者米鄉基層政權的運行狀況及其對苦聰人社會經濟的影響

何紹明，劉潔婷

（1.紅河學院人文學院，云南 蒙自 661100；2.紅河學院思想政治理論教研部，云南 蒙自 661100）

者米鄉基層政權的運行狀況及其對苦聰人社會經濟的影響

何紹明1，劉潔婷2

（1.紅河學院人文學院，云南 蒙自 661100；2.紅河學院思想政治理論教研部，云南 蒙自 661100）

者米鄉基層政權是國家聯系者米鄉苦聰人及其他少數民族的橋梁與紐帶，是落實國家對苦聰人扶貧政策的平臺，擔負著促進苦聰人社會經濟發展的重要職責.研究者米鄉基層政權的運行狀況及其對苦聰人社會經濟的影響，既有利于鞏固其在促進苦聰人社會經濟發展方面的成效，又有助于尋找其成效不大的原因，探索促進苦聰人社會經濟可持續發展的道路.

者米鄉；基層政權；苦聰人；社會經濟

我國的政權，縱向可分為中央政權、地方政權和基層政權.基層政權是指在國家政權體系中處于最低層的一級國家政權.民族鄉是我國基層政權的一種形式，是馬克思主義民族理論同我國農村基層政權建設實際相結合的產物，是以少數民族聚居區為基礎建立的基層政權，是少數民族聚居區域建立的鄉一級行政區域.民族鄉不是民族區域自治地方，不具有自治地方的自治權利，是與鄉、鎮平級的行政單位，具有一般鄉鎮的特點，同時又擁有比一般鄉鎮更多更大的自主權.民族鄉的創立就是為了保障散居少數民族的平等權利和管理本地方內部事務的權利.

1 者米鄉基層政權

者米鄉是者米拉祜族民族鄉的簡稱，是以苦聰人為建鄉主體民族的民族鄉，是自治州下的自治縣下的民族鄉，是黨的民族區域自治制度與民族鄉政策的有機結合，是黨的民族平等、民族團結和各民族共同繁榮發展的根本方針的重要體現.

者米鄉的基層政權主要由兩部分組成，即者米鄉人民代表大會和者米鄉政府.者米鄉人民代表大會由者米鄉人民代表組成，者米鄉人民代表由本選區選民直接選舉產生.者米鄉人民代表大會是者米鄉少數民族人民行使管理國家和社會事務的權力機關，是者米鄉這一地區的最高權力機關.者米鄉政府既是者米鄉人民代表大會的執行機關，必須執行者米鄉人民代表大會的決議，向者米鄉人民代表大會負責并報告工作，同時又是者米鄉這一少數民族地區的基層國家行政機關，必須執行上級國家行政機關的決定和命令，向上級國家行政機關負責并報告工作.在者米這樣的少數民族地區設立民族鄉，是為了保障該地區少數民族的平等權利，加速該地區少數民族經濟文化平等、和諧地發展，促進各民族的共同繁榮.因此，我們對者米鄉基層政權的運行狀況進行綜合系統的研究，對加快建鄉的拉祜族及鄉內的其他民族的經濟和文化教育的發展，促使其盡快脫貧致富，獲得全面的發展，具有十分重要的意義.

2 者米鄉基層政權的運行狀況

2.1 者米鄉黨委對基層政權的領導

基層政權是國家政權的基礎，加強黨對基層政權的領導，實質上就是加強黨對國家政權領導的基礎.[1]者米鄉作為少數民族地區，其黨委與基層政權之間領導與被領導的關系在具體的工作中往往體現為黨政不分，以黨代政.者米鄉黨委的組成成員中有書記1名，副書記3名（1名是專職副書記，1名是由鄉長任副書記，1名是政法副書記），紀委書記1名，組織干事1名，另外兩名分別是人大主席和武裝部的部長.從鄉黨委的組成成員中，我們可以看出者米鄉黨委對基層政權的領導，但是在者米鄉基層政權的運作過程中，者米鄉黨委卻包攬了大量的行政事務，黨政職責范圍不明.者米鄉基層政權的權力集中在鄉黨委的手中，鄉黨委書記是事實上的“第一把手”，一切大事小事都是鄉黨委書記拍板定案.者米鄉黨委或是基層政權的干部都認為者米鄉的黨政是分開的，黨委與基層政權之間是領導與被領導的關系.究其原因，不能說干部們是在掩蓋事實，而是對于黨政分開以及領導含義的模糊理解所造成的.一方面，黨政分工，并不僅僅是指工作機構的分開.雖然者米鄉黨委和基層政權都有自己獨立的工作機構，但是，必須是黨委和基層政權之間職能與職權的分離才能理解為真正意義上的黨政分工.另一方面，鄉黨委對基層政權的領導，主要是政治領導、思想領導和組織領導，不是包辦基層政權的工作.作為者米鄉黨委來說，對者米鄉基層政權的領導，應該是貫徹執行黨的路線方針政策，執行中央和上級黨組織的各項指示，保證國務院和上級政府的指示在本地區的實施，落實黨的各項農村政策，對本轄區內的重大問題提出決策，再由鄉人大討論并形成決議，交由鄉政府執行，向鄉人大和政府推薦主要干部以及抓好本地區的思想政治工作和精神文明建設等方面的工作，而不是直接干預基層政權，向基層政權發號施令.

2.2 者米鄉基層政權的現狀

2.2.1 者米鄉人民代表大會的運行

者米鄉人民代表大會是者米鄉的最高權力機關，其人大代表由本選區選民直接選舉產生，每屆任期5年，每年年初召開一次代表大會.者米鄉人民代表大會不設常務委員會和常設機構，設立主席團常務主席1人，其職責主要是召集主席團會議和處理主席團擔負的日常工作，負責聯系本級人民代表大會代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級人民政府的建議、批評和意見.者米鄉每屆人民代表大會會議舉行之前先選舉產生主席團（政府部門的人員不能進主席團），然后由主席團召集人大代表開會，并主持本次代表大會會議以及負責召集下一次的本級人民代表大會會議，主席團的任期與每屆人民代表大會任期相同.者米鄉人民代表大會舉行會議，主要是聽取和審議者米鄉政府的工作報告，審查和批準本行政區域內的財政預算和上年度財政預算執行情況的報告，選舉鄉長、副鄉長等.者米鄉人民代表大會閉會期間，則由主席團負責日常工作的開展.

但是，我們也要看到者米鄉人民代表大會在運行過程中也存在一定的問題.首先，者米鄉人民代表大會的職權行使并不充分.根據《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定，鄉級人民代表大會的職權可以分為決策權、任命權、罷免權和監督權四個方面.者米鄉人民代表大會的職權則主要體現在任命權和監督權兩方面，決策權和罷免權較少涉及.而且者米鄉人民代表大會在監督權方面主要是涉及鄉政府工作報告、職能部門工作報告以及者米鄉政治、經濟、文化生活的實際進展等方面，對鄉人民政府的監督涉及不多.其次，者米鄉的人大主席團只設置了一個常務主席，沒有設副主席，不利于人大主席團日常事務的處理.再次，者米鄉人民代表大會的素質不高.者米鄉任命代表大會的代表所提的意見和建議只是涉及到本村委會的建設中遇到的困難，請求資金的支持，幾乎不涉及到對者米鄉政府所發布的決議和命令的意見以及對其所屬工作部門的質詢.最后，者米鄉的人民代表大會對于《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定的“少數民族聚居的鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會在行使職權的時候，應當采取適合民族特點的具體措施.”這一針對少數民族地區的特殊的規定，并沒有制定相應的實施細則.

2.2.2 者米鄉政府的運行

者米鄉政府是者米鄉人民代表大會的執行機關，是負責組織和管理者米地區各項行政事務的行政機關，是由行政領導機構、職能機構（包括上級派出機構）和公務人員按一定的原則和制度建立起來的.者米鄉政府行政領導機構的構成是鄉長1名、副鄉長2名以及1名助理.其職能機構包括農科站、林業站、水利站、獸醫站、農經站、農機站、安全監督站、財務所、統計員、鄉政府辦公室、司法所、國土所、民政所、殘聯、計生服務站.其中農機站、林業站、水利站、獸醫站、司法所、國土所、財政所屬于上級領導機關派駐農村基層人民政府行政管轄區域的帶管職能機構.另外，者米鄉政府根據本地區民族成分復雜的特點，出于方便管理的需要，組建了民族工作隊，負責日常的民族事務.者米鄉政府實行鄉長負責制，鄉長必須是苦聰人.者米鄉政府每屆任期與本級人民代表大會相同，即每屆五年.者米鄉政府作為者米鄉人民代表大會的執行機關，既要執行本級人民代表大會、上級國家行政機關的決議和命令，又要負責日常行政工作的開展.

總體來說，者米鄉政府作為少數民族地區的基層國家行政機關，認真履行其轄區內政治、經濟、文化和社會職能，有力地推動了該地區經濟社會的發展和民族的繁榮進步，但是其運行中也存在一定的問題.首先，條塊分割突出，管理體制不合理.者米鄉政府與縣屬分支機構之間缺乏統屬關系，二者之間的關系難以協調，嚴重干擾了者米鄉政府對本轄區內各項事務的統籌安排和統一管理，難以發揮其應有的職能.其次，者米鄉政府的機構設置不合理，沒有建立發揮鄉政府職能所急需的部門，缺乏為少數民族農民提供指導和服務的機構.再次，者米鄉政府的職能有待進一步的轉變.者米鄉政府作為民族鄉的人民政府，執政環境特殊，其職能必須結合本地區的具體情況和民族特點向指導型、科技型和服務型轉變.最后，者米鄉政府的財政困難.者米鄉的財政基礎本來十分薄弱，2006年農業稅全面免除以后，者米鄉政府的幾乎沒有什么收入，運轉主要依靠有限的中央政府的轉移支付，甚至還背上了沉重的債務，無力償還.

2.3 者米鄉基層政權與村委會的關系

村民委員會是一定區域內的村民群眾按照居住狀況組織起來的自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性組織.它既不屬于一級政權組織，也不是基層政權的派出機構，是廣大少數民族群眾實行直接民主的基礎層次.[2]者米鄉共有4個村委會，即頂青村委會、巴哈村委會、河邊寨村委會和下新寨村委會.這四個村委會雖不屬于基層政權，但是卻對者米鄉基層政權的運行發揮著十分重要的作用，是其重要的依靠力量.按《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，村委會協助鄉、民族鄉、鎮人民政府開展工作.”但是，由于者米鄉地處邊遠的少數民族地區，村民居住比較分散，信息閉塞，交通不便，生活貧困，思想觀念普遍落后，經濟社會發展落后影響和制約了村民自治的進程，再加上村莊集體經濟缺乏、基礎設施和公共設施較為薄弱、村民收入水平較低等因素，使得者米鄉的村民自治還是一種政府主導下的村民自治，村委會的運作嚴重依賴政府，從而削弱了村委會的服務水平和運作效果，影響了民主建設的開展，村莊的自治功能弱化，自治進程步履緩慢.另外，在自給自足的家庭經濟的背景下，村民專注于一家一戶的生產經營，為生存奔波，沒有足夠的時間、精力和熱情來關注村里的改革發展和參與民主自治，直接影響了村民自治的進程.[3]在這種情況下，者米鄉村委會的工作主要就在者米鄉基層政權的領導下進行，如村委會的選舉、制定村民自治管理章程和工作制度、以財務公開為主的村務公開、重大村務的討論及決定等方面.除此以外，者米鄉的村委會還要完成諸如調解糾紛，電費收繳和管理，救濟款物的發放以及國家扶貧政策的落實等諸多的行政事務.由于者米鄉各村委會缺乏村級集體經濟的支撐，者米鄉村委會干部的報酬主要來源于金平縣財政全額撥款的工資報酬，村主任、副主任每月工資有500至600元.可見，者米鄉的村委會實際上成了者米鄉基層政權的派出機構，承擔著基層政權交辦的大量行政事務，而且還要簽訂目標管理責任書，以便進行檢查和考核.當然，者米鄉村委會的現狀也是由于者米鄉這一多民族聚居地區的特殊性所造成的，其自治性質的完全實現將會是一個長期的過程.在這一過程中，隨著者米鄉經濟社會發展水平的提高，者米鄉基層政權與村委會之間將完成由領導與被領導關系向指導、支持與協助關系的過渡.

3 者米鄉基層政權對苦聰人社會經濟的影響

者米鄉基層政權的建立，為者米鄉苦聰人的社會經濟發展提供了政治方面的保障，為國家對苦聰人的扶貧政策的落實提供了實施的平臺，促進了苦聰人社會經濟的發展.但苦聰人社會經濟的發展缺乏可持續性，雖然者米鄉基層政權對苦聰人的扶貧開發一直在進行，但是總是陷入一種扶貧——脫貧——返貧——再扶貧的怪圈.為此，我們有必要對這一現象進行分析研究.

3.1 者米鄉基層政權對苦聰人的扶貧

者米鄉基層政權是黨和國家聯系苦聰人居住地區和苦聰人的橋梁和紐帶，肩負著落實黨和國家對苦聰人的方針政策，提供公共服務、推動苦聰人聚居地區經濟社會發展的重要職責.1988年5月20日，者米鄉正式成立以后，其基層政權在鄉黨委的領導下，一直把加快苦聰人的社會經濟發展作為首要的工作，及時把黨和國家扶貧救濟的糧、款、衣等送到苦聰人群眾的手中，實行免稅、免除公糧和訂購糧，免費醫療、免費看電影等優惠政策.1991年，者米鄉成立了苦聰人的工作隊.工作隊的隊員分別住在不同的苦聰人村寨與苦聰人同吃同住同勞動，制定各種制度，完善村規民約，將農業技術和管理經驗手把手地交給苦聰人群眾，定期不定期地召開各種會議，宣傳黨的路線、方針和政策.[4]盡管如此，據1998年省民委組織的聯合調查組的調查結果，者米鄉30個苦聰人村寨1039戶5220人，人均有糧僅182公斤，96%的苦聰人缺糧，80%以上的農戶一年缺糧半年以上；人均純收入169元，廣播、電視一片空白，青壯年文盲率高達94.4%，適齡兒童入學率只有25.5%，完學率僅為3.3%，農田水利設施非常差，人均耕地不足0.5畝且產量低；醫療衛生條件差，30個自然村沒有1個衛生所.者米鄉苦聰人的整體狀況呈現出素質型貧困和體質型貧困.1998年10月，云南省的一項旨在幫組苦聰人脫貧致富的“155”扶貧工程正式啟動.這項工程的實施將過去的輸血式扶貧方式改變為造血式扶貧，目的是要增強苦聰人的自我發展能力.首先，者米鄉基層政權通過改善苦聰人的生存環境，為其發展奠定基礎.者米鄉基層政權在“155”扶貧工程中再次幫助苦聰人定耕定居，將37個自然村撤并為24個自然村，為17個村寨的3256人建蓋住房762幢.帶領苦聰人開新田2150畝，坡改地2120畝，購買耕牛76頭，修建9條水溝共8.49千米，可灌溉面積1860畝，新開梯田1067畝，假設飲水管道42.55千米、修建蓄水池67個，解決19個村的人畜飲水問題.①其次，者米鄉基層政權幫助苦聰人發展現代經濟，確立以林業開發為遠期經濟的發展思路；普及農業科技知識，舉辦旱育稀植、科學養豬、竹節育苗、雜交玉米栽培、病蟲害繁殖、香蕉育苗及管理、馬鈴薯栽培、蔬菜栽培等技術培訓.最后，者米鄉基層政權落實“155”扶貧工程，注重素質教育和文化建設，使苦聰人由被動脫貧向謀求發展轉化.者米鄉基層政權利用各種資金，幫助1580個苦聰人中小學生的教科書費用和學習生活費用，在苦聰村寨新建了10所小學；幫助苦聰人群眾建立鄉規民約，從逐漸改變生活習俗入手，充分調動他們參與自身建設的主動性和積極性，樹立初步的科技意識、經濟意識、商品意識、走入市場.[5]

我們看到，“155”工程的實施確實使者米鄉苦聰人的經濟實現了跨越式的發展，社會生活發生了質的飛躍，思想觀念有了明顯的轉變.但是，“155”工程結束5年后，苦聰人的經濟發展、社會生活是否還能保持在該工程實施期間的水平呢？或是倒退了，或是取得了更進一步的發展？這是值得我們關注的問題.

3.2 先進的現代政權組織與苦聰人落后的的生產力不匹配而沖突

民族鄉的建立，本身是民族政策的產物，主要任務是為了保障那些無法建立民族自治地方的散居各地的農村少數民族群眾的自治權和發展權，目的要有利于少數民族地區的生產建設和社會經濟的發展.[6]者米鄉是一種特殊的基層政權形式，是社會主義條件下的一種先進的現代政權組織，建立了以公有制為主體的社會主義市場經濟體制，社會的基本矛盾是人民群眾日益增長的物質文化需要和落后的社會生產力之間的矛盾.雖然苦聰人已經過渡到社會主義社會，但是其生產力仍然停留在原始社會的水平.馬克思的社會發展理論認為，生產方式的兩個方面——生產力和生產關系的矛盾運動是人類社會發展的基本動力.生產力決定生產關系，生產關系一定要適合生產力的狀況和發展要求.當生產關系與生產力發展水平相適應時，生產力就發展.苦聰人社會經濟發展的主要問題并不是先進生產力與落后生產關系和上層建筑不適應的問題，而是原始落后的生產力與先進的生產關系和上層建筑不相適應的問題.換句話說，就是社會主義的先進的現代政權組織與苦聰人落后的的生產力不匹配而沖突，沖突的結果就是先進的現代政權組織在促進苦聰人社會經濟發展方面有成效，但是成效不大.者米鄉基層政權的歷次扶貧工程雖然極大地促進了苦聰人社會經濟的發展，但是這種社會經濟的發展是政府主導的，缺乏可持續性，苦聰人自主發展的能力不足，缺乏促進自身社會經濟發展的主體性.所以，我們要消除這種沖突，必須首先建立與苦聰人落后生產力相適應的生產關系，然后在其生產力得到發展的基礎去促進其社會經濟的發展.

4 結語

綜上所述，者米鄉黨委領導下的者米鄉基層政權發揮了國家聯系該地區苦聰人以及其他少數民族的橋梁與紐帶的作用，對苦聰人社會經濟的發展發揮了重要政治保障作用，既促進了苦聰人生產力發展和生產狀況的改善，又保障了苦聰人的平等權利.但是，作為落實國家對苦聰人扶貧政策實施平臺的基層政權，在使苦聰人的社會經濟實現跨越式發展的同時，卻又不能鞏固這種經濟發展的局面，陷入了扶貧——脫貧——返貧——再扶貧的怪圈.究其原因，這是因為者米鄉基層政權作為一種先進的現代政權組織與苦聰人落后的生產力水平不匹配.苦聰人雖然從原始社會一步跨入社會主義社會，中間跨越了若干個社會發展階段，但是，這種跨越僅僅是社會形態的跨越，并非是生產力發展水平的跨越.苦聰人的生產力水平總體仍然處于十分落后的水平.馬克思說“手推磨產生的是封建社會，蒸汽磨產生的是工業資本家社會”.[7]按照馬克思主義的基本原理，生產力狀況是生產關系形成的客觀前提和物質基礎，生產力決定生產關系，生產關系對生產力具有能動的反作用，當生產關系不適應生產力發展的客觀要求時，它就會阻礙生產力的發展.由于人為的原因使某種生產關系“超越”生產力水平，這種拔高了的生產關系也會阻礙生產力的發展.因此，者米鄉基層政權要消除先進的現代政權組織與苦聰人落后的生產力水平不匹配的沖突，就必須探索一種能夠體現苦聰人主體性的發展要求，培養其自我發展能力，并與其原始落后的生產力發展水平相適應的生產關系形式去促進苦聰人的社會經濟的發展.

注釋：

①以上數據由者米鄉政府提供.

[1] 王金懷，王進國.中國基層政權建設的理論與實踐[M].鄭州：河南人民出版社，1991：316.

[2] 匡自明.中國少數民族地區基層政權建設[M].昆明：云南大學出版社，2002：72.

[3] 格仁其木格.以和諧理念推進少數民族地區村民自治進程[J].實踐（思想理論版），2008（3）.

[4] 王清華.霧海擁抱的山魂[M].昆明：云南民族出版社，2000：63—64.

[5] 楊萬智，趙昆艷.西隆密林的苦聰——苦聰文化的碰撞與應變[M].北京：中國書籍出版社，2006：134-136 .

[6] 李俊清.民族鄉政府管理[M].北京：人民出版社，2009：12 .

[7] 馬克思、恩格斯.馬克思恩格斯全集[M].北京：人民出版社，2003.

The Operation of the Grass-roots Political Power of Zhemi Countryside and Its Effect on the Kucong People’s Social Economy

HE Shao-ming1, LIU Jie-ting2
(1.College of Humanities Honghe University, Mengzi 661100, China;2.Research Department of Ideological and Political Theory, Honghe University, Mengzi661100,China)

The grass-roots political power of Zhemi countryside is the bridge and link that the nation contact with the Kucong people and other minorities, is the implementation platform of the state policy of alleviation.it is responsible for the important duty of promoting the Kucong people’s social and economic development .This article research its operation and effect on the Kucong people’s socioeconomic development not only help to consolidate its role in promoting the Kucong people’s social and economic development, but also contribute us to identify the reasons for its limited success, explore the sustainable development road of promotion their socio-economic development

Zhemi the grass-roots political power; the Kucong people; social economy

D67

A

1008-9128（2011）04-0068-05

2011-06-28

云南省教育廳科學研究基金項目（ 09C0212）

何紹明（1979- ），男，云南石屏人，講師.研究方向：中國古代文學與民族文化.

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