肯尼亞憲法改革模式與埃及革命模式*
——非洲兩國模式比較及啟示

李勇

(最高人民檢察院檢察理論研究所，北京100040)

在慶?！鞍硕椃ā鳖C布三十周年之際，關于中國憲法改革的呼聲也日益高漲。遠在非洲大陸的諸多國家，憲法改革正方興未艾。其中，肯尼亞十分具有代表性，肯尼亞憲法改革中提出了很多與以往不同的思想，也在民眾中掀起了一場憲法意識的改革。而非洲埃及則在民眾革命的迫使下進行著自身的憲法改革。作者不揣冒昧，嘗試對兩國的變化進行比較分析，并希望從中得出一些啟示。

一、肯尼亞憲法修改與社會轉型

(一)背景

肯尼亞人民經過多年的努力，終于在2010年8月，經過全民公投，最終以67．25%的支持率通過了代表現代文明精神的“新憲法”。在這部“新憲法”通過之前，有分析人士認為，通過這部憲法將必然引起肯尼亞種族騷亂并一發不可收拾。但結果并非如此，僅僅幾聲槍響后，這部憲法就順利得以通過了?，F在我們看到的肯尼亞憲法是經過肯尼亞全民大討論反復修改而成的，因此當向肯尼亞的知識分子問及有關“新憲法”的問題時，無論他們是“搞物理”的還是“搞化學”的，往往每個人都會像憲法學家一樣，如數家珍般地向你解釋“新憲法”每一個條文的緣由以及好處。通過這次修憲，在肯尼亞民間掀起了一次憲法普及的運動，既建立了分權與制衡的國家政治體制，同時，也相當于開展了一次十分有效的全國范圍的公民意識教育。

(二)肯尼亞新舊憲法比較

1、結構的調整

肯尼亞在這部“新憲法”實施之前，實行的是1998年制定、2001年修訂的憲法，“新憲法”與“舊憲法”明顯的區別在于，“舊憲法”的設計顯得粗線條一些，“舊憲法”加上修正案共計75頁，其中體現維護統治的意味特別濃厚;而“新憲法”的設計則趨于詳盡，有206頁之多，“人民國家”的感覺更濃重了一些?！芭f憲法”開篇聲稱“肯尼亞是一個主權共和國”，“憲法在全肯尼亞具有強制執行的效力”;而“新憲法”則首先提出“人民主權和憲法的最高性”，文本的用語也更加柔和，使用了“憲法維護”來強調全民應當遵守憲法。結構上，“舊憲法”條文順序首先規定了國家的權力，而權力中首先確認了總統、副總統的權力，然后分別是內閣、行政、議會、司法權，之后是公民的權利與自由、經濟、公共服務等。而“新憲法”則煥然一新，分別規定了主權在民、憲法至高無上、公民權利與自由、土地與環境、財產權、人民的代表權，然后是立法權、行政權、司法權、國家治理的原則等(規定了政府進步的目標、原則、政府治理的方式、政府治理的邊界、政府監督等)。

2、內容的變化

(1)公民權利

在人權法案的規定中，“新憲法”總則肯定了人權法案的地位:人權法案是肯尼亞民主國家不可分割的一部分，是社會、經濟、文化的脊梁。組織和保護人權的目的是維護個體和集體的尊嚴，促進社會公正和實現人的潛能。值得注意的是，“舊憲法”提出，根據憲法，肯尼亞的每個人都被授予基本的權利和自由……而“新憲法”則提出，人權法案中規定的基本權利和自由屬于每個人，不是國家賦予的?！靶聭椃ā边€規定，法院有權對法律沒有規定的權利和自由以立法和采納最有利于維護權利和自由的方式進行解釋，進一步強調，在解釋人權法案時，法院或者其他權威機構要有助于提升以建立在人的尊嚴、平等、公正和自由為基礎的開放的民主社會的價值;有助于提升與人權法案精神、目的一致的價值?！靶聭椃ā备鶕盁o救濟即無權利”的法律原則，還詳細規定了權利法案的執行和救濟程序。

“新憲法”較“舊憲法”在權利規定的體例與內容上也更加規范和完整。較“舊憲法”的體例，“新憲法”將每一項基本權利都概括出來，還增加了“人性尊嚴”、“隱私權”、“媒體自由”、“獲得信息權”、“集會自由”、“環境權”等內容，并且特別詳細地規定了保護孩子、殘疾人、年輕人、老年人以及少數人群的正當權益?！靶聭椃ā蓖瑫r組建了特別委員會，即人權和平等委員會，專門負責人權保護的事宜。只要肯尼亞公民認為政府或私人機構侵犯了他們的憲法權利，都有權向這個委員會提出申訴。這個委員會的具體職能和作用是:①促進人權尊重以及在肯尼亞形成人權文化;②促進總體上的性別平等與公正;③促進在公共和私人機構中的人權保護;④對于各個領域，包括國家安全機構的人權保護的監督、檢查和報告;⑤接受并檢查對于侵犯人權的控訴并且采取合適的方法對被侵害的人權予以恢復;⑥主動或者根據申訴發起涉及人權事務的調查和研究，并提出建議，以改善國家機關的運作;⑦作為國家的主要機構，確保執行與人權有關的法律法規條約的義務;⑧調查國家事務中的任何行為，或者在政府任何領域里的公共行政中的行為或疏漏，即那些被指認或懷疑有偏見或不適當或者導致任何不適當或偏見的政府行為;⑨調查濫用政府權力、不公平對待或者違法，壓迫，不公正或者遲延作為等的政府行為的申訴;⑩對于⑧、⑨款的被調查的申訴做出報告，并采取補救措施;○11執行法律所規定的其他職能。

(2)政治體制

“舊憲法”在諸多國家權力中最重視總統、副總統的權力，并置于憲法之首，然后是行政權、立法權、司法權;而“新憲法”中，國家權力的順序則依次為立法權、行政權、司法權。在政治體制的架構上，“新憲法”更符合權力運行的特點，在立法權上強調民主的重要性，行政權上則強調效率的價值，而在司法權上更強調它的憲政功能。在立法權的規定上，“新憲法”與“舊憲法”的明顯區別在于“新憲法”詳細規定了選舉的體系和過程?？夏醽喌恼x舉規定了以下五條原則:①公民自由地行使自己的政治權利;②不超過三分之二的被選舉公共機構成員為同一性別;③殘疾人獲得公平代表;④公正而平等地普選;⑤自由公正的選舉應以下列方式:(a)以無記名投票方式;(b)免受暴力，恐嚇，不當影響或腐敗;(c)由一個獨立機構進行;(d)透明;(e)以一個公正、中立、高效、準確和負責任的方式管理。在“無救濟即無權利”的原則指引下，也設計了專門的獨立選舉委員會，負責爭議的調處和解決?！芭f憲法”將立法權置于總統和議會，而“新憲法”則更注重分權的精神，將立法權回歸國會，并將過去的一院制更改為兩院制，更強調民主與精英政治的結合?！靶聭椃ā贝蟠蠹訌娏俗h會在制衡總統權力上發揮的作用，立法機關有權視實際情況彈劾總統，有權傳喚各內閣部長以及國內高級事務官參加聽證會，這些規定大幅度加強了對國家行政機關的監督。此外，“新憲法”還保證了利益代表的廣泛性，規定，眾議院中要有至少47位女性議員以一州一名的方式從各州縣中選出，12名特殊群體的利益代表，他們代表青年、殘疾人和工人的利益。參議院中要保證至少有16名女性代表，另有一男一女兩名議員代表青年人的利益，一男一女兩名代表殘疾人利益的議員。

“舊憲法”中行政權由總統與總理共同行使，兩個國家權力中心在行使行政權中難免齟齬，既大大降低行政效率，也由于制度缺陷造成可能的內部爭斗。而“新憲法”確定了總統民選的原則與程序。選舉委員會對總統選舉進行監督，該委員會為完全獨立性的機構，并且不在總統管轄范圍之內?！靶聭椃ā奔荣x予了總統絕對的權力，避免了行政權多元對效率的損耗，同時又取締了那些可能滋生總統獨裁以及高層腐敗的特權。

司法權方面，“新憲法”將許多法律原則規定進來，如:①司法普遍適用，無論當事人地位如何;②遲到的正義非正義;③解決爭議的替代形式，包括和解、調解、仲裁和傳統的糾紛解決機制都應以促進爭端解決機制為目的;④司法裁決須經正當法律程序;⑤遵從憲法的目的和原則。并且規定，傳統的爭議解決機制，如果違背人權法案，是非正義或者非道德的，或者導致不正義或不道德以及與憲法法律不一致的，不得再使用?！靶聭椃ā边M一步確立了司法獨立的原則，規定了人事、財政的保障制度。為確保法官獨立公正行使審判權，還設立了法官服務委員會。

此外，在國家與地方關系問題上，強調相互尊重，相互合作，為了提高地方工作的積極性和主動性，維護好少數民族的利益，“新憲法”確立各級政府管理地方財政、地方自治的治理策略。在財政事務上，提出凡涉及財政的相關事務，必須有開放性和問責制，公共財政體制應促進社會公平。并強調:①稅收負擔應地方與中央公平分擔;②國家提高的稅收收入應在中央與地方間公平共享;③支出應促進國家的公平的發展，特別是邊緣化的群體和地區。此外，還規定要實現代際公平，不但要考慮當代人，也要考慮后代人;公帑必須謹慎和負責任的使用;財務管理責任應落實，財政報告應清晰等。

正如我們所知，現代社會治理中，獨立機構正在發揮著越來越重要的作用，肯尼亞憲法設立了多個對社會事務有重大影響的獨立機構。除了上文提及的人權委員會、獨立選舉委員會、法官服務委員會，還有憲法執行委員會、國家土地委員會、道德與反腐敗委員會、財稅委員會、公共服務委員會等。

這次修憲成功首先是肯尼亞各方一直呼吁修憲歷經20載，人民意識到肯尼亞出現的各種社會問題的主要的、根本的原因是憲法中的根本政治制度和公民權利保護制度設計得不夠科學和合理，這是修憲成功的內在的根本原因。當然這次修憲有其特殊的政治背景，以總統為首的主要政治勢力達成一致是這次修憲成功的重要外部原因。內外原因綜合作用促成這次修憲成功。順便提及的是，即便肯尼亞“新憲法”較“舊憲法”有明顯的改善，符合社會發展潮流、符合廣大人民群眾的切身利益，仍然有30%多的人不支持?？梢?，并不是所有人都能夠支持利益進行調整，但歷史的趨勢是不可避免，社會終究會按照自身規律去發展。

二、埃及革命與社會轉型

(一)背景及原因

1月25日是埃及法定的警察假日，這一天也成了近30年執政埃及的穆巴拉克的終結日。在2011年1月25日至2月11日，超過一百萬人抗議穆巴拉克的統治，走上街頭游行示威，提出實現民主權利以及總統胡斯尼·穆巴拉克下臺等要求。2011年2月11日，副總統奧馬爾·蘇萊曼通過國家電視臺宣布，穆巴拉克已經辭去總統職務并將權力移交給埃及武裝部隊最高委員會。

有人說，這次革命的“始作俑者”，主要是“初生牛犢不怕虎”的埃及80后以及90后的年青人?！巴铺亍?Twitter)和“面書”(Facebook)是埃及能夠革命的重要原因。然而埃及分析家卻認為，“僅僅失業與貧窮不會導致政府被推翻”，“僅僅困苦的經歷也不會導致人民去反抗”，“推特”和“面書”更不是埃及革命成功的主要原因。雖然“面書”是一個重要的新聞來源，但只有17%的人是通過互聯網得到的消息。埃及革命并非一個偶然、簡單的事件，而是長期的社會不公正，包括社會財富、資源、崗位等分配不公等等因素的積累和總爆發。近年來，埃及經濟獲得了長足的發展，然而，埃及的大幅度經濟增長卻使財富越來越集中在了少數人的手里，窮人手中的財產隨著通貨膨脹變得越來越少;民主的呼聲與民主的實踐之間的差距越來越大。在父權式的國家里，不同于其他類似國家可能以較少的自由換得高品質的國家服務，埃及人則兩樣都得不到，因此，這種生活質量的雙重降低，使埃及人認為這個舊政權不是一個慷慨的過度保護民眾的父親，而像一個不折不扣的監獄。埃及作為一個阿拉伯大國，地區影響力日漸式微，在巴以問題上的處理不力也是這次革命的重要導火索。此外，本·阿里在突尼斯的下臺也極大地鼓勵了埃及人擺脫政治宿命論的束縛。

全球知名的民意測驗和商業調查機構，蓋洛普(Gallup)公司曾做了一個廣泛的社會調查，或許能夠使我們更清晰地看到這次埃及革命的內在原因。這組數據的時間包括革命前幾個月，采訪的對象是15歲以上，不同性別、不同年齡、不同地區、不同教育程度的埃及公民，由于其廣泛的代表性和時間跨度，向我們展示了導致革命的社會因素，主要包括:

1、埃及的經濟發展成果沒有能夠得到埃及人民的共享。一般而言，社會福祉與GDP有一定的關聯，因為公民通常會從自己國家的經濟增長中受益。例如，經濟增長通常會提供更多的創業和就業機會。然而在埃及，雖然2010年的國內生產總值增長了大約5%，但調查顯示，與其他類似增長的國家相比，埃及人享受的國家發展成果相當少，低工資和高通脹并行更使之雪上加霜。蓋洛普調查按照生活滿意度，把公民分為“生機勃勃”、“努力奮斗”、“遭受痛苦”三種類型。盡管這些年埃及的國家財富增長不少，但認為自己“生機勃勃”的比例自從2007年起一直在降低，認為自己“遭受痛苦”的人則與其他國家比起來高很多，埃及的比例大約為31%，而利比亞為8%，蘇丹為13%。僅僅最富有的20%的埃及人認為2010年比過去的一年更好。

2、國家自身的缺陷。公眾對于政府提供的創業機會、就業機會、可預見的經濟條件、住房、社會服務、公共交通、自然環境、教育水平、年輕人發展的潛力激發等方面的滿意度都呈下降趨勢。2010年調查顯示，僅房地產價格2010年較2009年就增長了10%;在保護環境方面，只有26%的民眾滿意目前政府對于保護環境所做的努力，而2009年的這一數字為41%;對教育體系的滿意度也從2009年的61%跌到了2010年的56%。

3、民主愿望得不到實現。調查顯示，埃及人除了崇拜西方的技術，還有他們的民主思想。97%的人希望制定一部“新憲法”并保障言論自由;而四分之三的人提出了類似于埃及實現自由的希望。埃及人認為，民主能夠促進社會進步，但在埃及無法實現。革命前認同這個思想的比例高達89%。是蓋洛普調查的150個國家中比例最高的。而僅有4%民眾認為，他們能夠向官方表達他們的意見，這組數據則是被調查的150個國家中最低的。

2005年和2010年，埃及分別進行了兩次政治選舉。但代表們并沒有真正成為民眾的意見代表，民眾也無法向代表表達自身的利益。由于這些政治挫折，埃及人對自己自由的滿意度再創新低。由2005年的77%降至2010年的47%。

(二)革命后埃及人的現狀及愿望

1、坦誠當前狀況惡化但對未來充滿希望

2011年6月，蓋洛普中心為了繼續探尋埃及走向，在埃及一次革命剛剛結束，即2011年3、4月間對埃及境內不同地區、年齡超過15周歲的1000個埃及公民又進行了一次面對面的調查。調查顯示，人們不再相信任何領導，沒有哪一個政治黨派的支持率能超過15%。埃及的經濟局勢、有關人民生活的醫療保障等正在惡化。更多的人表達了對犯罪率升高的擔憂。受訪者對當前生活水平的預期與前四季度相較呈下降趨勢;但對未來的預期則有更多的埃及人表示樂觀。83%的人認為，這個社會將會變得更公平、更自由。有趣的是，這次革命后，盡管埃及的生活水平有所下降，但更多的埃及人原意留在埃及，而不愿移民他國。蓋洛普調查了2008年、2009年秋、2010年春、2010年秋，2011年春對當前生活標準的滿意度，分別為72%、79%、76%、70%、63%。也就是說，公民對于革命后的生活滿意度最低，但卻有更多的人愿意呆在國內，是這五個時間點中最高的。這也表明從長遠看，埃及人對國家還是抱有信心的。在“后穆巴拉克時代”，64%的埃及人認為，這個國家可以通過構建民主政府來解決埃及當前存在的社會問題;比較而言，只有34%的人認為這個國家必須由一個強人執政才能變得更好。

2、理性對待重建

埃及人相信非暴力的方式是糾正社會不公的最有效的方式。在對待傳統的宗教問題和宗教沖突上也表現出冷靜、理性的態度。在宗教問題上，埃及人表現出了中東少有的寬容態度，三分之二(67%)的埃及人不反對他的鄰居有其他的宗教信仰，這個比例在中東地區僅次于黎巴嫩的76%。這為宗教多元化和宗教寬容奠定了良好的社會基礎。針對宗教領袖的地位，調查問卷提出，(1)宗教領袖在國家政治生活中有建議作用;(2)宗教領袖在國家政治生活中有絕對的權威;(3)宗教領袖在國家政治生活中不發揮作用。(4)不知道。關于這個問題答案的比例分別為69%、14%、9%、8%。

3、對未來領導人的希望

這次民眾還對未來領導人提出以下希望:(1)經濟體制改革要與政治體制改革相伴去保證國家實現健康的過渡。埃及領導人必須舉行人民所希望的自由與公正的選舉和憲法公投。接受采訪的十分之九的公民希望選舉是公正、公開和真實的。在三月的憲法公投中，司法監控發揮了重要的作用。80%的公民對司法體系有信心，認為未來的選舉應當繼續利用司法監控系統。94%的民眾對軍隊保障選舉有信心，并希望電視等媒體能夠教育和鼓勵民眾去投票。(2)創造新的商業和工作機會。(3)通過強化國家統一和公民平等增進宗教間的和諧，而不是簡單地推進“世俗國家”。(4)改革當地政府和機構。包括:地方的管理者從政治指派向直接選舉過渡;研究創建當地警察部隊的可行性來代替國家警察，重建對警察的信任;通過社區共建，鄰里互助降低犯罪率。(5)全身心地去解決“巴以沖突”。(6)重塑埃及形象，與美國構建良好的關系，實現相互尊重，互利共贏。

4、在埃及與美國關系問題上希望與懷疑并存

大約三分之二的埃及人不相信美國是真心實意致力于埃及的民主化建設，68%的埃及人認為，美國不是希望埃及人民能夠掌控自己國家的未來，而是正在試圖對埃及的未來政治施加影響。在對待美國援助上，雖然埃及當前十分需要經濟上的支持，但大部分人(75%)反對美國針對某些特殊政治組織進行援助;形成鮮明對照的是，88%的民眾仍然將美國作為他們的建國榜樣。這也說明埃及人對待美國援助方面的冷靜態度。他們明確反對的是美國的有目的的政治援助，而不是反對美國的政治原則。

民眾對美國提出以下建議:(1)通過支持民主原則保護埃及政體的獨立性，而不是支持個別政治派別。(2)把資金投在那些社會需要的、可視的貿易中，而不是所謂的“民主促進”上。(3)全身心地去解決“巴以沖突”。

(三)教訓

當然，這次埃及革命也付出了血的代價和經濟上的巨大損失。包括:1、造成了巨大的人員傷害，這次革命和示威造成大量人員傷亡，其中很多是年輕人。2、經濟上蒙受了巨大損失。旅游業是埃及主要的經濟支柱，為埃及提供13%的就業崗位和11．3%的GDP。由于政局動蕩，今年埃及游客數量比與去年同期減少40%，損失超過20億美元。埃及8000萬人口中貧困人口占了40%，30歲以下年輕人的失業率超過50%。3、革命的果實有被武力擁有者竊取的可能。在政治層面，革命將獨裁者穆巴拉克送進了囚籠，卻可能迎來軍人獨裁，“除了沒有穆巴拉克，其他一切都沒改變”。軍方在交權方面拖拖拉拉，軍方控制的臨時政府還在2011年10月份提出了制定“新憲法”的“指導方針”，規定100人的制憲委員會中，80多人要由軍方指派;未來軍方行事和軍方開支，不受文官政府的監督。這樣的政治進程，完全背離了埃及社會的期待。

從世界范圍來看，不同的國家有不同的民主模式，埃及的未來朝哪個方向過渡，埃及人當前還存在著很大的爭議。但毫無疑問，更廣泛的全民參與，明確選舉條件，憲法改革的范圍和順序等將成為埃及未來必須要做的。而當下，軍隊在埃及民主中扮演著更為積極的角色，建立獨立的司法體制，有效的安全部門都是必不可少的。

三、兩種模式的比較及啟示

(一)社會過渡方式不同

肯尼亞模式的社會過渡方式是由上而下的，是統治者面臨內外雙重壓力以及社會機遇順應歷史潮流而為。而埃及模式則是自下而上的，是底層發現改革無望而諸多社會問題無法得到解決后的失望最終演化而成。

(二)社會破壞程度不同

肯尼亞模式只在零星槍響后就實現了憲法改革，對于社會及經濟的破壞性很小;而埃及模式則造成了大量的人員傷亡，經濟損失也比較慘重。

(三)憲法理性程度不同

肯尼亞憲法改革確定后，得到了大部分民眾的支持，因此有時間、有條件進行廣泛的社會討論和比較全面的理性建構;而埃及則是社會矛盾的集中爆發，可以說沒有明確的組織者，沒有明確的一攬子綱領，因此來不及理性建構憲法，革命后在社會中還存在巨大的思想差異，只能依靠革命后不斷嘗試，從而找到社會治理中能夠共同接受的方案。

(四)公民意識的普及不同

公民意識往往是一個國家正常存在的前提和基礎。所謂培養公民意識，一方面是培養權利意識，一方面是培養規則意識，也就是守法意識。二者往往相輔相成，不可分割。畢竟守法的前提是能夠提供保護公民權利的良法?？夏醽啈椃ㄖ贫ㄟ^程中廣泛征詢意見，幾乎每一個公民都能夠深刻理解社會科學特別是憲法科學的科學性，成為一次重要的有利于社會治理的公民意識普及活動，未來也會更加理性平和地爭取社會進步。而埃及模式則激發了人們不遵守法律、通過暴力解決問題的意識。埃及本來就有不管“有理沒理”都去游行示威的慣例，這次革命必然會加重這種意識。

(五)社會效果不同

肯尼亞模式實現了權力合法化，而實現的途徑并未大幅度觸及原來社會成員的核心利益，從長遠而言也就意味著是維護了他們的利益?？夏醽喣Ｊ酵ㄟ^社會公平體制的重構，權利和利益的重新分配，調動了全社會的積極性。而埃及模式則徹底剝奪了穆巴拉克為代表的傳統勢力的利益。埃及革命者明確表示，所有穆巴拉克及其家族在位時剝奪的廣大人民的財富都要“吐出來”，而穆巴拉克這位阿拉伯世界的梟雄在囚籠中受審的一幕也足以讓人震撼。然而，革命的果實現在仍然沒有完全回到民主派的手中，反而被軍方所竊取。

雖然目前尚不具備充分的時間條件檢驗肯尼亞憲法改革與埃及革命后的效果，但可以想見的是，制度設計，特別是頂層制度設計如果科學有效，其他權力配置就會更順暢，經濟運行就會更有活力，人民的權利就會更加有保障，人民生活就會更加有尊嚴和順心。所謂頂層制度設計科學，其核心就是憲法的設計要科學。判斷一部憲法是否科學，關鍵在于是否是符合人性。符合人性的憲法既有助于促進社會公正，也能最大限度地激發人的潛能。人性中有善有惡，有野心有欲望，也有互助友愛的一面。激發人性的野心就可以促進人類社會的進步。比如改革開放，市場經濟，倡導人權后，同樣大小的中國土地卻養活了比改革開放前多很多的人口。把人性中的惡設置上枷鎖，通過權力分立與制約，權利濫用的限制以及責任與義務把惡性放在盒子里，那些妄圖打開“潘多拉魔盒”的人隨時都可能被確定無疑的制度所懲罰。同時張揚人性中的“善”，用制度保障“善”得到尊重和鼓勵，促進人的素質提高和社會良好風氣形成。

［1］ The constitution of Kenya revised edition(2001)(1998)．

［2］ The constitution of Kenya(2010)．

［3］ A New Constitution for Nairobi by Joel D．Barkan and Makau Mutua．

［4］ Egypt:The Arithmetic of Revolution by ABU DHABI GALLUP March 2011．

［5］ Egypt From Tahrir to Transition by ABU DHABI GALLUP June 2011．

［6］ Popular Protest in North Affica and the Middle East(I):Egypt Victorious?Middle East/North Africa Report N°101–24 February 2011．