十六大以來農民土地財產權益保障改革的進程與展望

溫 銳 李永安

自20世紀的農村土地革命以來，中國共產黨推動的中國農村土地財產權益變革實踐，從革命戰爭年代及土地改革運動時期對土地等生產資料為主體財產的沒收、平分和暫時保存農村私有制度，到傳統社會主義時期對私有財產消滅的“一大二公”，再到以中國特色社會主義公有制為基礎的鼓勵個人致富和積累財富的保護私有財產的創新。這種不同階段對農村財產權的認識創新與政策變化，既有對馬克思主義經典著作關于社會主義“公有制”認識的迷誤，更有中國共產黨人不斷探索馬克思主義中國化的艱辛，同時也有對于歷史上賦稅過重而導致“政亡人息”教訓的吸取。無疑，家庭聯產承包責任制全面實施的30年間①根據各地方志與相關文件核對，全國全面實施家庭聯產承包責任制是1981年至1982春天完成，到2012年剛好30年。，有關中國農民財產權益保護進入了一個全新的時期，農民創造的財富及其擁有的財產權益，逐漸有了更為切實的保障。但是，就農民賴以生存的以土地為主的生產、生活資料財產來說，卻仍然處于同“一大二公”體制相匹配的“集體所有”的產權主體不清狀態，成為跨入21世紀中國社會矛盾與改革繼續深化的聚集點?；仡?0世紀末尤其是十六大以前中國農民財產權益改革的成果與改革需要進一步深化的問題，對十六大以來關于農民土地財產權改革成果進行全面“盤點”，并作出準確的總結，可為繼續深化農村改革提供重要而有意義的參考。

一、十六大以前中國農民土地財產權保障存在的問題

財產權，又稱物權，是指由法律賦予的，對物質財富的占有、支配、使用、轉讓、贈與、抵押以及繼承等一系列具有排他性的權利集合。財產權體現的是一種權利的“關系狀態”，它通常與“人權”這一范疇并列為人的內在的基本權利。土地是農民的根本。農民通過在土地上經營和居住安身立命，建立自己的“家業”。因而，土地財產權是農民最根本的財產權，并由此派生成一系列其他財產權益，如農地經營權體現出來的用益物權，宅基地上的建筑物之權屬等等。盡管農村家庭聯產承包責任制改革，農民“交足國家的，留足集體的，剩下的全是自己的”，實現了三方共贏，大大釋放了農村的生產力。但是，自上世紀80年代后期直至新世紀初，農民在土地財產保障、財富增長方面，卻屢屢遭遇某些體制性障礙，農民財產性收入的增長與財富創造的沖動受到扼制，農民基本的生產和生存狀態受到嚴重影響。

（一）稅費雜亂疊加，農民難以負重

自20世紀80年代末直至農業稅改革前，雜亂疊加的稅費被攤在土地或源于土地收入的“人頭”上。稅費過重不僅使農民創富難，而且因費、因罰破產也時有之。彼時稅費名目多、雜且亂。首先是農業稅和農業特產稅。作為國家稅法規定的正規稅種，農業稅平均稅率為常年產量的15.5％②《建國以來重要文獻選編》第11冊，中央文獻出版社，1995年，第356頁。，并不算高，特產稅比照農業正稅按比例附加。但是“糧”、“特”等年產量，地區、時間及不同農戶之間不均衡致使計量困難，不少村集體甚至按戶平攤農特兩稅，更有甚者將屠宰稅和增值稅、農特稅違規承包給運銷專業戶，承包者實際又將其轉嫁給農戶，一般農民特別是低收入農民土地收益風險和負擔之重已經可以想象③來自由江西省政協法制社團委員會組織的“農民負擔專題調查組”對江西永新、泰和兩縣的調查情況（2000年4月），溫銳為調查組主要成員。。其次是“三提五統”收費?！疤帷睘橛糜诖寮w內部公共事務和公共管理的提留款，“統”即鄉（鎮）向農民收取的鄉（鎮）統籌費，用于鄉村兩級民辦公助事業。但這些收費卻未必能夠充分利用于造福農民，實際上很多用于應對機構冗員和來自上面的各種檢查、達標接待、各種攤派如報刊征訂及其他事業費缺口等。④參見曹錦清：《黃河邊的中國》，上海文藝出版社，2000年，第93—95頁。最后是除上述兩項之外的“三亂”收費，即亂收費、亂攤派、亂罰款，如政績工程集資和攤派、沒有數額規定的計劃生育罰款、教育亂收費等，還有農民免費義工征用?？傊?，這一時期廣大農村負擔情況是稅費混雜、稅費并存，納稅義務與“三亂”收費界限不清，從而導致從上至下，層層級級、條條塊塊均可向農民伸手，費多于稅，費重于稅，暗費多于明費，以致廣大農民戲稱之“一稅輕，二稅重，三稅是個無底洞”⑤《安徽農村告別“三提五統”》，《農民日報》2002年10月23日。。這導致中央三令五申的農民減負陷入“久減乃重”困局，致使鄉村基層干群關系空前緊張，暴力收稅（費）和暴力抗（稅）以致群體性事件層出不窮，嚴重制約著農民財富的保障與創富的沖動。

（二）農地使用權的頻繁變動

因“一大二公”創設的農地集體所有制與改革開放后再次平均分配的農地只是使用權，同時又有“大穩定，小調整”規定，農民手中的土地就難以避免發生重分或調整。首先，表現在因人口增減與流動的調整。早在蘇維埃革命時期，關于農村土地的分配與調整問題就反復出現。1987年，貴州省湄潭縣曾出于計劃生育管理之需做“增人不增地、減人不減地”的試驗①《貴州省紀念改革開放30周年理論研討會舉行》，《貴州日報》2008年12月24日。，1993年11月，保持承包期穩定性的有關規定寫進了中央文件②參見《十四大以來重要文獻選編》上，人民出版社，1997年，第481頁。；但相關文件又規定，對于確因增人而生活困難，就業無著落的情況，可根據“大穩定、小調整”的原則，仍可經村集體大多數農民同意而作適當調整③《十四大以來重要文獻選編》中，人民出版社，1997年，第1324—1329頁。。于是，這一彈性空間便使制止農民手中土地頻繁變動成為不可能。其次，由村委控制下的規模經營調整，造成農地承包期變動以及被動流轉。農地的發包方是由村委代理下的村集體，20世紀90年代中期開始，由地方政府推動村委插手調整產業布局較為常見，最典型的是源于山東平度的“兩田制”（口糧田、責任田）下運作的規模經營調整，初看是合理農業稅費負擔，很快便成保證口糧田基礎上的對責任田規?；洜I招標④參見魏景瑞，鄒書良：《平度市“兩田制”改革試驗及其初步效應》，《中國農村經濟》1992年第7期。；不久，“兩田制”為全國許多地方仿效，成為逆中央政策精神而行農地承包權調整之實的“障眼法”⑤中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》（中辦發〔1997〕16號）申明：“中央不提倡實行‘兩田制’。沒有實行‘兩田制’的地方不要再搞，已經實行的必須按中央的土地承包政策認真進行整頓?！眳⒁姟妒拇笠詠碇匾墨I選編》下，人民出版社，1999年，第2597頁。。再次，由地方政府行政權力主推的“富民工程”下的農地調整。其中有些“富民工程”被當做政績工程，如定指標建鄉辦、村辦企業等，表面轟轟烈烈，實則勞民傷財⑥曹錦清：《黃河邊的中國》，第300—306頁。。此外，國家征地后，因補償未曾確定到人，而對農民承包地大調整的情況也不少。據相關研究者對于江西26個村進行走訪調查，在第二輪農地承包之后，進行過農地調整的有16個村莊，占走訪村的67.5％，其中7個村進行了大規模調整（包括3個村收回承包地再“招標”承包）。調查顯示，一些地方農地調整的背景是很復雜的：有人口變動因素；有拋荒導致的土地閑置的調整利用；部分農民不愿從事比較效益低下的農業；有規?；a業化的要求等等⑦王景新：《村域經濟轉軌與發展：國內外田野調查》，中國經濟出版社，2005年，第94—98頁。。這種土地調整變動極大損害了農民財產權，不僅前期的投入難以完全收回，而且不能形成長期的土地投入激勵，進而影響對土地的未來收益預期。

（三）農村公共產品提供的國家財政缺位

公共產品實質上是一種非排他性的公共財產，公共產品不僅僅指基礎設施，廣義的公共產品包括公共事業，公共制度等。正因為有非排他性，所以多由國家或政府提供。但是由于地域遠近、與不同區域的關聯度差異等因素，公共產品在很大程度上形成了事實上的排他性。長期以來，我國公共產品提供的城鄉二元結構，大大影響了農民的財產性收入與財產權益保障。具體表現為：國家（包括地方）在財政分割上，對于農村公共產品支出的嚴重不足。以1996年為例，國家（含地方）用于農業的支出僅為700.4億元，而這一年總支出為7937.55億元⑧根據《中國統計年鑒·1999年》 “H財政”欄中“H01”和“H08”部分描述1996年全國財政支出以及用于農業支出的相關數據整理得出。參見中華人民共和國國家統計局網，http://www.stats.gov.cn/yearbook/indexC.htm。。農業的支出不足總支出的9％。以農村醫療事業為例，由于公共財政的投入不足，我國實行農村合作醫療的行政村由1988年的90％下降到2003年的5％，這種問題的嚴重性在“非典”期間更是暴露無遺⑨《公共財政投入不足導致農村醫療衛生事業嚴重滯后》，《領導決策信息》第38期，2003年10月。。其他如教育、農田整治、交通建設、防洪防澇甚至水利設施等鄉村兩級公共產品（事務），國家和政府均不提供或是提供不足，轉而由農民以“三提五統”等收費、集資或出力自行承擔。農民承載著本由國家承擔的公共產品重負。

社會保障是公共產品的內在內容之一，是現代文明社會的標志，是對人的現實生產、生活的不確定性風險和未來命運變化不測的預防。正常的社會保障制度能夠保證即便是最窮的人也能夠有基本的生活條件。然而，直至改革開放后的新世紀初，農民仍然處于以土地為根本，以家庭為組織形式，以個人積蓄為基礎的延續2000年的傳統農業文明的“土地”保障狀態；即使進城務工的農民工雖然為城市創造無數社會財富，但難以享受公民應有的社保服務，或部分享受又因打工地點變動中斷社保等，“義務”給城市貢獻的社?；鸩挥嬈鋽?。①《廣東2011年社?；鸾Y余逾4000億 全國居首》，《南方日報》2012年5月30日。目前有超半數省份社?；鹩腥笨?，但據此報道，截至2011年，作為外來人口的大省廣東五項（養老、醫療、失業、工傷、生育）社會保險基金累計結余達4413億，居全國之首。不難發現，各地普遍存在著農民工交社保但由于中斷或不可能連續交滿15年而不得不放棄的情況。農民以土地來承載著農村公共產品的提供，特別是社會保障事業，造成了很大部分的土地財產權益被溢于公共領域。

（四）產權主體模糊下的農地征用

農民歷史上所擁有的農地財產權，歷經20世紀五六十年代的集體化運動演化為農民集體所有制，農地財產清晰的主體變成主體模糊不清，陷入產權虛置狀態②溫銳：《農村土地產權制度創新的認識障礙》，《福建師范大學學報》2006年第2期。。對于權屬不清狀態下的土地財產，農民喪失了博弈權。農民集體所有制保證了政府或為公益，或為商業目的，通過“低價”征地，但這種“低價”產生的“剩余”，源于農民土地財產權益受損。國務院1998年7月下發的《關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》文件，要求“特別是要降低征地和拆遷補償成本”③《十五大以來重要文獻選編》上，人民出版社，2000年，第453頁。?？沙杀緩暮味的?？無疑要在利益分配格局損失農民的利益。這違背了“帕累托改進”的原則，加之補償的層層盤剝與分肥，農民能得到的征地補償更是少之又少。這種通過損害農民土地財產權的低成本城市化模式，只能加劇城鄉差距。

總之，在十六大以前，農民稅費過重、農村公共產品國家財政缺位、農地使用權頻繁變動和征地中財產受損等諸多問題，侵害了農民土地財產的收益權、在市場經濟中的博弈權、土地財產的發展權等土地財產權益，損害了農民以土地為基礎的財產性收入，使農民的財富安全保障和財富增值權益受到嚴重影響。

二、十六大以來農民土地財產權改革的新進展

2002年召開的中共十六大，是21世紀中國共產黨的第一次全國代表大會，形成了以胡錦濤為總書記的新一屆中共中央領導集體。新舊世紀之交亟待深化的中國農村改革與農民財產權益的保障問題，也成了新的中央領導集體引領整個中國改革深化與政策改進的聚焦點之一。時至今日，歷史的腳步跨過又一個十年的歷程。就這十年中對農民財產權改革創新的進展進行梳理，亮點如下：

（一）相關法律法規的實質性突破

財產權相對于物權主體，是對財物所擁有的經濟權屬，它只有在法律框架下才有延續與持久的意義。針對中國農村財產權的歷史與現狀，2002年通過《中華人民共和國農村土地承包法》、2004年修正《中華人民共和國憲法》以及2007年頒布《中華人民共和國物權法》（以下分別簡稱為《土地承包法》、2004年修正《憲法》和《物權法》），便成為中國改革開放反思“共產風”與推進財產權馬克思主義中國化進程中的關鍵節點。這些法律使農民財產權益保障，特別是土地等生產資料作為農民的財產權問題獲得國家大法的支持，在現代中國經濟史上具有里程碑的意義。

《土地承包法》的頒布實施，從兩個層面進一步維護了農民長期穩定的土地承包關系和土地使用權。一是就村集體而言，規定村集體（發包方）違法調整承包農地、擅自收回承包地，或以人口變動（包括婦女出嫁）收回承包地、或以責任田和口糧田（“兩田制”）為名收回部分承包田進行招標投標、截留流轉收益等侵害農民合法權益等行為，“應當承擔停止侵害、返還原物、恢復原狀、排除妨害、消除危險、賠償損失等民事責任”，從而從法律層面上規范了村集體的行為。它不僅支持了農民對農地的使用權、經營權、收益權、一定程度的流轉權，實際上也形成了繼承權等內容的財產性權益保障，而且第一次支持了出嫁婦女應有的土地承包權益。二是就國家機關及其工作人員而言，規定了國家機關及其工作人員侵害土地承包經營權行為的損害賠償等責任，“情節嚴重的，由上級機關或者所在單位給予直接責任人員行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任”①《中華人民共和國土地承包法》，《人民日報》2002年8月30日。參見該法第六十一條。。這兩方面體現了土地承包和經營權作為農民的財產性權利，已獲得免于行政權力侵犯的法律保障。

2004年修正《憲法》，首先將1982年《憲法》第十三條“國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權”、“國家依照法律規定保護公民的私有財產的繼承權”，修改為：“公民的合法的私有財產不受侵犯”，“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”。②《十六大以來重要文獻選編》上，中央文獻出版社，2005年，第890頁。這些規定突出了私有財產的神圣性。

如果說憲法作為根本大法，從原則上、宏觀上規定了私有財產即公民財產權益受保護的話，那么《物權法》則將這種權益受保護初步明細化?！段餀喾ā芬暂^大的篇幅，涉及了農地經營以及宅基地相關權益。在農地經營承包相關內容上，與《土地承包法》相比，它明確把這些權利定位為“用益物權”，比傳統意義上的“使用權”的規定更進一步保障了農民權益。

總之，《土地承包法》、2004年修正《憲法》、《物權法》對農民土地財產權益的支持，將農民財產權納入到國家保護私有財產大法的框架下，把農民財產權保障由政策層面上升到法制化層面，并在保障農民土地財產權益方面相應體現了對公共權力的約束，相對于以往，更體現了對農民財產權的尊重。

（二）稅費重負問題得到根本解決

明朝黃宗羲總結出：歷史上每一次并稅改革，農民負擔在下降一段時間后都會漲到一個比改革前更高的水平，謂之“積累莫返之害”，學者秦暉把這條歷史規律稱為“黃宗羲定律”。③秦暉：《“農民負擔”問題的發展趨勢——清華大學學生農村調查報告之分析（四）》，《改革》1997年第2期。20世紀90年代開始，我國稅費混雜并舉導致農民負擔沉重的問題，長期得不到解決而廣受關注。2000年3月，中共中央、國務院《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》，正式啟動了新世紀農村稅費改革試點工作，并于4月批復在安徽試點稅改的申請，正式在安徽試點。改革的內容可概括為“三個取消、一個逐步取消、兩個調整、一項改革”?！叭齻€取消”是指取消鄉統籌，取消農村教育集資，取消屠宰稅；“一個逐步取消”指逐步取消統一規定的勞動積累工和義務工；“兩個調整”指調整農業稅政策和農業特產稅政策；“一項改革”指改革村提留征收和使用辦法。十六大之后，新一屆中央領導集體繼續深化稅費改革事業。2003年3月，國務院下發《關于全面推進農業村稅費改革試點工作的意見》，將稅費改革試點工作漸次推向全國。稅費改革最先由費改稅，2004年向縱深發展，并在部分地區試點取消農業稅。至2005年12月，第十屆全國人大常委會通過《關于廢止〈中華人民共和國農業稅條例〉的決定》，宣告農業稅自2006年1月1日起廢止。至此，積重難返的“黃宗羲定律”終于被打破。同時，這場改革也倒逼基層有關稅費管理機構與人員編制的改革。于是，稅費改革由點到面，最終得以完成。2008年，國務院進一步出臺農業生產直補政策，規定農業生產者每畝田還可以得到100元左右的糧食補貼。于是，農村稅費從減少直至取消，連帶隨后而至的農業經營直補，使農民從土地上獲得的財產性收入比重明顯提高，提升了土地對農民作為財產權屬性的價值與重要性，標志著“越減越重”或“久減乃重”的農民負擔問題終于得到基本解決。①據筆者2011年暑期在南昌市新建縣象山鎮、聯圩鄉、昌邑鄉以及南昌縣南新鄉（這些地方均為以糧食生產為主的農業鄉鎮）等地部分村實地調研，通過與當地農民訪談，得知幾乎每一個村子，在20世紀90年代均有人棄田或是上交責任田外出務工。據了解，棄田或是上交田是因為找不到代種的人，但因為負擔太重，很少有人愿意接種別人的責任田。有些村子便將這些田承包給大戶。據新建縣大塘法庭庭長王志堅所說，他才到任不到一年，就接到了多起由于取消了農業稅，農民要求收回所棄或所交農地的案子。

（三）農地30年承包期到“長久不變”并向“物權”靠攏

由全國人大常委會1986年通過、1998年修訂的《土地管理法》，對農地承包期規定為30年（為第一輪承包期15年的兩倍），但仍然有“在土地承包經營期限內”，2/3村民同意，就可以“對土地進行適當調整”②《中華人民共和國土地管理法》，中華人民共和國國土資源部網站，http://www.mlr.gov.cn/tdzt/zdxc/tdr/2003/2003/200711/t20071127_664322.htm。參見該法第十四條。的口子。對此，2002年頒布的《土地承包法》明確指出：“承包期內，發包方不得調整承包地”，特殊情況下的局部調整僅限于“嚴重的自然災害毀損”③《中華人民共和國土地承包法》，《人民日報》2002年8月30日。參見該法第二十七條。。這改變了蘇維埃革命以來，財產變動與處置可以任由大多數人來決定的“革命”慣例④財產的處置由大多數人贊同與否來決定，這是蘇區時代就盛行的思維，且為后來承認“土地農有”后是否可以再次重新平分條件。參見溫銳：《中央蘇區平分土地政策與農民權益保障的再認識》，《中共黨史研究》2010年第5期。。在此基礎上，2005年溫家寶總理在答記者問時指出：“農民對土地的生產經營自主權將長期不變，也就是永遠不變”⑤《溫家寶總理答中外記者問——在第十屆全國人民代表大會第三次會議記者招待會上》，《中華人民共和國國務院公報》2005年第12期。。這從一個側面透露了承包期長久不變的趨向?！段餀喾ā返某雠_，更涉及到了第二輪承包期滿后“繼續承包”的問題和宅基地使用期滿后“自動續期”⑥《中華人民共和國物權法》，《法制日報》2007年7月9日。參見其中第一百二十六條和一百四十九條。。農村土地承包和使用權向長期化邁進趨勢顯現，農地承包權的長期穩定性得到了進一步的保障。

2008年10月，中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變?！碑斈甑?，中共中央、國務院《關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》出臺，不僅再次重申“現有農地承包關系保持穩定并長久不變”，還進一步要求“強化對土地承包經營權的物權保護”，并提出“要穩步開展試點，將農地權屬確權到集體組織”，“有關面積、空間位置和權屬證書要明確到具體的農民手中”。⑦《十七大以來重要文獻選編》上，中央文獻出版社，2009年，第674、830頁。2011年12月，溫家寶在中央農村工作會議上指出：土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農民的“合法財產權利，無論他們是否還需要以此來作基本保障，也無論他們是留在農村還是進入城鎮，任何人都無權剝奪。推進集體土地征收制度改革，關鍵在于保障農民的土地財產權，分配好土地非農化和城鎮化產生的增值收益”⑧《中央農村工作會議在京舉行 溫家寶講話》，《人民日報》2011年12月28日。另參見溫家寶：《中國農業與農村的發展道路》，《求是》2012年第2期。。溫家寶不僅將農地作為農民的合法財產權，而且還將作為農地發展權的“增值收益”納入了農民的合法財產收益，以及包括城鎮化的農民權益也考慮進去了，澄清了土地換社保的不當。這體現了土地財產權作為“物權”的“固有性”得到尊重。

（四）公共產品提供的改善增加了農民土地財產性收入的附加值

十六大以后，農村公共產品提供的改善，堅實了農民保富創富的基礎，尤其是稅費改革完成之后，農村公共產品的投入主要來自國家與各級政府投入。第一，農村公共基礎設施得到更多國家支持。從2002年到2007年，中央累計用于農村基礎設施建設近3000億元，會同地方增加的投入，5年新增節水灌溉面積666.7萬公頃、新增沼氣用戶1650萬戶、新建改建農村公路130萬公里，解決了9748萬農村人口飲水困難和飲水安全問題。①《十七大以來重要文獻選編》上，第293頁。特別是以2005年10月開始的“新農村建設”戰略為契機，農村的“路”、“水”、“廁”等直接關系民生的基礎設施大為改觀?；A設施的改善使農民從公共財產的直接分享、致富基礎得到強化這兩個方面獲益。第二，農村教科文事業有長足發展。2002年至2007年5年內，我國農村義務教育已全面納入財政保障范圍，進行了包括免除學、雜、書費，補助困難寄宿生，使1.5億學生和780萬名家庭經濟困難寄宿生受益②《十七大以來重要文獻選編》上，第298頁。。而近兩年，全國多個地區啟動農村中小學生免費午餐工程、牛奶工程、雞蛋工程等③如廣西柳州市自2008年秋季學期起率先對少數民族貧困縣農村義務教育階段學生實行免費午餐制度。2011年10月，國務院決定啟動實施農村義務教育學生營養改善計劃，撥款按照每個學生每天3元的標準提供營養膳食補助。。至2011年，全國免除了3000多萬名農村寄宿制學生住宿費，并初步解決農民工隨遷子女義務教育問題④溫家寶：《政府工作報告》，《人民日報》2012年3月16日。。十六大以后，在科技、信息和文化建設上，也有較大突破。例如，2002年啟動的全國文化信息資源共享工程，在“十一五”期間又加大了建設力度，并向邊遠農村站點傾斜。第三，社會保障向城鄉一體化邁進。社會保障在農村從無到有，是破天荒的大事，正在逐漸改變農民千年以來“靠天生存”的格局。一是農村新型合作醫療的啟動、試點并全面普及。農村新型合作醫療制度由2003年在部分地區試點，原來要求到2010年要基本覆蓋農村居民，2008年提前完成⑤《衛生部：新型農村合作醫療制度提前覆蓋全國》，《光明日報》2008年7月11日。。新型合作醫療的進步之處在于：不同于過去合作醫療純粹由農民出資互助，而第一次由國家財政進行了大規模投入。二是在養老保險方面的突破。國務院2009年9月下發《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，標志著農村新型養老保險試點工作正式啟動⑥《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，《人民日報》2009年9月8日。。而新型農保不同于個人儲蓄式的老式農保，實行的是個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的籌資結構。2011年，全國2343個縣（市、區）開展新型農村社會養老保險試點，3.58億人參保，9880萬人領取養老金，覆蓋面擴大到60％以上。⑦溫家寶：《在十一屆全國人大五次會議上作的政府工作報告》，《中國日報》2012年3月14日。涉及農民工群體社保有兩個亮點：農民工可城鎮參保（如通過依托務工單位交“五險一金”）、社保賬戶可異地轉移。這意味著城鄉社會保障一體化邁出了堅實的步伐，解決了農民工普遍因為繳納社保被迫中斷或年限不足，而不得不放棄的困局，促進了靈活就業，減輕了農民土地收益支出的壓力，增強了通過勞動積累財富的活力。

總之，十六大以來，農民土地財產權益的保障展現出許多亮點與成績，并且取得一些近百年來中國農村財產權制度改革的關鍵性突破，意義深遠。

三、繼續深化農民土地財產權改革的展望

“三農”問題，核心是農民問題；農民問題的核心是土地財產權問題。改革開放之后，尤其是十六大以來的近10年間，農民的土地財產權益保障獲得了許多實質性的進展。當前，保障農民土地財產權益改革的進一步深化，核心已經集中于農戶經濟的認識定位、土地財產權益排它的法律定位以及作為改革配套的社會保障問題。

（一）為“一小二私”的“農戶經濟”創富正名，形成有利于農民創富的社會環境

“一小二私”，所謂“小者”，農戶經營長期被“靜止”為“小農經濟”，與特定環境下的西方現代化大農業、大工業的相對規模與高效相比，可謂“小”得相形見絀；所謂“私者”，即農民作為小土地所有者，具有私有土地、發家致富的“天性”⑧中國社科院經濟研究所中國現代經濟史研究室編：《第一二次國內革命戰爭時期土地斗爭史料選編》，人民出版社，1981年，第492頁。，且有向地富看齊和“走資本主義道路”的“自發傾向”⑨《中共黨史教學參考資料》第20冊，國防大學出版社，1986年，第213頁。，與傳統社會主義的“公”相對立，更與其“一大二公”目標背道而馳。于是，在傳統社會主義理論的視野中，農民的“一小二私”及其農地財產權，就體現為四大認識誤區：第一，被視為“小農經濟”的農戶經濟，長期被定格為“自給自足”、不允許“進行任何分工，應用任何科學”和“沒有多種多樣發展”①《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社，1995年，第677頁。的自然經濟（這段馬克思的論述，至今仍被國內學者與主流媒體作為認識中國農民的經典依據），是傳統商品經濟、現代市場經濟與科學技術的天然對立者。第二，導致貧富分化。小農經濟和小私有者自發競爭所產生的貧富分化，是同時基于最惡劣的封建式地租剝削和“每日每時地”產生的資本主義剝削，是封建主義與資本主義兩種剝削的結合物，應首先加以鏟除和讓它“絕種”②毛澤東：《農業合作化的一場辯論和當前的階級斗爭》（1955年10月11日）。。第三，阻礙規模經營。農戶家庭經營在集體化時代被指責為阻礙規模農業及機械化的發展；改革開放后特別是最近十幾年中，則又成農業產業化與規模經營的批評對象，被認為影響經濟社會的快速跨越式發展。因此，在制度改革上曾一度試圖促其消亡，極力抑制農戶“小農經濟”和“小私有者”的發展。第四，阻礙國家社會的發展?！靶∞r經濟”和“小私有者”通過小塊土地的經營，不僅占用和吸納著寶貴的金融資本和人力資源，還承續著保守而非進取的文化傳統；同時，農民的小私有還嚴重影響政府規劃征地、招商引資與談判成本，在方方面面都與發展工商業、城市化所需的條件矛盾，嚴重影響國家現代化的進程。因此，工業化、城市化就要繼續剝奪或不能給農民的農地財產權，這樣才能使農戶家庭經濟失去發展的憑借。這四大認識誤區，推動了近百年以平均主義改造農戶小私有者的兩次“共產風”高潮，形成了中國大陸“三農”問題的長期糾結和現代化進程中嚴重不協調發展的困局，是農戶經濟長期受歧視和農民的農地財產權益屢受損害的深層原因。

“大”是“小”的發展，“小”是“大”的基礎，大、中、小共處一體，也是可變和可轉化的。全面保障農民土地財產權，必須首先從理論認識上進行正本清源，改變長期歧視與批判農戶家庭經濟的思維定勢，解除農戶家庭經營者長期背負的帶有歧視性的“小農”精神枷鎖，為農戶家庭經濟的創業創富正名，建構宜農生力軍立足農村創業創富的良好環境，最終形成廣大農村居民自由自主和有尊嚴地在城鄉大地的創業創富潮。

（二）給農民土地確權，明確政府與農民間清晰而排他的權益邊界

歷史上長期以來，農民手中的土地是農民私有的，革命年代里，中共也用“耕者有其田”來號召廣大農民投入革命洪流。目前實行的土地農民集體所有制，盡管政府與法律已反復強調農民所擁有的土地權益與承包權“長久不變”，甚至還使用了“土地財產權”概念。然而，現在根本的問題已不是“變”與“不變”，而是如何“變”才能保障財產權益的問題，即是“通過行政劃撥還是通過市場交易來‘變’”的問題。③《問題與主義：秦暉文選》，長春出版社，1999年版，第25頁?！段餀喾ā返?84條規定：農民“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”④《十六大以來重要文獻選編》下，第993頁。，仍將農民的土地財產更多地歸于“使用權”這一從屬性的“他物權”，宅基地上的房屋等都無法抵押。如何給農民的農地確權，是中國農村財產權制度改革再推向深入的關鍵性問題。

給農民的農地確權，無疑應是立足于穩定農民的土地承包經營責任制和保障改革開放中已獲得的農地財產權益的基礎之上，明晰政府與農民間清晰而排他的農地權益邊界。具體就是：取消現有導致農村土地虛亂之象的“土地集體所有制”這一中間層級，將現行國家確定的集體所有制農地所有權益上升與下沉，設置為國家與農民二級對等平行、排他而獨立的農地二級所有權制：一級是國家“國土資源所有權”（或“終極所有權”）；另一級為農民的“農地財產所有權”（或“具體所有權”）。所謂國家的“國土資源所有權”，具體是國家對這部分非國有土地在社會發展中的調控與監管權，主要包括三個方面：（1）農地管理的立法權（包括制定農地開發利用稅法，收取農地市場合法流轉交易稅、農地資源特別稅和高額農地社會發展增值稅，解決社會發展資金的不足和抑制因地“暴富”）；（2）社會規劃發展權；（3）監管、稅收、保護執法權。這樣，不僅能解決目前政府對國土資源管理長期缺位的問題，還能有效制約目前權益不清導致的公權謀私和私權負外部性對社會公共利益的侵害。農民的“農地財產所有權”，即對已明確規定為農民集體所有制的土地（包括耕地、林地、自留地、宅基地、水利塘堰等）等財產權，都明確以立法形式界定為農民的具體財產所有權；農民在依法遵守國家國土資源所有權的基礎上，具有農地財產所有權的占有權、經營權（抵押權、出租、收益權）、處置權（繼承、轉讓）和買賣交易權等多種權利，并具有上述財產所有權性質的獨占性與排他性，獲得農地財產所有權的全部權益，增強農地依法被征用和進入市場時的談判博弈能力，使農地通過真正由農民多元化自主流轉實現農地財產的保值增值，同時制約政府公權負外部性的越位侵權與其他社會強勢團體可能實施的侵害行為，實現農地財產權益真正回歸農民，強化農民的農地財產意識與土地保護意識。這里面，“國土資源所有權”與“農地財產所有權”之間，既是二權平行、互不統屬的排他關系，又是相對獨立、相互制約的產權結構，體現了國家發展權與農民財產權相互促進與相互制約的清晰邊界：既保障農民的農地財產所有權，又保障國家的社會發展與監管權；既強化產權主體依法對農地資源的開發利用和保護動力，解決農地產權制度的內部激勵機制問題，又為農地在不同主體之間進行交易提供“合約”載體，從而實現農地財產權實現形式的多元化（如個體、合作、股份、社區共有等形式）與農地資源的優化配置；既使農地隨社會經濟發展中的增值部分在國家與農民間得到合理的分配，又有利于抑制腐敗與暴富現象，全面激活整個社會生產力。

（三）實現土地保障向社會保障轉型，夯實農民創業創富的社會基礎

十六大以后，隨著新型合作醫療保險、新型養老保險在農村從試點到全面普及，打破了2000多年來農民一直依托土地為基本保障的傳統格局，在一定程度保障了農民生命財產安全，使中國社會保障史翻開了新的一頁。但是，農村的“兩險”仍然處在低水平，跟不上現代化的節拍。仍然處在無法脫離“土地保障”狀態。具體來說，存在的問題是：第一，養老保險方面。雖然目前農民新型養老保險與城市居民養老保險基本類似，但是在三個籌資來源中，城市居民一般依托經濟組織（單位），由單位為其繳納一定比率，而新農保的“集體”籌資部分由于不少集體沒有經濟來源而流于空談，從而降低農村社保水準。第二，新型合作醫療保障方面。這方面存在著諸如農村醫療機構不足；一些醫療機構以醫藥提價、不當身體檢查等方式，變相地將“農合”保障下的“消費者剩余”攫為己有；大部分的異地門診無法報銷；普通農民仍然無法承受大病自費所占比例等等，大大地削弱了其保障性。第三，在失業保險方面。在廣泛存在隱性失業狀態下的農村，失業保險體系幾乎還沒有構建起來。另外，財產保險等方面還不規范。

農村社會保障改革繼續深化，必須要走出與傳統農業經濟相匹配的“土地保障”思維模式，向社會保障轉型。為此，應該在已有改革成果的基礎上，進一步推動城鄉一體化的社會保障改革。所謂“一體化”，是在機制運作上遵循一個標準，打破社會保障制度的階層和行業的特權、偏見和歧視。無論是城鎮還是農村，無論是公務員、事業單位職工、企業職工，還是農民，不應該有兩個標準甚至多個標準體系（實際的差異應僅在于收入差距下繳存比的不同），不應以“農民社?！?、“市民社?！钡阮悇e論之，而徒增理解、身份改變后的轉接、磨合等難度，增加制度交易成本。因而，農民社會保障改革的實質就是要構建中國公民統一的社會保障制度，建構城鄉一體化社會保障體系，為市場經濟條件下所有經濟主體及公民提供公平生產、生活、就業、創業、創富、保富的社會基礎。社會保障制度不僅要“保命”，還要“促發展”，農村社會保障體系改革應與土地確權改革等其他經濟體制改革協同推進。