外部性視野下我國價格聽證制度的完善*

胡元聰

(西南政法大學經濟法學院，重慶401120))

一、外部性及價格聽證制度概述

外部性首先是一個經濟學術語，不同的經濟學家對其給出了不同的定義。從法律的視角即權利與義務的視角對外部性進行界定，本文認為外部性不僅是一個過程而且是一種結果狀態，是經濟主體之間權利與義務的不對等，以致于利益的失衡。負的外部性是一個經濟主體在行使其權利時將本應該由自己承擔的義務施加給其他經濟主體;正的外部性是一個經濟主體在行使其權利時將其可由自己行使的權利讓渡給他人且沒有施加任何義務。［1］P53本文主要探討價格聽證制度的負外部性。

價格聽證制度在我國的雛形是深圳在1993年實行價格審價制度，而首次引入“聽證程序”是1996年我國《行政處罰法》(第42條有具體規定)。2002年第一個國家級價格聽證會——由國家計委主持的鐵路春運票價浮動價格聽證會引起廣泛關注。實行價格聽證的初衷是好的。首先，它可以平衡國家利益、社會利益與公民個人利益。通過多方代表與調定價企業從不同的角度、立場論證，凸顯物價部門作為裁判員的地位，便于消費者理解調定價的合理性，客觀上起到減少價格調整震蕩的效果。其次，它可以提高調定價格的科學合理性。通過與會代表在聽證過程中真正參與決策，使他們能夠通過各種有效的信息渠道，充分陳述對各種未定方案的意見，提交證據，論證與反駁等一系列的活動，有利于最終形成科學合理的調定價方案。第三，它可以協調政府、企業和消費者之間的關系。價格聽證將原來有關部門的定價行為公開化、群眾化，并事先就將有關價格的調整信息公之于眾，可以有效維護消費者權益，促使經營者通過加強經營管理來提高經濟效益，樹立政府的形象和權威。第四，它可以實現相關主體權利與義務的統一。作為經營者的壟斷行業經營者或其主管部門，控制著大量消費者不知道的信息，一旦提價獲準，就意味著巨大的利潤回報。［2］而對于消費者來說，則意味著支出的增加?；跈嗬c義務平衡的法理，消費者可以擁有知情權和表述權，而壟斷行業經營者負有提供與提價的所有信息真實完整的責任，最終實現雙方權利義務的平衡，可以解決基于信息不對稱而經營者對消費者產生的負外部性。［3］

關于價格聽證制度，除《中華人民共和國價格法》(以下簡稱《價格法》)以外，在我國2002年實施的《政府價格決策聽證辦法》(以下簡稱《辦法》(2002))基礎上，2008年12月1日正式實施的《政府制定價格聽證辦法》(以下簡稱《辦法》(2008))的相關規定不乏進步之處。但是，與國外相比，我國的價格聽證制度對于消費者權利的保護缺乏周密設計，消費者的知情權、參與權、表達權、救濟權等得不到主張，政府、企業的程序義務、違反義務得不到真正落實，導致在政府、企業、消費者的利益關系中消費者處于弱勢地位，使得消費者權益受到侵害，成為價格聽證行為負外部性的受體。因此，價格聽證制度的負外部性可以理解為，價格聽證過程中造成的經營者與消費者之間權利與義務的失衡。

二、我國價格聽證制度的外部性及成因分析

從外部性的視角看，價格聽證制度對消費者帶來的負外部性較多，具體表現及原因如下:

(一)價格聽證立法層次低，配套法規不完善所致負外部性

我國明確出現“聽證會制度”這個詞是1998年實施《價格法》，它要求“制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度”。2002年國家計委頒布施行《辦法》(2002)，以部門規章的形式構建了價格決策聽證制度的輪廓。但是《價格法》對于價格聽證制度只做了原則性的規定，《辦法》(2002)立法層次低且沒有配套法律法規，從而導致價格主管部門在實際操作過程中缺乏具體的規范指導，尤其對于違反聽證程序的法律責任規定不明確，阻礙了聽證制度的有效實施。雖然2008年實施的《辦法》(2008)又增加了相應規范，但是操作性仍然較差，都使得消費者的相關聽證權利得不到充分保障，從而容易成為價格聽證中負外部性的受體。

(二)價格聽證主持人遴選不規范、資格認定、職責范圍不明確，所致負外部性

價格聽證過程中的主持人的遴選標準、資格認定、職責范圍明確是確保聽證公平的關鍵。表現在:首先，《辦法》(2008)僅規定價格聽證主持人由政府部門的有關負責人擔任，并未涉及其資格、職責，可能難以保護消費者的權益。其次，由于法律沒有對主持人的遴選做出具體規定，導致價格聽證中主持方很不統一，有的是部門主管機關主持，有的是由部門直接主持，這樣難免保證消費者權益不受損。再次，政府作為經營者和消費者利益的調節人，其獨立的中立身份是聽證會科學公平的保障。但是現實中代表政府的主持人就是潛在的利益相關人，這必然影響到價格聽證會的公正，必然對消費者的權利造成損害，使得消費者成為價格聽證負外部性的受體。

(三)價格聽證會參加人中消費者選擇不合理所致負外部性

價格聽證會參加人中消費者的選擇問題尤顯重要，而目前消費者選擇的相關規定并不合理。首先，從行使權利的資格來看，消費者的產生雖然可以采取自愿報名、隨機選取的方式，也可以采取政府價格主管部門委托消費者組織或者其他群眾組織推薦的方式。而實踐中，政府價格主管部門通常主動選擇“近親”代表而忽視利益直接相關代表，如在全國鐵路票價聽證會上就沒有高校學生代表。其次，即使是自愿報名或者隨機抽取，以及委托相關公眾組織進行推薦，都不是消費者代表產生的剛性要求，且由于沒有進一步的細化規則作為依據，如近期四川“聽證專業戶”胡天麗就遭受普遍質疑。第三，《辦法》(2008)雖然擴大了消費者在聽證會參加人中的比例，提高到“不少于聽證會參加人總數的五分之二”。但是同現在聽證制度日顯重要相比，仍然顯得不足。其結果必然影響著消費者利益群體平等話語權的行使，從而給消費者帶來外部性。

(四)消費者與經營者的信息不對稱所致負外部性

在價格聽證過程中，消費者與經營者的信息不對稱表現得非常明顯，極易對消費者產生外部性。首先，法律責任規定的欠缺是信息不對稱的根本。關于價格聽證過程中的信息均衡問題，《辦法》(2008)多有涉及，但在《刑法》和《行政處罰法》中卻都找不到“對有關機關追究其相應責任”的法律依據。其次，經營者掌控嚴密是信息不對稱的關鍵。經營者在制定每個方案時必然會搜集各方面的資料，對制度方案的背景了如指掌。相反，由于企業成本核算的高度專業化，加上專家本身的能力所限，對于價格的調定也難免“霧里看花”，因而價格聽證會就淪為壟斷行業經營者單方信息發布會。第三，消費者自身條件不足是信息不對稱的根源。組織化程度極低的消費者由于個人素質、地域、職業及時間精力有限，難以在短期內對經營者的成本、市場供求狀況不可能有深入的了解，代表功能大打折扣，［4］導致外部性的產生。

(五)聽證筆錄的法律效力不確定所致負外部性

雖然《辦法》(2008)有尊重聽證會意見的立場，但沒有明確聽證筆錄的法律效力，更無違反該條相應的法律責任。因此，即使消費者權益受損，遭受外部性也無從救濟?？v使聽證會上聽證人員各抒己見，對調價進行了有理有據的論述，然而，聽證會不具有決策性，結論亦不具有法律效力。聽證案卷法律效力的不明，極大地削減了消費者對價格聽證會的熱情。如在實踐中，價格聽證的決策結果與聽證參加人意見相左而“被”代表的現象時有發生，引起公眾對于價格聽證的廣泛質疑。再如2005年12月舉行的廣州地鐵線網票價方案聽證會，聽證代表就只能面對“非要選一個只能選方案三”的無奈，即使代表提出可行的建議優化方案也無濟于事。

(六)價格聽證程序不透明所致負外部性

公開、透明原則是價格聽證的基本要求，是消費者權益獲得保障的前提基礎。但在我國一些地區和行業的價格聽證操作過程中卻往往采取了嚴密或相對嚴密的信息封鎖措施，一些信息資料往往等代表到會后才發放，而且要求相關媒體對價格聽證會的有關問題和資料進行“加工整理”后才允許向社會公布。以2006年4月26日北京市出租車租價聽證會為例，其一是代表的產生程序沒有做到公開透明，令人存有疑惑。其二是聽證會資料要求保密，缺乏透明度。如在事先發給聽證代表聽證材料時，特別注明“保密40天”并要求謝絕媒體采訪。顯然，在這種暗箱操作的價格聽證中，消費者遭受外部性也就理所當然了。

三、解決我國價格聽證制度外部性的具體路徑

外部性源于雙方主體之間權利與義務不平衡，要解決外部性，就得通過法律在外部性供體與受體之間重新配置權利與義務。經濟法調整方法是通過對權利和義務的傾斜性配置，以糾正權利和義務不平衡的狀況，實現實質上的權利和義務平衡。具體說來，價格聽證中的負外部性的經濟法解決有三種途徑。

(一)賦予消費者相應的權利并保證其實現

1．價格聽證前聽證消費者的公平參與權與程序啟動權

(1)確保消費者的公平參與權。首先，選擇方式應當體現公平參與權。美國公平的消費者產生機制具有代表性，即消費者協會、相關的行業協會等組織選舉出具有專業知識的代表，從而保證了聽證的民主性并大大減少了政府決策推行的阻力。借鑒其經驗，我國可以在消費者自愿報名的基礎上根據既定標準確定正式的代表候選人，然后將正式的代表候選人按照階層進行分類，在盡量保證每一階層都有代表出席聽證會的基礎上，盡量遴選有一定專業水準和參政能力的人士作為正式代表出席聽證會。其次，選擇標準應當體現公平參與權。消費者的遴選標準至少應當考慮到代表的廣泛性、專業性和獨立性。在廣泛性方面，要保證相關利益群體，尤其是與價格決策關系直接密切的群體在聽證會中都有合理比例的自己的利益代表;在專業性方面，代表應該能夠直面壟斷行業經營成本核算、利潤統計、市場需求、定價方案等專業智識挑戰;在獨立性方面，代表還應當在論辯中思維清晰，邏輯嚴密，堅守立場，保持獨立。

(2)確保消費者的程序啟動權。美國公眾既有權申請召開價格聽證會，也有權要求其他形式的聽證，并且聽證會程序以外的其他非正式聽證程序還往往會成為聽證程序的主流?！掇k法》(2002)規定消費者可以提出聽證申請，而在《辦法》(2008)中這一權利被“收歸”為政府價格主管部門和其他部門所有，即舉行定價聽證會是政府價格主管部門依職權行為，而不是依申請行為。如果消費者能夠提起聽證權至少可以表明其具有一種主導權;相反，如果消費者沒有這項權利，那么在價格聽證制度中，便可能成為陪襯，導致價格聽證會一次次變成漲價聽證會。因此，強烈建議賦予消費者相應的程序啟動權。如果消費者群體真正能夠依自身意志啟動各種聽證程序，則這種聽證的真實性、有效性都將明顯許多，同時也可以約束制定或調整價格的一方。［5］

2．價格聽證中消費者的知情權與充分表述權

(1)確保消費者行使實質的知情權。只有立法上確保聽證會參加人的知情權，才能體現聽證的公正性。因此，必須確立聽證會參加人的卷宗閱覽權。［6］由于我國程序法律規范中沒有對聽證會參加人閱覽卷宗權的規定，致使許多聽證會參加人根本無法獲得與聽證事項有關的信息，在聽證過程中難以有針對性地提出有力的抗辯和反駁從而有效發揮作用。在聽證制度較為健全的國家，一般均規定當事人在整個聽證過程中有閱覽卷宗的權利。因此，為保護當事人的合法權益，充分發揮代表的作用，我國應從法律上確立聽證會參加人的卷宗閱覽權。即聽證會代表有權查閱、復制、摘抄相關文件材料，有權要求相關各方對特定問題做出解釋、說明，所有的機構都不能隨意拒絕。

(2)確保消費者享有充分的表述權。消費者參與人數比例和選取方式更加明確，獲得相關材料的時間提前，并不必定意味著其權利的實質增加。關鍵的問題是這五分之二的人能否發揮影響決策的作用?從實踐看未必可以。首先，聽證參加人真正代表民眾，卻未必能在會上發言。以廣東省春運公路客運價格聽證會為例，為期3個小時的聽證會留給代表的發言時間僅100分鐘，而當時代表就有31位，因而很多代表都沒有機會發言;其次，有的雖然做了發言但仍然覺得意猶未盡，有的消費者代表的發言則被多次打斷。因此，在聽證會上發言時間的安排不僅僅是一個純粹技術性的程序設計問題，而是一個牽涉價格聽證制度正義能否實現的大問題。為此，立法上應明確規定聽證參加人的平等表達權。即對與會代表的發言都要給予同樣的尊重，即使有所限制，也應當是一視同仁的。［7］

3．價格聽證后消費者的案卷排他權和救濟權

(1)確保消費者的案卷排他權。我國學者對于價格聽證的性質有兩種截然不同的定位:一是認為價格聽證具有準立法的性質，在種類上屬于正式聽證;還有的認為正式聽證具有司法化特征，而價格法中的聽證會只是價格決策中聽取社會意見的一個程序，應當歸屬于非正式聽證。［8］解決上述矛盾的關鍵就在于走出正式聽證與非正式聽證絕對劃分的誤區，引入案卷排他原則，即裁決者只能以聽證筆錄作為根據制作行政決定。其實，無論是正式聽證還是非正式聽證，充其量只有程序繁簡方面的差別，在本質上都應當體現出正當程序的基本要求——事前告知、說明理由、聽取意見等。因此，應當堅持只要是經過既定行政程序的過濾，行政案卷所記載的各種事實、證據材料都應當具有排他性的法律效力，這既是立法性聽證的核心，也是當事人在聽證過程中陳述己方意見和反駁不利于已的事實的權利的最根本保障。

(2)確保消費者的救濟權。價格聽證可能會產生不合理的結果，因而有必要賦予聽證參加人或相關利益群體救濟的權利。在加拿大，公民如對聽證結果不滿意，或被拒絕參加聽證，可向法院提起行政訴訟。［9］我國應借鑒其經驗，盡快建立行政決策聽證救濟制度。如當聽證相關人對聽證結果或最終定價結果不服的時候，既可以提起行政復議或行政訴訟，也可以向具有相關立法權的人大或上級價格主管部門進行申訴;當不合理的結果是由于違反現行價格聽證法律制度所產生時，可申請行政復議或行政訴訟;當不合理的結果是利用現行法律制度漏洞運作但不違反現行價格聽證法律制度時，不宜直接通過司法訴訟進行，而可以通過提起行政復議審查價格決策行為的合理性或通過向具有相關立法權的人大或上級價格主管部門進行申訴，請求有關部門完善相關制度規則等。

(二)賦予經營者相應義務并保證其實現

1．公開調定價成本監審結論產生程序的義務

目前我國許多公共事業價格、壟斷性產品價格成本不透明，且這種不透明并非完全的不透明而是非對稱性不透明。由于成本不為公眾所知，相關企業就常常憑借自身所具有的天然壟斷優勢或行政資源優勢隨意提高價格，即使經過聽證會這一環節，也難以避免相關企業通過加大成本提高價格的圖謀屢屢得逞?！掇k法》(2008)第16條規定，定價成本監審報告應該由企業提交給政府價格主管部門;第19條規定，聽證會舉行15日前，政府價格主管部門應當向聽證會參加人送達;第22條規定，在聽證會正式舉行時，由定價成本監審人介紹定價成本監審結論及相關情況。這幾條存在的問題是都沒有詳細規定公開定價成本監審結論產生程序的義務，即對于定價機關來說，首先必須證明其專家證人即定價成本監審人是具備監審資格的合格主體，其次必須證明其所做的專家證言即成本監審結論是在合乎程序的情況下嚴格依標準出具的。否則，其成本監審結論應視為有瑕疵，不得采信。

2．保證調定價材料的準確性和完整性的義務

首先，提供的信息的真實性和全面性是衡量經營者是否認真履行相關義務的基本標準。經營者必須翔實可靠的提供有關調價方面的材料，準確上報經營者的生產現狀、產品成本收益狀況、價格情況、定調價后經營者所獲得的預期收益等，是實施價格決策聽證會制度對經營者提出的基本要求。其次，要鼓勵經營者建立健全產品成本、價格管理制度，保證定調價產品的成本價格情況有案可查，準確地上報經營者的生產經營成本、收益狀況及其價格情況，這是實施價格決策聽證制度對經營者提出的基礎要求，也是更好地推行價格聽證會制度的需要。［10］再次，進一步完善經營者成本和價格管理工作，提高經營者申報定調價材料的準確性和完整性，是價格聽證會制度對經營者提出的新要求。

3．提前公布調定價方案的義務

由于列入價格聽證的事項一般屬于壟斷經營行業，他們一般都沒有競爭對手，相關信息的公開也不會影響其利益。因此，有必要在聽證會之前的一段時間內通過媒體向全社會公布定調價方案和有關材料。即經營者向政府價格主管部門提交價格聽證報告，須同時將所有與定價相關的信息尤其是經營成本核算報表向全社會公布，讓消費者和社會各界人士有充足的時間，有針對性地提出各種意見;另外，政府價格決策部門也應盡早收集社會各界意見，對價格決策早做醞釀;還有，也可以讓經營者早些聽到社會各界意見，為在聽證會上堅持或修正調價的理由做好準備。

4．提供調定價相關專業幫助的義務

提供專業幫助應當成為經營者的一項義務。首先，就消費者代表而言，常常由于經營者所提供的信息不全、不清，又不及時地進行解釋、說明，使得聽證參加人尤其是普通消費者代表很難明白經營者提供的信息。如為了充分尊重聽證參加人的知情權和表述權，應該提前將經營者的解釋、說明義務放置于聽證會舉行當天的做法而變為聽證參加人名單正式公布之時，即經營者有義務利用其專業上的優勢隨時解答聽證會代表提出的咨詢。其次，為了進一步的掌握和解讀定價信息，除經營者以外的聽證參加人還應被授權允許查閱、摘抄相關文件;在要求經營者就相關特定問題進行解釋、說明時，經營者有義務配合而不能推辭。

(三)賦予政府相應職責并保證其實現

1．提高價格聽證立法層次，完善配套法規

美國1946年的《聯邦行政程序法》創設了具有廣泛影響的美國式聽證制度。德國《行政程序法》所規定的聽證制度也具有很強的公正性。我國臺灣地區的《行政程序法草案》所規定的聽證制度也很有特色。借鑒其經驗，我國首先必須再次修改《辦法》(2008)或《價格法》，從制度上對價格聽證進行完善，對相關規定進行細化，增加聽證的可操作性，即既要保證公民充分參與，也要強調聽證的效率。規范聽證程序，對該聽證的沒有聽證，或者聽證程序違法的應明確法律責任。在條件成熟時制定《價格聽證法》，明確在制定或調整關系群眾切身利益的價格時應當建立聽證會制度，并對召開聽證會的程序、方法、結論、參加人員、法律效力等都明確進行規定。同時完善相關配套法規，形成全國統一的價格聽證法律體系。

2．明確價格聽證主持人的獨立資格和職責

首先是確保主持人的獨立資格。美國的聽證由美國文官事務委員會對具有律師資格和行政經驗的人員，通過考試合格后列入聽證審查官名單的聽證審查官主持，聽證審查官是從文官事務委員會認可的名單中任命若干聽證主持人來產生。借鑒其經驗，我國也可設立行政法官制度，從有律師資格和行政經驗的人員中，或成立專門的價格聽證主持人委員會從其所確認合格的人員中選擇任命，獨立于政府價格部門;他們在編制上是所在機關職員，但在任命、工資、任職方面不受所在機關控制;未經規定程序和正當事由不被罷免，從而保證價格聽證的中立性和公正性。其次是明確主持人的法定職責。一是要嚴格遵守《辦法》(2008)規定的聽證程序各環節的時限要求，及時送達相關材料，以程序的公正保證實體的公正。二是要注意聽證組織工作中的每一個細節，包括遵守會場秩序，會間不接受采訪，質詢與申辯的發言次序，發言用語的規范等內容，從而維護消費者的利益。

3．規范和透明價格聽證全程

要實現價格聽證規范透明原則就要:(1)公開聽證程序。舉行聽證前制定聽證規則，按照規定公布聽證會主持人、聽證會時間和地點等。(2)公開聽證內容。在聽證前應將聽證內容在新聞媒體上公布，使消費者等利益相關者明確知悉。(3)公開聽證參加人。聽證參加人要公開選定而非全部由價格主管部門主導決定。而且要公開其姓名、職業等相關資料。(4)公開媒體報道。允許媒體及時把聽證會的情況向社會公布，使大眾媒體充分發揮其輿論監督的作用。(5)公開聽證結果。明確在聽證結束后多少天內把結果告訴公眾并要說明理由。若聽證會代表的意見未被采納而對最終定價持異議時，做出該決定的單位應該向其解釋原因。

4．建全價格聽證監督機制

要實現對價格聽證的充分監督，可以成立一個由專家、學者、人大代表等組成的專門的中立機構?？梢再x權讓他們參與價格聽證整個過程，包括事前聽證、事中聽證以及事后聽證，從而實現對聽證全過程的監督。同時，上級主管部門和各級人大也要加大監督力度，對拒不執行價格聽證程序的單位和個人追究法律責任;價格監督檢查機構對于不召開聽證會就制定價格，按擅自調價進行查處;新聞媒體也要對價格行為進行監督報道，對不按《價格法》和《辦法》(2008)要求聽證的具體價格行為公開曝光。這樣就形成了包括立法機關、檢查機構、新聞媒體及社會各界等的廣泛監督體系，從而使價格聽證會名符其實，提高價格部門的威信和可信任度。

5．探索多種價格聽證形式

價格聽證制度可在形式上更加靈活多樣，如進行網上聽證。其基本思路是，政府價格主管部門建立一個官方的網上價格聽證平臺，該平臺有政策分析人員和相關知識領域專家學者做技術支撐，具有信息發布、在線交互、網上研討等功能，為社會各界參與價格聽證提供便捷高效、制度化的渠道，從而與價格聽證會相輔相成，進一步提高價格聽證的公開透明度。［11］如2007年9月的電信資費改革網上聽證會、全國首部考試條例網上聽證會等等。網上價格聽證有利于擴大參加人員的范圍、吸引更多專業人事參與、實現聽證公開原則，從而更好地影響價格決策。當然，公眾發表的意見或建議大多僅以留言的形式在網上呈現，或僅僅簡單被歸并為正反方，很少得到系統的分析或處理，因此亟待進一步完善。

［1］ 胡元聰．外部性問題解決的經濟法進路研究［M］．北京:法律出版社，2010．

［2］ 蒲實．以壟斷視角論公共產品價格監管［J］．天府新論，2005，6．

［3］ 胡元聰．信息不對稱視野下外部性克服的經濟法分析［J］．現代經濟探討，2008，4．

［4］ 謝士昌．簡論價格聽證制度［J］．價格月刊，2005，12．

［5］ 譚波，李曉沛．論《政府制定價格聽證辦法》的缺陷與完善［J］．昆明理工大學學報(社會科學版)，2009，4．

［6］ 才鳳敏，曹慧麗，曾群．完善《政府制定價格聽證辦法》的思考［J］．價格月刊，2009，5．

［7］ 宋揚，鄒瑋．我國價格聽證制度的缺陷及其完善［J］．中國物價，2007，8．

［8］ 陳智永．價格聽證制度初步研究［EB/OL］．中國法院網，［2005－07－25］．http://www．chinacourt．org/public/detail．php?id=170739．

［9］ 陳鳳新，吳遠遠．淺議我國價格聽證制度的完善與創新［J］．中國物價，2008，2．

［10］ 呂霞．價格聽證會制度實行的現狀及對策研究［J］．河海大學學報(哲學社會科學版)，2004，4．

［11］ 李亞，馮雯．關于網上價格聽證的幾點思考［J］．北京行政學院學報，2007，5．