新形勢下非正常上訪的調查與思考

★ 毛學雄

群眾上訪，為的是向黨和政府反映情況，求的是解決實際困難和問題。自2005年國務院《信訪條例》實施后，各級黨委、政府始終堅持以人為本，切實暢通信訪渠道，嚴格規范信訪行為，積極解決合理訴求，全國信訪形勢大有好轉。但有一個問題我們不能忽視，就是無理訪、越級訪、集體訪、極端形式異常訪等非正常上訪現象，在一定范圍內仍然存在，在某些地方甚至愈演愈烈。這已嚴重干擾了正常的信訪秩序，成為影響社會政治穩定的一個突出因素。

一、新形勢下非正常上訪的表現特征

現階段，信訪人普遍存在信“上”不信“下”、信“訪”不信“法”、信“鬧”不信“理”等心態，時常不按法定程序、不到指定場所、不按人數要求等反映問題，甚至在敏感地區和重要場所聚集滋事，上訪方式越來越多樣化、極端化，稍有處置不當，極易引發和演化成群體性事件?？v觀這些非正常上訪，其主要特征體現在以下幾個方面：

（一）規模較大，參與的人數多。有些上訪群眾認為，人越多就越能受到領導和接訪單位的重視。因此，僅就某一單個問題上訪，也極力糾合多人到場，并且在上訪材料上署名、按指印，以示上訪的決心。

（二）涉及面廣，提出的要求高。近幾年來，參加上訪的人員呈擴展趨勢，既有農民、工人、復退軍人等，也有在職工作人員。他們反映的問題，涉及社會的方方面面，有社會保障、拆遷補償、涉法涉訴等。他們提出的要求往往都很高，而且指名要求某某主要領導人接待、要立刻滿足其高要求等。

（三）行為偏激，處理的難度大。信訪老案難案往往都是好幾年甚至十幾年的，時過境遷，物是人非。環境條件的變化、原始證據的毀損、法律與政策的重大變化等多方面因素，導致處置上訪問題難度相當大。如果不滿足其要求，上訪就會不斷重復。但隨著上訪的次數越來越多，上訪人付出的金錢、時間和精力就不斷增加，其心中的怨氣越來越大，情緒越來越激動，極易采取過激行為。

（四）多頭準備，行動組織性強。隨著上訪的次數越來越多,上訪人在跟政府有關部門“打交道”的過程中，也積累了一些和各級政府有關部門“周旋”的“經驗”。為達目的，他們往往想盡辦法，嚴密組織。上訪之前，都會作比較周密的準備，采取什么方式、達到什么要求，都經過開會商討，統一口徑，然后開始行動。少數非正常上訪人為使能達到上訪目的，把目光投向了外縣，甚至外省。和外縣、外省的具有相同訴求的上訪人串聯起來，經過嚴密組織，串聯越級集體訪。

二、非正常上訪產生的原因

1、社會轉型、矛盾多發是產生非正常上訪的內因。隨著改革開放不斷深化、經濟社會加速轉型以及社會利益格局的調整，原有的分配格局被打破，各種矛盾交織凸顯，而解決矛盾的體制機制還不健全，許多矛盾一時難以消除。特別是隨著利益格局調整、收入差距拉大，不患貧而患不均的心理在廣大群眾中顯得尤為突出，極易引發大量的非正常上訪。

2、少數基層工作人員工作作風、方法等自身方面存在的問題是產生非正常上訪的誘因。首先，一些基層單位不重視初信初訪，態度生硬，方法簡單，或不負責任地躲避、推諉或者敷衍，想方設法推過本屆任期，使本應及時解決的問題長期得不到解決，導致矛盾升級，范圍擴大，簡單問題復雜化。其次，一些基層干部工作作風不踏實，脫離群眾，官僚衙門作風嚴重，缺乏為民服務的思想，甚至在執法過程中不依法依規，態度粗暴，傷害了群眾的感情。導致部分群眾不相信基層政府，有問題寧可越級到上級有關部門反映。因此，引發了非正常上訪。第三，非正常上訪反映的問題，有相當一部分是在基層受理過。但鄉鎮、村基層組織功能弱化，力量薄弱，處理信訪問題的能力水平有限，致使“依法、及時、就地”解決問題成為一句空話，導致矛盾上行。

3、群眾維權意識增強與法制觀念淡薄的矛盾是產生非正常上訪的外因。改革開放以來，群眾的維權意識逐步增強，對自身利益、權益保護方面的法律政策也了解不少。特別是隨著信息的高速發展，廣大群眾各類新聞媒體上經常了解到了國內甚至國外的一些維權方面的信息和案例，但由于自身文化、法律素質不高，往往斷章取義，知其一不知其二，知其然不知其所以然，權益方面了解的多，義務方面了解的少。當利益出現沖突時，沒能在法律的框架內提出訴求和尋求解決，而往往熱衷于能對各級領導施加壓力的重復訪、越級訪、群體訪等方式，從而導致非正常上訪的頻繁發生。

4、對違法信訪行為的打擊處理不力，是產生非正常上訪的又一個重要外因。透過非正常上訪現象，我們可以看到，當前對一些無理信訪或采取其他極端形式的非正常上訪，依法處置蒼白無力，在客觀上助長了上訪群眾“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的思想。2005年實施的《信訪條例》的第二十條雖然對群眾信訪行為明確規定了“六個不得”，但如果違反該“六個不得”后如何處理，《信訪條例》又沒有明確具體的規定，和《治安管理處罰法》、《刑法》等法律法規銜接不上。導致在實際工作中，對絕大部分的非正常上訪行為無打擊處理的法律依據，而是采取一級通知一級，由信訪人所在地的信訪部門、所在單位或信訪人當地的黨委政府派人接訪，這不僅增加了基層壓力，反而造成“接訪”助長了“上訪”、“越接訪工作越被動”的惡性循環局面。各基層組織在通過各種方法無效的情況下采取的“嚴防死守”、“三盯一”、“五盯一”等辦法只能是“治標不治本”。

三、遏止非正常上訪的對策思考

針對非正常上訪的行為表現、發展趨勢和產生的原因，筆者結合在實踐中化解非正常上訪的探索，提出如下對策：

一要樹立信訪工作的科學理念。要樹立“信訪工作是構建和諧社會的基礎工程”的大局理念、“信訪工作必須依法辦事”的法治理念、“信訪工作必須以民為本”的責任理念，改變過去那種“就信訪抓信訪”的傳統工作思路，以全新的思維和理念，“跳出信訪看信訪”、“跳出信訪抓信訪”。

二要健全化解矛盾的工作機制。只要有矛盾，就會有信訪。如何有效化解矛盾，是做好新形勢下非正常上訪工作的重中之重。近年來，我們通過實踐，摸索出化解各類矛盾很好的“五診法”。一是領導輪流“坐診”。即設立聯合接待日，從市委書記、市長到每個在職市團領導都參與接訪，并向社會公布了接訪領導、時間、地點，方便群眾來訪。同時指派律師參與接訪，給涉法涉訴的上訪群眾提供免費法律咨詢。二是干部下鄉“出診”。即變群眾“上訪”為干部“下訪”。安排干部職工深入群眾，幫助群眾發展生產、解決困難。三是啟動預案“急診”。即制定具體應急預案，建立橫向到邊、縱向到底的信訪維穩工作責任體系。對群眾普遍關注和反映強烈的熱點、難點問題，立足于“抓早、抓小、抓苗頭”，把矛盾化解在萌芽狀態。四是部門聯動“會診”。即對涉及多個部門的矛盾糾紛，按照“一個問題、一名領導、一個班子、一套方案、一抓到底”的“五個一”要求，在最快的時間內“會診”解決。五是定期回訪“復診”。即定期或不定期地對已處理完畢的矛盾糾紛進行“復診”，重點是對已按政策要求辦理和通過信訪三級終結的信訪事項進行回訪。通過回訪，了解掌握信訪人的思想動態，防止信訪事項處理后信訪人“口服心不服”而繼續重訪。

三要注重對信訪人信訪事項有理無理的甄別。各級信訪部門要以認真負責的態度，切實擔負起相應的責任，加強對群眾信訪行為的甄別力度，幫助群眾解決最關心、最直接、最現實的問題。對群眾來訪反映符合政策應該解決的信訪問題，要抓緊解決，一步到位；對符合政策但一時有困難的，要向群眾解釋清楚，取得群眾的理解和支持，同時積極創造條件適時予以解決；對需要調整政策、明確規定才能解決的，要協調有關方面完善政策、做出規定抓緊解決；對不合理要求，按政策不能解決的問題，或是經過信訪三級終結的信訪事項，或是基層機關正在辦理之中，當事人就同一問題又越級上訪的，要旗幟鮮明地答復或告知，并進行說服教育，徹底打消無理上訪人員的“信上不信下”的僥幸心理。

四要加大對非正常上訪的處置力度。要對不按正常信訪渠道、程序、要求等反映問題的上訪行為進行具體的法律界定，細化對非正常上訪行為的處罰辦法，明確責任主體，切實維護正常的信訪秩序。面對非正常上訪行為，一要慎用警力，二要依法處置。慎用警力不是不用警力，從法律上界定非正常上訪行為表現后，對那些在非正常上訪行為中的違法人員，公安機關就依法處置。對一般行為不構成治安管理處罰的非正常上訪人員，公安機關要發放訓誡書，建立訓誡檔案。對反復纏訪鬧訪、擾亂社會公共秩序、妨害公共安全和社會管理的非正常上訪人員，信訪等接待部門在進行批評、教育和警告、勸阻的同時，要注意收集、固定、保存證據，并及時提供給公安機關為依法處理奠定基礎。公安機關要加大調查、偵查力度，做到工作落實到位、法律運用到位、措施采取到位。對涉嫌犯罪的上訪人員，公安機關要及時通報給檢察機關，檢察機關要提前介入，依法作出批準逮捕、移送起訴決定。法院對“基本事實清楚、基本證據確實”的案件，要依法作出判決。通過依法嚴肅查處少數信訪人的違法犯罪行為，樹立法律權威，維護法律尊嚴，并在全社會形成一種違法必究的導向。讓上訪人知道非正常上訪不僅無助于解決問題，還會受到法律的制裁，從根本上扭轉當前的被動局面。