察和公訴；對公安機關的偵查活動是否合法實行監督；對人民法院的刑事、民事、行政等各種審判活動是否合法實行監督；對刑事案件判決、裁定的執行和監獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法實行監督。這表明，行政監督、檢察監督等只是在社會生活中的某一特定方面，對某一特定對象和特定事項依法實行監督，他們的監督具有很強的專門性。而地方人大常委會監督與行政監督、檢察監督等有明顯不同。社會生活中的所有重要方面皆在法的調整范圍內，而法對社會生活的調整作用又主要是通過專門國家機關的專門活動來實現的。人大及其常委會作為國家權力機關，不僅要制定法律、法規，而且還要產生執法的國家機關；不僅監督法律、法規的實施，而且監督執法機關的工作；不僅決定國家或地方社會生活中的各種重大問題，而且通過監督來保證其決定的貫徹落實?？梢哉f，國家和社會生活中的重要方面或重要領域都屬于人大的監督范圍，地方人大常委會的監督具有全局性。

三是這種監督從監督對象的執法行為開始時起，到執法行為的效力終止時止，具有全程性。憲法和法律賦予人大的監督權是完全的權力，未作時間上的限制，只要依法進行，什么時間都可以監督。人大的監督既包括預防和糾正違法行為，又包括支持和保護合法行為，其最終目的不是糾正幾件錯案，而是確保憲法、法律得到正確貫徹實施。而且事中監督比事后監督更容易，預防比糾錯更重要。有許多執法行為，如不提前監督，就無法挽回或者很難挽回損失，事后監督將失去意義。如嚴重污染案件、重大工程建設等，一旦付諸實施，就不可逆轉，造成無法彌補的損失，不但損害了國家和人民的利益，而且使執法者陷入泥潭。加強事中監督，于國于民于執法者都有利。地方人大常委會的監督應當從“只能進行事后監督”的觀念中解放出來，關口前移，加強事前防范，依法積極地開展全程監督。

人大工作范圍涉及經濟社會發展的各個領域和民主建設的方方面面，這給地方人大常委會監督議題確定提供了廣闊的空間和豐富的選擇，但地方人大常委會主要的工作形式是召開會議，在當前增加常委會全體會議次數或延長會議時間要充分考慮現有機構和人員的現實承受能力，意味著常委會會議議題以至監督議題安排是有一定容量規模限制的情形下，如果在議題選擇上各方面平衡考慮，什么都抓，既抓不了，也不一定抓得好的境況也擺在現實面前。這就要求突出重點，堅持有所為、有所不為，這個重點就是集中精力抓好黨委要求做的，群眾希望做的，政府及“兩院”應該并能夠做到的重大問題。從地方人大常委會監督工作權威性、全局性和全程性的性質與特點出發，相應要求在監督議題的選擇上：

一要注重議題的科學性要求，使所選擇的議題能夠突出監督重點，有利于增強監督工作的權威性。應當根據黨委的中心工作、代表提出的意見和建議、群眾反映集中的問題，確定監督重點，選擇經過努力可以解決的突出問題作為突破口，舉一反三，以點帶面，不斷充實監督內容，使人大監督工作更具有深度、更符合實際。

二是要注重議題的有機性要求，有利于地方人大常委會依法行使監督職權充分體現整體性，增強監督工作的全局性。在監督議題選擇上，既要考慮全面性，也要堅決杜絕排排坐、吃果果、無病呻吟的議題，真正把改革發展穩定中的焦點、政府工作中的難點、人民群眾關注的熱點，納入常委會監督首選議題，同時將過去審議過的、執法檢查中要求整改落實情況不好的，或者信訪反映強烈但又沒有及時解決的適當確定列入審議議題，真正使確定了的監督議題具有代表性。從監督法規定的七種監督形式看，對詢問和質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定這三種剛性監督形式也應給予足夠的重視，適時考慮在恰當議題的監督過程中運用剛性監督手段，以增強人大常委會監督工作的針對性。

三是要注重議題的可行性要求，有利于提高相關監督議題審議意見的質量，增強研究處理的可操作性。如果地方人大常委會一年安排監督議題過多，有一些必要性不強或者根本沒有必要性，就可能產生以下負面效應：可能影響常委會集中精力突出重點工作，影響監督工作的質量和效果；可能增加了“一府兩院”工作負擔，對人大常委會聽取和審議專項工作報告，事前要配合調研，事中要精心準備報告，事后要研究處理，這對平常工作任務十分繁重的“一府兩院”來講，如果太多必然影響正常工作；可能影響監督形式的作用，如果所選的議題沒有多大監督的必要性，審議必然無所新意，意見無所實用價值，這樣的議題多了，“一府兩院”就可能應付了之，產生厭煩情緒，人大常委會監督的權威性和嚴肅性也會大打折扣。因此，地方人大常委會在確定監督議題時，一定要按監督法所列途徑反映的問題來精心慎重篩選，著重將那些關乎全局問題、民生問題、發展問題、社會普遍關注的熱點問題，而“一府兩院”還重視不夠、推進不力的重點工作確定為監督的議題，力求少而精準、少而必要。那些“一府兩院”正在積極正常推進的工作，自己認識到存在問題和不足正在積極改進的工作，受到客觀條件限制暫時憑主觀努力無法推進的工作，屬于分步實施下一階段才推行的工作，就不一定有必要納入監督專項工作的議題。

實踐表明，地方人大常委會承擔任務比較多，很容易造成平均使用力量，面面俱到；同時由于地方人大工作特別講程序，也較容易偏重于形式。因此，只有緊緊圍繞中心工作，在監督議題選擇上力求站得高一點，看得遠一點，想得深一點，切實抓住那些帶有普遍性和傾向性、經過努力可以解決的突出問題作為監督工作的突破口，牽住“牛鼻子”，以點帶面，舉一反三，才能充分發揮人民代表大會制度的特點和優勢，使地方人大監督工作更具針對性、更有深度，從而取得黨和人民滿意的效果。

二、福建省地方人大常委會監督議題選定工作取得的成績與存在的不足

（一）成績

福建省地方各級人大常委會自設立以來，特別是監督法頒布實施以來，福建省地方各級人大常委會在同級黨委領導下，認真履行法定職責，監督工作取得了新的進展。特別是在選定監督議題，確定監督工作計劃時，普遍注意把握：一是緊扣中心。及時了解黨委的主張和意圖，根據黨委的中心工作，確定監督工作重點。二是加強協調。我國國家權力機關和行政機關、審判機關、檢察機關雖然職責分工不同，但目標是完全一致的，都要在黨的統一領導下，既依法獨立負責地履行職責，又協調一致地開展工作。因此，人大常委會在確定監督議題時，應牢固樹立“一盤棋”的思想，注意與“一府兩院”有效溝通，力求做到寓支持于監督之中。三是突出重點?！耙桓畠稍骸钡墓ぷ鞣敝?，涉及面廣，人大常委會的監督不能事無巨細，什么都管，而應抓住關系本地區經濟發展和社會和諧的“三農”、義務教育、醫療衛生、社會保障、安全生產、環境保護、拆遷補償等重大問題，精心選擇監督議題，把監督工作做深做細，促進本地區經濟社會又好又快發展。在預算審查監督方面，加強對重點預算資金、上級財政補助資金、預算外收入的安排，以及部門預算制度建立和執行情況的監督，促進政府依法理財。

1980年2月，福建省五屆人大常委會第二次會議聽取了省政府關于福建省進出口工作情況的匯報。這是省人大常委會設立后首次聽取和審議省政府的專項工作匯報，從此開啟了省人大常委會的監督之門。截至2009年，省人大常委會共聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告300多項。1980年5月，福建省人大常委會就關于實施刑法、刑事訴訟法的情況聽取省公、檢、法三家的匯報，這是省人大常委會第一次就法律實施情況聽取報告、開展監督。至2009年，省人大常委會先后對180多項法律法規執行情況進行檢查監督[4]（見圖表一）。

圖表一：1980~2009年福建省人大常委會監督工作有關情況

資料來源：福建省人大常委會電子檔案資料圖表自制

30多年來，省人大常委會共聽取和審議“一府兩院”工作報告364項，其中五屆、六屆、七屆、八屆、九屆、十屆、十一屆（至2009年）分別為25、55、81、75、43、58和27項；進行了147項的法律、法規和決定執行情況的檢查或視察，其中五屆、六屆、七屆、八屆、九屆、十屆和十一屆（至2009年）分別為6、18、26、40、20、26、11項（見圖表二）。

圖表二：省人大常委會監督工作有關情況

資料來源：福建省人大常委會電子檔案資料圖表自制

從聽取364項工作報告的監督議題來看，省人大常委會對政府履行責任情況的監督，較之“兩院”的數量更多,付出了更多的精力（見圖表三）。

圖表三：1980~2009年福建省人大常委會聽取“一府兩院”專項工作報告結構圖

資料來源：福建省人大常委會電子檔案資料圖表自制

30多年來，經濟建設作為監督的重中之重，共聽取和審議的關于經濟建設方面的工作報告163項，占政府報告項目總數一半以上（51.8%）；關注社會建設的全面發展，聽取和審議關于教育科學文化衛生方面的報告35項，社會民生建設方面22項，農村建設方面14項，綜合治理方面8項，僑務工作方面8項，總計87項，占27.7%，達到四分之一強；重視社會主義民主法制建設，聽取和審議相關工作報告51項，占16.2%；關注環境保護工作，聽取和審議環保生態建設方面報告5項；重視代表建議的落實工作，聽取辦理情況報告8項（見圖表四）。

圖表四：聽取政府工作報告結構圖

資料來源：福建省人大常委會電子檔案資料圖表自制

從課題調研情況看，福建福安市人大常委會精煉概括“法律所賦、黨政所需、群眾所盼、人大所能” 的選題依據；長泰縣人大常委會探索建立的“縣委工作中心點、‘一府兩院工作薄弱點和群眾反映強烈的熱點”三圍繞監督議題形成機制給我們留下深刻印象。而平和縣人大常委會從平和作為農業大縣，農資市場總量占漳州三分之一、全省十分之一的實際出發，高度重視農資市場整治工作，2008年在市人大代表提出相關監督建議并列入常委會重點監督議題以來，持續3年開展跟蹤監督，取得了良好的社會效益；政和縣人大常委會結合建設綠色經濟強縣實際，有針對性開展《龍潭溪人飲水源管理與保護暫行規定》《洞宮山風景名勝區管理暫行規定》執行情況檢查；泰寧縣人大常委會近年來圍繞申報世界自然遺產這一全縣中心工作，綜合運用調研、視察、聽取審議報告等方式，對縣十五屆人大三次會議《關于創建友好型生態環境推進泰寧旅游二次創業的決定》貫徹落實情況進行檢查，有力推進“申遺”工作的順利進行，無不體現著科學選定監督議題的重要作用。

監督法第二章第八條、第九條對以聽取專項工作報告這一監督形式的議題征集與確定程序作出了明確規定。根據監督法這一規定精神，福建省地方人大常委會普遍注重以公開透明和從群眾中來到群眾中去的方式方法為準則，明確監督議題選取的程序：面向社會，從代表、群眾、各界人士普遍關注和集中反映的問題中廣泛選取監督議題；主任會議初步確定全年監督工作重點；相關工作委室具體提出建議議題；辦公廳（室）擬出年度監督計劃（草案）；向社會廣泛征求對監督計劃（草案）意見；向黨委匯報年度監督計劃（草案）；主任會議討論確定年度監督計劃（有的還由人大常委會會議審議確定年度監督計劃）；向全體代表通報并向社會公布年度監督計劃；繼續收集代表和社會各界人士意見；聽取合理意見個別調整、完善年度監督計劃。嚴格按上述程序確定下來的監督計劃既綜合了社情民意，抓住了本行政區域內監督的重點，又使常委會的監督工作真正貼近人民群眾、更加貼近客觀實際，有效地發揮好作用。如寧德市蕉城區人大常委會就總結出“社會征報、代表推報、府院自報、委辦選報、主任會議確定”環環相扣的幾個環節；三明市人大常委會研究室2010年還將征集監督議題范圍進一步擴大，向各縣（市、區）人大常委會領導、市人大離退休老干部寄送征求意見表，在全面匯總的基礎上，將干部群眾意見最集中的按所提次數依次排列，把位居前列的建議意見篩選出來，先由秘書長辦公會議討論后再提交主任會議研究審定，形成常委會年度監督工作計劃。

通過對福建省人大常委會和部分市縣區人大常委會設立以來開展的主要監督工作情況分析，可以清晰地看到，聽取專項工作報告數量安排上由少增多，議題內容上也由較泛散趨于更加精細，覆蓋面由窄變寬；開展執法檢查數量安排上逐步注重精煉，由缺乏有機性到注重整體性。較地方人大常委會設立前期監督視角更多落在一些諸如垃圾粉塵等雖事關民生但帶有一定局限性的具體問題上，隨著監督法的實施，在福建省地方人大常委會監督議題選定工作中，近些年監督立意和層面不斷提升，常委會也更趨站在整體角度，審視區域經濟社會發展，提出具有全局性、宏觀性和前瞻性的監督議題和意見建議。如寧德市蕉城區人大常委會2009年監督計劃安排中聽取區政府關于種糧農民農資綜合直補資金、漁船燃油補貼等工作情況報告的議題表述，相較2001年計劃中較為寬泛地聽取交通工作、海洋水產工作匯報更加精確。泰寧縣人大常委會2001年、2002年分別開展執法檢查11項和10項，而監督法出臺實施后，從更加注重依法規范開展法律法規實施情況的檢查出發，2007年至2009年這三年分別為3項、1項、1項，以嚴格按照法律要求做細、做實各項監督環節。

從自身的構成要素出發，考察監督議題選定機制，主要就是要研究以下問題：一是選定主體的范圍，即由誰進行選定；二是選定方式的擇定，即如何選定；三是作出選定結論的依據，即選定的標準。以此三個基本要素為線索來考量福建省地方人大常委會監督議題選定機制的現狀，我們首先可以得出的結論是：監督法及省實施辦法對如何確定地方人大常委會年度聽取專項工作報告和執法檢查這兩項監督工作計劃及監督議題已作出一些具體規定，盡管目前相較立法法、省立法條例對常委會5年立法規劃、年度立法計劃及立法制定項目、調研項目體系相對完整的規定仍有所欠缺，但在憲法和法律的框架下，福建省地方人大常委會監督議題選定機制是存在并發揮著一定作用的。主要表現在：

首先，地方人大常委會監督工作的運行過程本身就包含了一定的選題評價估量因素。如人大代表提出監督類議案要求一定數量的代表聯名，聯名過程自然要對議案的可行性、合法性、適當性進行討論評估。人大常委會作為一個集體行使權力的機關，有關監督決議的通過往往需要專門委員會和常委會的數次審議，在整個審議過程中，嚴格的人大議事程序其實就是一個不斷評議和選擇的過程，具有較強的決策和糾偏能力。

其次，外部評估機制的存在。每年各級人大召開全體會議時，政協同時開會，并列席人大會議，聽取國家機關的各項報告，對人大會議議程中的重大問題進行討論，并提出建議。目前，各地政協對人大監督職責的履行狀況作出非正式評估，并提出相關監督議題建議方面的提案，對人大監督議題的確定也有一定影響力。如早在1983年福建省五屆政協一次會議上，就有鄧子基、林景亮、洪惠馨、孫承梁等委員對人大常委會工作提出應當督促政府加強對市場和物價管理的建議；省工商聯在省政協九屆一次會議上提出關于開展《福建省個體工商戶和私營企業權益保護條例》回頭看活動的建議，對省人大常委會將《福建省個體工商戶和私營企業權益保護條例》實施情況執法檢查列入2003年的監督工作中，也起到了良好的促進作用。

第三，根據地方組織法和監督法的規定，上一級人大有權撤銷下級人大不適當的決議和命令，這也就意味著，人大監督職能的行使要依法接受上級人大的評估。近些年來，全國人大以及上級人大對下級人大的監督工作加強了關注支持力度，其中自然包括了對下級人大監督工作的評價比較等。開展這種評估依據的大多不是法律的明文規定，而是長期以來形成的習慣，其表現方式是多種多樣的，如會議精神、領導講話、工作評比等。這些意見、講話雖然不具有法律約束力，但實際上對人大監督包括議題選定工作是產生一定影響的，在某種意義上是一種準正式的評估機制。如1989年七屆全國人大二次會議提出加強人大監督的幾點意見：一是強調財政監督的重要性，二是肯定了聽取審議工作匯報的監督方式，三是每年第三季度由國務院向常委會作計劃預算執行情況的報告，四是提出人大監督“兩院”工作，不直接處理具體案件。這些提法雖然當時只是對人大監督工作進行評估分析后提出的一些建議，但各級人大都普遍按照會議要求加強和改善了監督工作。再如監督法及福建省實施辦法都對上一級人大常委會委托下一級人大常委會開展執法檢查作出規范，有利于完善上下聯動機制，也有利于在監督議題上突出重點，整合上下級人大監督力量，共同監督，一抓到底，構建立體監督網絡。

（二）議題選定機制的局限性

雖然上述機制因素對地方人大常委會監督議題選定工作發揮了很大的作用，但是隨著人大監督工作的深入開展，其局限性也逐步顯現，主要體現在：

首先，各級人大常委會沒有專門負責評估事務的工作機構，監督工作缺乏必要的評價和總結。作為人民行使權力的機關，我國人大在同級國家機關中居于首位，其余的機關由人大產生并對人大負責，受人大監督，這從根本上區別于西方“以權制權”的分權制衡模式，因此對人大履行監督職責來說，自律機制就顯得十分重要。在西方，加強議會內部的自律機制已經越來越引起人們的重視。這在許多國家的議會改革中都有所體現。如英國地方議會在新一輪改革中，普遍采用了莫德報告和貝恩斯報告的建議，成立了一個“政策和策略委員會，負責優先考慮各種策略，協調政策和控制地方計劃的實行”。這其中當然也包括對議會監督工作進行協調和評價[6]。 日本地方議會監察委員會的職責之一就是要對議會各委員會的行動進行監督審查，并向議會及議長報告。而目前在我國人民代表大會中，各專門委員會大都相對獨立地開展工作，缺乏專門的機構定期對人大監督工作進行總結、評估、協調，一定層面上導致主任會議和常委會也很難準確地調整、把握監督工作的重點與成效。

其次，選題評估方式和評估標準尚未制度化、法律化。完善的評估方式應該能夠對人大監督工作進行全方位的評析和判斷，既有對人大某一時期內監督工作進行總體評價的方法，也有針對某一具體監督工作進行評估的手段；對人大某一監督職責的履行，既有事后的評估總結，更應當有對監督工作啟動前（也就是本課題關注的議題選定評估）和運行中的評價和關注。而目前，由于我國人大評估工作特別是監督工作評估主要依靠人大內部議事程序的某些制度，沒有形成專門的工作機制，因而評估方式和標準也還沒有專門化和制度化。

第三，對民眾等社會力量這一作為新型選題評價主體的興起還缺乏足夠認識和有效引導。隨著我國民主改革的深入和現代信息化技術特別是網絡的成熟，民眾參與政治的熱情不斷高漲，影響不斷深化和擴大。目前，民眾監督的焦點仍集中于行政權力的濫用損害弱勢群體權利或觸犯公共利益的問題上，如對某地政府部門公費出國旅游、杭州富二代飆車撞人事件、看守所非正常致死案等的熱切關注。其監督效果往往依靠領導重視——行政機關自我糾正——檢察、紀檢機關介入的方式來實現，但這一應急的解決方式不是引導民眾積極參與民主政治建設的長效機制。作為民意代表機關的各級人大，應順應時代發展的要求，探索如何有效將民眾監督與人大監督有機結合，建立民眾參與和評估人大監督包括議題選定工作的制度，以更好地引導人民行使監督權，并以此為契機增強人大監督工作的實效。

（三）議題選定存在的不足之處

上述這些局限性在一定程度上導致福建省地方人大常委會監督議題選定工作上還存在著一些不容回避的不足之處：

一是有的選題還存在“拼盤”傾向，一定程度上有機性有所缺乏。有些地方人大常委會在制訂年度監督工作計劃，確定監督議題時，只是簡單匯總各委辦室根據各自對口聯系部門情況提出的監督需求項目，側重各項監督議題的工作開展時間、地點等事宜的協調安排，而沒有充分考慮作為地方人大常委會監督工作整體性的要求，還一定程度上存在平衡照顧傾向，各個監督議題之間有機性聯系不強，形成常委會整體監督合力還不夠。特別是在近年來，越來越多的政府部門或司法機關要求向地方人大常委會匯報工作，主動接受監督，或多或少有通過匯報的方式增強部門利益合法性或為某種改革披上合法外衣的考慮，也起到宣傳本部門工作，以及完成上級主管部門硬性要求等動機的情形下，更應當認真加強對此類監督議題動議的分析、論證。

二是有的選題還存在“隨意”傾向，一定程度上嚴謹性有所缺乏。如有些地方人大常委會監督議題選定中存在“厚此薄彼”、“挑肥揀瘦”現象，對一些在社會上、老百姓心中“位高權重”的強力部門很少監督，顛倒了監督者與被監督者的位置，默許一些被監督部門對于人大監督的漠視，有違人大監督公開、公平、公正的宗旨，與“陽光監督”理念相悖。地方人大常委會監督理應圍繞地方“中心”，統籌規劃、科學有效進行。

三是有的選題還存在“走過場”傾向，一定程度上民主性還有所缺乏。有的地方人大常委會在監督議題選定過程中，雖有按照監督法規定的程序在運作，但在注重對少數人意見的保護上還缺乏必要的認識。隨著民主實踐的發展，越來越多的人開始認識到，“民主就是多數統治這一口號是不正確的，只有尊重和保護少數的權利，才能維護民主的力量和機制?？傊?，少數的權利是民主過程本身的條件”[7] 。這一觀念在西方議會正逐步得到制度體現和保障，很多議會委員會都實行“少數意見報告制度”?！吧贁狄庖姷拇嬖?，不但可以明確提案審查的重點，又可以對議會的決議增加國民信任的評價”[8]。在選題工作中注重建立對監督議題不同意見的梳理和報告制度，對提高監督議題的科學性是十分重要的。

四是有的選題還存在“閉門”傾向，一定程度上公開性還有所缺乏。從目前各地人大監督公開的情況看，在公開的內容、公開的對象、公開的方式、公開的載體等方面都還有一定的局限性，監督選題公開的渠道與途徑也還不夠充分、有效。有的地方人大常委會受制于電子政務建設的條件所限，對在遵守國家秘密法的前提下，通過建立完善人大網上檔案庫，方便群眾上網查閱，及時發布動態信息，公開人大監督情況，設立“網上論壇”和“主任信箱”、“投稿箱”等電子信箱，廣納群眾意見建議，搭建人大與公眾互動的平臺，使人大監督公開的情況和資料更充分、更詳細上還顯得力不從心。與此同時，人大常委會公報、簡報、人大通訊等刊物作為人大工作的宣傳陣地和喉舌，也還存在進一步擴大發放范圍，及時轉變為公開文本，提供人大常委會辦公場所或公共場所讓公眾免費查閱，或依公民申請贈閱等亟待改進之處。

此外，還普遍存在經常性監督方式有議題選定計劃安排，而對剛性監督方式使用上缺乏考慮，這與監督法總體精神要求還有一定差距。特別是2010年全國人大常委會工作報告提出“將依法開展詢問、質詢，選擇代表普遍關心的問題聽取國務院有關部門專題匯報，根據有關法律的規定，請國務院有關部門主要負責同志到會聽取意見、回答詢問、答復問題”，這一精神對今后地方人大常委會加強監督議題選定機制建設，更好實現計劃性與靈活性相結合，以進一步提高監督工作水平提出的新要求有待繼續加強探索與實踐。在監督議題選定機制中，也應當適當考慮如何適時啟動質詢、特定問題調查、罷免等剛性監督手段，使之在堅持黨管干部、發揚民主、依法辦事的原則下運用起來，逐步習慣，求得有所發展，促進國家機關更加有效地行使職權。

三、對完善地方人大常委會監督議題選定機制的建議

（一）從宏觀層面考慮，在地方人大常委會監督議題選定的指導思想上，要注意實現“四個相結合”

一是“條條”與“塊塊”相結合。地方人大常委會既要堅決服從中央政策、國家法律法規，切實保證中央政策和國家法律法規在本行政區的正確貫徹實施，同時也要從本地實際出發，體現地方特色。為此要在政治上同黨中央保持一致，圍繞中央、各級黨委的重大決策，確定監督工作重點并以此為主線，根據地方實際情況，著眼于解決本地的特殊矛盾，把兩者有機地結合起來。

二是必要性與現實性相結合。一方面要充分了解“一府兩院”的工作重點和存在的困難與問題，把議題選在其需要加強和改進或正在著手抓的工作上；另一方面，要從自身實際出發，充分考慮組成人員對擬審議監督議題的了解程度，否則就無法提出質量較高的審議意見，就會影響常委會例會質量與監督工作質量。

三是全局與局部相結合。人大常委會在監督議題選定工作中應以抓宏觀為主，不宜直接處理具體事務，但也要善于通過解剖麻雀，找出帶共性的問題，實現宏觀目標。

四是統籌安排與補充完善相結合。這是保證地方人大常委會監督工作目標明確性和審議內容適時性的重要方法。地方人大常委會在屆首及每年年初就應對5年或當年的主要監督議題有個通盤的考慮,以便于在制定選擇確定年度具體監督議題上，能前后照應、互相補充。在工作過程中，若臨時出現重大問題需要列入議程進行審議或原計劃的監督議題需要延期審議時，就要及時作出調整和安排。如2009年黨中央提出應對國際金融危機、確保經濟平穩較快發展和“保增長、保民生、保穩定”的方針后，福建省各級人大常委會緊緊圍繞中央精神和省委部署，站位全局，主動作為，及時根據形勢任務的變化，對年度監督工作計劃作適當調整，增加了與“三?！毕嚓P議題，增強了工作的針對性與實效性。2010年省人大常委會為深入貫徹落實胡錦濤總書記在福建考察時的重要講話精神，及時對2010年監督工作計劃作出調整，增加了聽取和審議省政府關于加快轉變福建省經濟發展方式的專項工作報告這項重要內容。

（二）從微觀層面考慮，具體構建上應當建立或完善的三個機制

監督議題選定機制，是地方人大常委會根據監督法規定的6條途徑反映的監督議題選題，在廣泛聽取民意、深入調查研究的基礎上，就監督的必要性、合法性、內容、核心要求以及效果預期等問題進行的論證、評估和確定。實踐證明，監督議題選定機制作為指導監督工作開展和安排相關審議工作的重要依據，是統籌監督工作，融科學監督和民主監督于一體，提高監督工作質量的一項有效制度。前面的分析業已表明，目前福建省對地方人大常委會監督議題選定的相關制度還未成熟，因此，在議題選定機制的建立與完善方面，仍有大量的工作需要完成?；诖?，課題組認為，監督議題選定機制的建立并非一朝一夕之功，但以下制度的建立健全是十分關鍵并有現實可行性的：

一是監督議題選定的規劃機制。建議借鑒福建省立法條例第五條確立的常委會立法規劃編制成功經驗，相應確定地方人大常委會監督工作規劃，力爭在一屆人大任期5年內，對一些重點部門的工作，應有選擇地監督一到兩次，兼顧到廣泛性、多樣性和全面性，調動各部門的積極性，提高人大監督工作的落實率。注意保持與多個部門的廣泛聯系和對接，認真聽取方方面面的意見，在依據5年監督規劃編制各年度監督工作計劃時，既要考慮地方人大常委會監督工作中有些方面的內容是有年度要求的，如計劃預算監督、代表議案辦理等。同時也特別要認識到一些經濟社會發展和城市建設管理中的重點難點問題、廣大人民群眾關心的熱點問題，需要長期逐步推動解決，需要一個連續監督的過程，僅靠1年的監督是很難取得實際效果的，必須從長遠來考慮、來安排。對那些人大作出的重大決議決定、代表反映比較集中的問題和群眾反映強烈的難點問題，需要按規劃安排持續多年開展跟蹤監督，以適應監督工作階段性與長期性相結合的要求。在這方面全國人大常委會連續數年安排跟蹤檢查和監督拖欠農民工工資和超期羈押等問題，有效推動問題解決的經驗值得地方人大常委會借鑒。

二是監督議題收集機制。被監督者處在行政、司法工作的第一線，了解、掌握的信息全面、系統、直接、真實；相較而言，監督者接受信息的方式往往是被動的，很多信息還依賴于被監督者提供。監督和被監督兩方面信息不對稱成為長期以來困擾地方人大常委會監督工作的問題。這就需要通過報刊、網絡、公開征求意見、信訪等多種形式和途徑，加強人大的信息渠道建設，吸收社會各方面的信息，了解社會熱點、難點問題，了解人民群眾最關心、最直接、最現實的問題；需要深入實際調查研究，掌握第一手材料，重視對人民群眾反映的問題的積累、分析，精心梳理，以占有準確、真實、充分的信息來提高監督議題選定質量和水平。特別要針對監督法第九條所列6個方面的問題，建立相應的收集反饋機制，及時把這些問題準確全面完整地傳遞給同級人大常委會，確保相關信息不遲滯、不失真，為開展專項監督提供原始素材，奠定現實基礎。為了選準議題，可以采用“請進來”與“走出去”的方式，深入了解社情民意，重點掌握關系改革發展穩定大局、關系群眾切身利益和社會普遍關注的重大問題，為制訂全年的監督計劃提供更多的議題資源。

三是監督議題篩選、評價機制。這是確定監督議題的關鍵。6個方面的問題涉及社會生活的各個方面，收集到的問題肯定會形形色色，篩選、評價就是要對收集到的問題按一定標準，進行必要的提純過濾，所監督的事項應當是事關大多數群眾利益或是某一社會群體迫切需要解決的問題，這樣才使監督具有更高的社會價值，實現監督效益的最大化。建立專門的評估機構或監督工作協調會議制度，對篩選的問題進行評價，判別議題是否體現事關全局、事關民生、事關未來的要求。通過對監督議題的篩選、評價，使人大監督的議題更能把握全面、更具有針對性、更體現民意，也使人大監督更具實效。

有必要在實踐中探索逐步在縣級以上地方人大常委會設立專門的負責監督事務的機構，宏觀調控由人大常委會各工作部門具體負責開展的各項監督工作，以防止監督各自為政、重復監督或監督真空等問題的出現，定期對人大監督工作進行總結、評估，并向常委會報告，以利于人大常委會作為一個整體行使監督權，確保人大監督的日?；蜋嗤?；同時也更便于人大及時與相關部門及民眾進行溝通，深入調研，使人大監督更好地反映民意，增強人大監督的針對性，使之更符合經濟和社會發展的需要，避免監督流于形式或脫離實際。2008年3月27日青海省十一屆人民代表大會常務委員會第二次會議決定設立監督工作辦公室，其主要職責是承辦省人大常委會及省人大各專門委員會的監督工作方面的相關服務協調工作。在受編制等因素制約，專門機構一時難以設立的情況下，建議可以借鑒北京市人大常委會2008年為保證監督工作的順利開展，建立監督工作協調會議制度，由常委會副主任牽頭，秘書長、相關副秘書長、各工作機構主要負責人參加，在常委會的統一領導下，統籌協調與區縣人大常委會上下聯動的監督工作，統一開展監督工作效能評價，及時總結經驗，提出改進意見，推進工作創新的經驗。

（三）從具體操作層面，盡快制定監督議題選定標準

對于監督議題選定標準，從內容來說，我們建議可以從某項地方人大常委會監督議題的預期效果、預期效益、預期效率、預期時間四個維度上來總體把握和構建監督議題篩選、評價指標體系。

1.從預期效果角度評估。一看是否有利于維護法律尊嚴、統一與權威。法律是人大監督的唯一依據，也是地方人大常委會加強和改進監督工作，增強監督實效的動力來源。在推進法治國家建設的過程中，法律代表著國家利益，但是國家利益可以說總是與特定集團的利益沖突的，法律的實施不可避免地會遇到抵制或受到某種破壞。法律的出臺在最開始或許能產生一定的效果，但久而久之，利益集團就會找到法律的漏洞，或制造法律的漏洞，危害法律的執行，一個極為普遍的現象是“法久則弊”。這就需要人大常委會時時關注法律的實施情況，促進法律實施機關嚴格執行法律，在執行中符合立法者意圖，推動法律的貫徹實施，維護法律的尊嚴、統一和權威。二看是否有利于維護人民的合法利益。人民是國家的主人，人民關注的熱點難點問題，關系人民群眾切身利益的問題，應該成為人大監督的重點。通過人大監督，切實推動民生問題的解決，切實維護人民群眾的根本利益。值得注意的是，維護人民合法利益作為政治要求，這一點毋庸置疑，在各地人大常委會監督工作中也受到普遍擁護，但在當前經濟社會轉型、社會利益多元、各方利益存在沖突的狀況下，如何在把握上述政治要求的前提下在方法層面協調好公權力與私權利、整體利益與局部利益、長遠利益與當前利益之間的關系，應該成為具體監督議題選定的一個判斷標準?！按h制度的實質就在于由各種局部利益的代言人（即代議士）通過表達、妥協而形成共同一致的根本利益?！盵9]三看是否有利于促進具體問題的解決。李鵬委員長在九屆全國人民代表大會第四次會議上明確指出：“無論是執法檢查，還是聽取專題工作報告，都要在總結成功經驗的同時，發現問題、解決問題，督促‘一府兩院改進工作，只有這樣，監督工作才能產生實效?！狈蓪嵤┲械膯栴}與“一府兩院”貫徹實施法律存在的問題，盡管角度不同，但反映出來的問題有共同性，并且都會體現在具體工作中。監督議題選定就是要找出、找準這個具體問題，推動“一府兩院”解決這個問題。對具體問題的解決，盡管有些是表面性的，但容易被人民群眾和社會所感知，看得見、摸得著，是人大監督實效的最直接的評判標準。

2.從預期效益角度分析。這主要從充分認識人大監督是一個動態、發展的過程，是人大監督行為不斷采取、人大監督效益不斷累積的過程，來考量某項監督議題對民主法制建設及經濟社會發展推動的增量。對增量性質的認識可以使地方人大常委會監督工作向著正確的方向前進，在推進“一府兩院”工作中，更加務實地看待“一府兩院”的改進態度和措施，而不會過于計較它們的具體改進方法，把重點放在階段性目標的實現上，通過具體目標的累計，達到最終目標的實現，從而體現人大監督的效益。我國著名學者俞可平先生把中國的政治模式稱為增量民主，就是通過增量改革來逐漸推進中國的民主治理，擴大公民的政治權益。地方人大常委會監督也要有這種終極性推進的勇氣和智慧，在深化政治體制改革、推進社會主義民主法制建設過程中，要把保障性和建設性統一起來，在保障經濟社會發展的同時，積極推進社會主義民主法制建設，在不損害人民群眾原有政治利益的前提下，最大限度地增加新的政治利益。具體看，由于地方人大常委會監督議題的不確定性和多樣性，監督效益的表現形式也多種多樣：有時候表現為社會總產值的增加，社會福利和社會就業機會的改善；有時表現為社會勞動生產率的提高；有時表現為社會秩序和公共安全的好轉；有時還表現為環境污染的減少及所受侵害獲得的相應補償等。

3.從預期效率角度分析。監督效率可以表示為監督所獲得的成果收益與該項監督工作所花費的成本之間的比率。人大監督的成本主要由兩個部分組成：一是監督主體的執行成本，即人大及其常委會行使監督職權所耗費的資源，包括人大監督機構的運轉成本、人大監督活動所產生的業務成本和機會成本。二是監督客體的依從成本，即被監督者因接受和配合人大監督工作所耗費的資源。要重視通過充分、合理運用監督資源，降低監督成本，以最小的監督成本獲取最大的成果。由于地方人大常委會監督工作都是依法按程序開展的，一般來說，包括組織視察、調研、座談以及各種方式的聽取意見，組織檢查、常委會聽取有關報告、提出審議意見、落實審議意見等環節。盡管存在著人大監督的效率受監督權運作周期和人大監督本身的嚴密程序的影響，以及體制在監督成本上形成的行政、司法權運作與人大監督在實踐中有諸多磨合等客觀原因，但人大監督作為最高層次的監督理應也是公正與效率的典范和旗幟。一定的情況下，推動問題解決越多、越徹底，說明監督行為產出的效益也就越高。在同等監督效益條件下，監督工作所耗費的成本越少，監督行為產出的效益也就越高；監督所耗費的成本越高，監督行為產出的效益也就越低。

4.從預期時機角度分析。分析擬選定的監督議題是不是在最恰當的時間做的最適合的監督，看有沒有需要人大進行監督而沒有監督的情況。人大監督也有時效性，也有時機要求，人大只有抓住時機，實效才能事半功倍。一方面，在現實生活中，盡管有些工作十分重要，但由于政府及有關部門認識沒有到位，群眾的關注度不高，往往沒有引起政府及全社會的應有重視。在“一府兩院”相關工作的積極性和主動性還不很強的時候，人大去監督，盡管竭盡全力，效果不一定會很理想。而有時突發事件的產生，就像導火線一樣，很快就能引起社會的極大關注和政府的高度重視，這時人大開展監督，則會收到事半功倍的效果。另一方面，當發展的形勢非常緊迫或黨委十分重視，政府及有關部門對某個問題有了一定的認識，或者政府及有關部門在推進工作的過程中，需要人大的推動和社會方方面面的支持，人大若在這時切入開展監督工作，比較容易與政府及有關部門達成共識，從而形成工作合力，增強監督實效。

最后，課題組認為，對地方人大常委會監督議題選定工作本身也要重視開展評估，在實踐具體操作中，應當盡量避免監督實施者自己評估自己參與選定的監督議題完成情況，也應做到常委會機關內部制訂監督計劃、執行監督計劃和評估具體監督議題項目三者有效分離，切實提高地方人大常委會監督議題選定機制的運行實效。

注釋：

[1]【英】J·S·密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，商務印書館1982年第1版，第70頁。

[2]【美】威爾遜：《國會政體：美國政治研究》，熊希齡、呂德本譯，商務印書館1982年第1版，第164頁。

[3]胡錦濤：《在首都各界紀念人民代表大會成立50周年大會上的講話》，人民出版社2004年版，第16頁。

[4]葉勇鵬：《監督，以人民的名義——省人大常委會30年監督工作紀事》，載福建日報2009年12月19日。

[5]張慶福主編：《憲法學基本理論》，社會科學文獻出版社1994年版，第92~93頁。

[6]【英】格林伍德、威爾遜：《英國行政管理》，汪淑鈞譯，商務印書館1991年版，第144~145頁。

[7]【美】喬萬尼·薩托利：《民主新論》，馮克利等譯，東方出版社1993年版，第4頁。

[8]董璠輿：《外國議會議事規則》，中國政法大學出版社1993年版，第215頁。

[9]周光輝：《政治文明的主題：人類對合理的公共秩序的追求》，載《社會科學戰線》2003 年第4 期。

（課題指導：蔡德奇、潘金順，課題組成員：林侯軍、鄧雨、楊獻莉，課題執筆：鄧雨）