生態城市建設中綠地恢復補償探析

張 雪，姜素紅

生態城市建設中綠地恢復補償探析

張 雪，姜素紅

(中南林業科技大學 政法學院，湖南 長沙 410004)

在生態城市建設中，綠地生態服務功能正面臨遭受破壞甚至喪失的危險，綠地恢復補償迫在眉睫。綠地恢復補償指通過生態恢復的方式和技術，使受到干擾或破壞的綠地資源、種群、群落或生態系統通過自身調節功能或自我修復功能，改善且持續地維持自身的生存狀態。遵循IEM理念及其12項基本原則，綠地恢復補償應堅持遵循生態規律、無害、可持續利用和因地制宜四項主要原則。與綠地貨幣化補償不同，從可持續發展角度，綠地恢復補償所產生的效益具有潛在性和發展性以及無法估量性，是貨幣化補償所無法取代的。

生態城市；綠地恢復補償；綜合生態系統管理（IEM）；和諧發展

近年來，我國城市頻繁出現的“逢雨必澇”現象，突顯了綠化問題的嚴重程度。要解決綠化問題，恢復綠地生態服務功能，已引起了我國社會各界廣泛的關注。然而，恢復綠地生態服務功能是一項非常綜合的、復雜的工程，它涉及了經濟、社會、生態、環境與自然資源等多學科、多領域系統性的研究工作?，F階段，國內外對綠地生態系統恢復與治理的研究工作尚處于初步探索階段，系統性的、可指導實踐的理論與方法尚未成型。本文嘗試性地從生態學、法學、環境科學、環境管理的不同角度，對綠地恢復補償進行理論探討和效益分析，以實現人與自然的和諧發展。

1 生態城市建設中的綠化問題

1.1 生態城市的概念

早在16世紀英國摩爾（T.More）等[1]就已經提出了一些關于生態城市規劃與建設的設想。但是直到1972年，面對日益嚴峻的城市規劃問題，聯合國教科文組織在制定《人與生物圈》研究計劃時才真正提出了建設生態城市的新概念。隨著城市生態學不斷發展的影響，生態城市已經超越了城市建設與環境保護的層面，而融合了歷史、文化、社會、經濟等諸多因素，向更全面的方向發展。

生態城市（Eco-city）是指一個社會、經濟、自然協調發展，物質、能量、信息及其技術合理開發并高效利用，技術、文化與景觀充分融合，人與自然的潛力得到充分發揮，居民身心健康，生態持續和諧的集約型人類聚居地[2]。它是以實現人類與自然生態系統良性循環和協調發展為目的城市，主要強調了在城市規劃和建設中，人類應當首先在尊重自然規律的前提下，合理利用、開發和管理自然資源，以協調人與自然和諧關系，真正實現城市與自然的和諧發展。

1.2 生態城市建設中的綠化問題

隨著城市建設的不斷擴張，城市的生態環境日益發生了重大的變化。城市建設的步伐加快了城鄉經濟的發展，同時也擴大并加劇了土地資源被肆意破壞的范圍和程度，改變了原附屬于土地之上的諸如樹木、植被等綠地資源的原始生長環境和條件，暴露了以人工綠地為主體地位的城市生態問題。

我國綠化問題具體表現：在很多地方，在建設生態城市的過程中，綠化仍然盛行“一刀切”的方式，尤其在舊城改建拆遷中，許多原來長勢很好的花草樹木及植被等被無端的連根刨除，隨后又花費巨額運營成本和大量的人力資源引入并維護新苗木或昂貴樹種。而且隨著人工綠地大規模的興建，使得更多的鄉村土地資源被人工綠地所占用以至轉化為城市人工環境，從而割裂了人類與自然的和諧發展關系；并且大量的綠地資源被過多的實施了不必要的綠地固化建設與“圈禁”養護，大量的花壇、草坪不僅被隔離地表，而且彼此沒有形成綠地網，各自分離并形成獨立斑塊，這不僅忽視了綠地等自然資源的生態系統的整體性和系統性特征，而且嚴重阻礙了綠地資源蓄滯雨水生態功能的發揮。

其實，綠地作為生態城市的重要組成部分，除了可以充當“排洪渠”，為城市系統減少排洪壓力外，綠地也是城市之“肺”，它有凈化空氣之美譽；它還可以減少城市噪音、調蓄氣候，為人類提供安逸舒適的生活環境等。

面對日益暴露的城市綠化問題，如何恢復綠地生態系統功能也已經成為了當前相關部門的極其重視的難點問題。因此，在生態城市建設中，對綠地恢復補償的研究就顯得更加重要，這關乎到能否真正實現對綠地自然資源本身的生態補償；關乎到人類能否建立起合理的、可持續性發展的生態城市；關乎到真正實現人與自然、城市與自然、社會與自然的和諧發展。

2 綠地恢復補償的涵義與最終目標

2.1 綠地恢復補償的涵義

關于綠地恢復補償的涵義，可以追溯到在20世紀80年代，生態學意義上的生態補償的最初概念中。即生物有機體、種群、群落或生態系統受到干擾時，所表現出來的緩和干擾、調節自身狀態使生存得以維持的能力，或者可以看作生態負荷的還原能力[3]。 筆者認為，從這個意義上來說，生態補償不僅包括了經濟損失型補償，而且還包括了生態恢復型補償。

顧名思義，綠地恢復補償是指通過生態恢復的方式和技術，使受到干擾或破壞的綠地資源、種群、群落或生態系統通過自身調節功能或自我修復功能，改善且持續地維持自身的生存狀態。雖然這一概念側重于生態學意義上的，但是它也為我國環境政策的制定與實施提供了可借鑒的意義。在國外的城市森林建設中就存在了這種綠地恢復補償模式，例如：英國、俄羅斯、加拿大、美國等許多國家，他們基于近自然林的理念，對城市林木，即便是颶風損壞的林木，也盡可能的保留自然的風貌，并引導恢復原有的自然狀態，以協調人地關系，實現人與自然和諧。

2.2 綠地恢復補償的最終目標

綠地恢復補償的最終目標應當體現生態補償最終目標的內容。而生態補償的最終目標可從以下不同領域進行理解。

在生態學領域，生態補償的最終訴求，是實現在不同時空尺度上的人地和諧關系，是人類作為生態系統的破壞者和維護者，理性地對失調或退化的生態系統進行物質、能量的補充，以免生態系統的退化，超過生態系統自身的閾值[4]?？梢钥闯?，生態學意義上的生態補償，其最終目標是在處理人與自然的關系中，應遵循生態學的一些深層機理和準則，即尊重自然規律，使人與自然，乃至整個生態系統回歸到自然的天性，以保障人類能夠持續地利用并發揮好生態系統自身的調節能力。

在法學領域，生態補償實際上是一種利益協調機制[5]。從這種意義上分析，生態補償是以明確權利與義務，以及法律責任為內容來協調環境利益相關者的法律關系的環境經濟政策之一。正如有的學者指出，生態補償解決的是因生態調節功能的損益而引起的“人與人之間的補償”[6]。然而，利用法律手段或協調環境利益相關者的關系，其最終目的應是為了更好地保護生態環境，實現自然生態的自我修復功能。所以，生態補償不應該僅以“人與人之間環境利益的經濟損失型補償”為限，而更應該延伸到以“人類利益與生態利益之間的實物（自然資源本身）恢復型補償”。

有學者從法律角度指出，生態補償的目標，根植于它的物質層面，即人類處理生態危機、改善人地關系的愿望；生態補償理應與充分利用自然力相結合，依靠人力、經濟資本保護與建設生態環境，固然符合生態補償的要求，但是放棄一定的經濟效益，停止掠奪與破壞，依靠自然恢復，經常反優于前者。[7]其實，在立法層面，目前我國《城市綠化條例》和相關的地方性法規也做出了明確規定，破壞自然資源者不僅要求在某個時間段內承擔相當的財產性損失（財產責任），而且基于環境的可持續發展理念，還應當要求其承擔起恢復原狀等非財產責任。例如，《城市綠化條例》（國務院令第100號，1992年6月22號發布）第二十八條：未經同意擅自占用城市綠化用地的，由城市人民政府城市綠化行政主管部門責令限期退還、恢復原狀，可以并處罰款；造成損失的，應當負賠償責任；《長沙市城市綠化管理條例》（修正）（1997年9月29號批準）第二十七條：損壞草坪、花壇、綠籬、綠帶的，由園林行政主管部門責令停止侵害、限期恢復原狀，可并處每平方米五十元罰款；造成損失的，應予賠償。

在環境科學領域，有學者認為，生態補償的直接目的只是調整利益關系，自然生態自然修復功能的恢復只是生態補償的最終目的而不是直接目的[8]。

無論是生態學意義上的生態補償，法學意義上的生態補償，還是環境科學意義上的生態補償，其最終目標都是恢復自然生態自我修復功能。在此處，恢復自然生態自我修復功能即是對生態城市建設過程中所遭受的或即將遭受的人為干擾或破壞的城市自然資源的修復或維持?；謴统鞘凶匀毁Y源自我修復功能的過程，是以生態城市為目標的，對城市現有的自然資源進行調整與更新，促進人類系統與自然生態系統的良性循環和協調，實現可持續發展的過程。具體而言，恢復城市綠地自然資源的自我修復功能的過程，可以是對城市綠化建設水平與狀況做出評價，也可以是對生態城市規劃與建設做出綜合考量，從而可以有效的預防或治理城市環境惡化問題，實現人類與自然、城市與自然、社會與自然的可持續發展。

3 綠地恢復補償的基本原則

恢復綠地資源自我修復功能的問題，不單是生態城市建設中保護綠地自然資源一方面的問題，而是維持整個生態系統平衡發展一系列的問題。生態系統是由植物，動物和微生物群落及其無生命環境交互作用形成的作為一個功能單位的動態復合體。生態系統的動態性和復雜性的特點決定了恢復綠地自我修復功能是一個極為復雜的和綜合的系統工程。從而，在恢復綠地自我修復功能的過程中，需要人們在遵循人類發展規律和生態規律的同時，也應遵循綜合生態管理理念及其基本原則。

綜合生態管理理念（IEM理念）最早是在1995年馬拉維召開的生物多樣性公約大會上提出的，是一種以跨越部門、行業或區域界限，通過綜合規劃和可持續發展的參與方式來解決與生物多樣性保護和持續利用、土地退化和水域管理等有關問題的自然資源管理的全新理念。迄今為止，該理念已經得到了國內廣泛的認可和實施，尤其在恢復自然生態系統和防治土地退化領域[9]。

目前對綜合生態系統管理的內容規定得最全面的國際法律政策文件，是2000年《生物多樣性公約》締約方大會第五次會議通過的第V/6號決定《生態系統方式》[10]。該會議提出了綜合生態系統管理12項基本原則。這些原則對具體生態保護實踐中發揮了重要的指導性作用。鑒于此，在恢復綠地生態系統自我修復功能的過程中，應當結合不同種類綠地生態系統的特點和不同生態服務功能，通過運用綜合生態管理理念及其基本原則并且確立綠地恢復補償的主要原則，并將其運用到修復綠地生態功能的各個具體操作步驟中，以確保綠地恢復補償的有效實施。

3.1 遵循生態規律原則

要恢復自然，維持人類與自然的平衡關系，首先應當遵循生態規律。在生態城市建設過程中，人類有意識地將生態規律運用于原有綠地資源的保護實踐，尤其對原有綠地資源的管理層面，應當重點體現維護好自然資源特點及其本底狀態。例如，可以利用現有的技術與自然合作的模式，即在不破壞原始植被或森林的本底狀態的前提下，在供（綠）地方與需（綠）地方之間進行合理的移植，而后依靠技術和綠地自身的修復功能對遭受破壞的綠地資源進行有效的修復和管理，而沒有必要采用全部剔除或砍伐等“一刀切”的方式來管理；更沒有必要以先全部剔除或砍伐而后再種植的重復“環?！钡倪\作模式來管理，從而可以減低綠地運營成本和養護成本，節約人力和物力資源。

3.2 無害原則

城市建設，在綠地與綠地之間進行移植的過程中，應當遵循無害原則。無害原則，在我國，一般被視為防治固體廢物污染環境的“三化”原則之一（“三化”是指減量化，資源化和無害化），即以環境可接受的方式處置最終廢棄物，使之減少對生態系統和人體健康的危害。早在1989年，聯合國環境規劃署在瑞士巴塞爾召開的世界環境保護會議上，通過了《控制危險廢料越境轉移及其處置巴塞爾公約》，該公約以遏制越境轉移危險廢料為目標。其中，公約的序言部分明確指出了危險廢物和其他廢物應盡量在符合對環境無害的有效管理下，在廢物產生國的國境內處置，又意識到這類廢物從產生國到任何其他國家的越境轉移應僅在進行此種轉移不致危害人類健康和環境并遵照本公約各項規定的情況下才予以許可[11]。盡管該序言部分沒有明確指出“無害原則”的概念，但其體現了“無害原則”的全部內容。

具體到綠地移植中的無害原則，則是指應當考慮遷出地中綠地等資源本身具有的危險物質給遷入地的環境和生態平衡帶來的負面影響。例如，在綠地與綠地之間的移植過程中，為了避免當地的有害物質給其他地區的環境和生態平衡帶來實際的或潛在的不利影響，在城市綠地規劃中除了要對遷出（入）地的綠地資源進行環境影響評價外，還應當對全局的綠地資源進行環境影響評價，并且按照綠地的不同分類和功能，對綠地進行合理的配置與分布，從而可以從全局的范圍內控制預防整個綠地生態系統被有害物質交叉感染。

3.3 可持續利用原則

可持續利用原則，即該移植行為應當在綠地生態系統自凈能力的承受范圍內進行。綠地生態系統自凈能力的承受范圍也就是指綠地資源生態承載力。在生態承載力范圍內開展生態城市建設，能保持并提高人類對城市生態系統的自我調節、恢復、維持和發展的能力，使人、自然和環境融為一體，和諧發展[12]。 雖然生態系統可以憑借自身的調節功能來維持自身的平衡，但是，這種平衡也是一種動態的平衡。在良好的外部環境條件影響下，生態系統都會呈現相對平衡的狀態，一旦超過了生態系統所能承受的極限，這種平衡的狀態將會受到破壞。在城市綠化建設的過程中，要持續的維持整個生態系統的平衡狀態，發揮綠地資源的有效、持續利用，這不僅是強調如何增加城市綠地的數量，覆蓋面積的問題，也不僅是為了發揮綠地生態服務功能而花費巨額成本建設和養護人工綠地的問題，而更應該是如何更合理的調節原綠地自然資源與人工綠地的配置關系，及如何在城市與鄉村之間形成綠地生態合作模式，甚至是如何在地方城市之間形成區域生態合作模式的問題。

其中，在調節原綠地自然資源與人工綠地的配置關系方面，例如，就公共綠地范圍內的移植行為而言，除了保障當地人基本生活品質所必需的安全、健康、舒適和富有美感的公共環境權利的享有外，針對商業性土地開發和建設行為，應不得盲目追求綠化的經濟效益而忽視了雜草等自然資源的生態效益。雜草的生態本位研究已經受到了國內外學者的廣泛關注[13-16]。通常，雜草被人們視為一種無用或有害于人類活動的野生植物。但雜草本身以具有耐不良環境、生長快、繁殖力強等優良特性，已經成為了一種重要的生物資源?；诖?，人們可以利用現有技術，在不影響區域生態良好環境的條件下，保留并充分利用好雜草資源的優勢，這不僅能夠填補特殊區域的綠地資源匱乏的空白，而且能夠使雜草資源“變廢為寶”，成為維持整個生態平衡與發展的重要角色。

3.4 因地制宜原則

在管理和移植綠地資源的過程中還應當遵循因地制宜原則，即不僅需要考慮到不同綠地資源本身的生長環境特點，還要考慮到不同區域對該綠地資源的需求及其程度，以充分發揮出綠地資源的生態系統服務功能。例如，出于防治風沙，防震的目的對綠地資源進行合理的管理和移植；出于保護原始綠地資源的歷史文化價值對其進行合理管理；出于保護當地人享受自然、必要的游憩活動以及步行者的安全對其進行合理的管理和移植，以及出于保護動植物生存，繁殖的棲息地，以維護生物多樣性為目的對其進行合理的移植與管理。

4 綠地恢復補償的效益分析

如前所述，從綠地生態功能來看，不同類型綠地的生態功能在城市生態系統中發揮的作用是不同的（如表1）。通常，大多是運用損害（費用）與效益分析方法將綠地補償效益以貨幣化來量化[17]。即通過計算出某種類型綠地的生態補償量，以貨幣化形式得出某種類型綠地生態功能的補償效益。

表1 不同類型綠地生態功能比較 [18]?Table 1 Ecologic compensation functions of different greenlands

某種類型綠地的生態補償量與綠當量有關，即在某一單位面積內補償某種單位污染物所需要的綠地量決定了某種類型綠地的生態補償量。若將草地對某種單位污染物的補償功能定為單位綠當量，那么根據其他類型綠地與草地的生態功能之比可得到其他類型綠地的綠當量（如表2）。

表2 不同類型綠地的綠當量[18]?Table 2 Green equivalent of different greenlands

由表2可以看出，要發揮某種生態功能，所需要的不同類型綠地的綠當量是不同的。因此，在單位面積內明確所需要的不同類型綠地的綠當量有利于以貨幣化確定不同類型綠地的生態補償量，也有利于確定不同類型綠地的建設面積，從而改善城市環境，減輕城市環境受污染的程度。

實踐中[19-20]，這種貨幣化補償模式在綠化建設中發揮了很大的作用，然而它也存在自身缺陷和不足性。如表2所示，以城市草地為例，假設某一區域城市草地的面積為1公頃，在計入運營成本和費用以及技術水平的情況下，其貨幣補償量顯然大于草地生態自我恢復的補償量；并且這種貨幣補償是一次性的，不足以持續的發揮保護城市草地生態價值的作用，從而不能很好的滿足現代社會日益變化的需求，也不能滿足社會和生態環境和諧可持續發展的需求。

相比而言，在人類可持續發展的影響以及不同類型綠地的潛在價值及其對整個生態系統可持續發展的影響下，綠地恢復補償所產生的效益是巨大的，潛在的，無法估量的[21]；并且轉變綠地到貨幣的理念，提出從綠地到綠地的恢復補償，對扭轉環境退化，恢復生態系統服務，幫助減緩氣候變化[22]；土壤形成和保護，蓄養水源，排洪減壓，豐富娛樂文化；以及增加其種群的多樣性[23]，為子孫后代謀求高福利水平起到了直接性的推動作用。這不僅能夠滿足現代社會日益發展的需要，而且能夠真正實現城市與自然和諧、可持續發展。

5 結論與討論

（1）城市綠化的本質問題在于如何促進人與自然的和諧與可持續發展。面臨自然綠地逐漸被人工綠地取代，綠地生態服務功能遭受破壞甚至喪失的問題，我國迫切需要構建合理的綠地恢復補償機制。綠地恢復補償機制與其說是對目前我國尚未成熟的生態補償的挑戰，還不如說是對它的思考與完善。

（2）將IEM理念及其12項基本原則滲透到綠地自然資源的保護和恢復的各個具體操作之中，可以為我國城市綠化建設中環境問題的解決服務，也可以成為一種新的嘗試。

(3) 通過分析綠地生態功能貨幣補償的效益，推導出從綠地到綠地的綠地恢復補償有利于減少恢復費用和成本，最大效率發揮綠地生態服務功能。特別是，在人類可持續發展的影響以及不同類型綠地的潛在價值及其對整個生態系統可持續發展的影響下，綠地恢復補償所產生的效益是潛在的，巨大的，無法估量的且無法替代的。

（4）補償方式和補償途徑是綠地恢復補償的基礎和保障。如何實現綠地恢復補償機制將是后階段的研究重點。

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Analysis on compensation for green space restoration in eco-city construction

ZHANG Xue, JIANG Su-hong
(School of Political Science and Law, Central South University of Forestry and Technology, Changsha 410004, Hunan, China)

In the eco-city construction, ecosystem service function of green space has been destructed and is even facing risk of losses,so compensation for green space restoration should be implemented imminently. The compensation for green space restoration is defined as the green resource, population, community and ecosystem that were disturbed or destructed can be improved and continuously maintained oneself living state through self-adjusting and self-repairing function with the help of the ecological restoration methods and techniques. According to the ideology of IEM and 12 basic principles, the four basic principles for green space restoration compensation(GSRC) were put forward such as: ecological law, harmless, sustainable utilization and suited to local conditions. Due to the view of sustainable development, the GSRC is different from green land monetization compensation, the benefits produced by the former has the potentiality, expansibility and nature of un-reckonable, that of the latter is unable to replace the former.

eco-city; compensation for green space restoration; integrated ecosystem management (IEM); harmonious development

S718.1；X197

A

1673-923X(2012)11-0211-06

2012-10-10

中南林業科技大學研究生科技創新基金項目（2010sx12）

張 雪（1985-），女，碩士研究生，主要從事環境法學的研究

姜素紅（1964-），女，教授，碩士生導師，主要從事法理學、環境法學研究；E-mail：jsh3329@163.com

[本文編校：歐陽欽]