村民代表的參政成本與理性無知
——以普洱市文村為例

任兆昌

(云南農業大學 思想政治理論教研部，云南 昆明 650201)

政治參與是現代社會的一項重要內容。十五屆六中全會上，黨中央提出了社會主義新農村建設的目標，對農村政治提出了“管理民主”的要求，即通過村莊政治制度保障村莊利益。本文選取不發達的云南省普洱市一個村莊——文村的村民代表作為研究對象，研究村民代表的實際政治參與狀況——因為他們在一定程度上代表了村莊的政治精英角色。用新制度經濟學的“理性無知”理論作為分析工具——因為，決策與參與決策的成本是密切相關的，試圖找到消解路徑。

文村是云南省普洱市鎮沅彝族哈尼族拉祜族自治縣的一個村莊，隸屬鎮沅彝族哈尼族自治縣，距鎮政府所在地6千米，距離縣城43千米，現有農戶352戶，共有人口 1 166 人，全村有水田52.8公頃，山地76公頃，森林666.7多公頃。除了約30多人外出打工和8戶個體經商戶外，其他主要從事農業生產。由于交通閉塞，經濟發展速度緩慢，2010年人均純收入 3 000 元。

在這里，村民仍然保持著比較單一的種植業生產。比較靠河邊上的河口村和楊村小組主要以水稻為主兼種花生、油菜；有一部分農民還種甘蔗和煙草；靠山的村民則主要靠種玉米、大豆、小麥。近幾年以來，部分村民還從松樹上采刮松脂獲得一定的經濟收入。所以，這里形成了常年不變的規律，就是“靠山吃山，靠水吃水”的生產生活模式。

全村分為14個村民小組。在村莊的傳統上，文村的楊姓是大姓，大約占村子的45%，陳姓和黃姓的位居二、三位，還有一些其他較小姓氏以及來源于婚嫁的雜姓。

一、決策與理性無知

中國村民自治是以民主選舉、民主決策、民主監督、民主管理為核心內容的民主制度，目的是彌補自人民公社解體之后農村公共服務制度的缺失，達到村民的自我管理、自我教育、自我服務的目的。這是我國農村聯產承包責任制的必然產物，也是具有中國特色的農村基層民主制度。隨著1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》[注]為行文方便，以下簡稱《村民委員會組織法》。的施行，研究農村基層民主的學者普遍同意在村民自治中通過平等、競爭、公開、直接選舉，村民可以根據自己的意愿，選舉出能夠代表村民利益的村民委員會，來管理村莊的各項公共事務。[1]很多研究注意到了選舉出來的村民委員會的功能，由于是非常設機構而忽略了對村民代表會議的功能研究。但是，中國處于社會主義初級階段，民主制度運行還有一定的缺陷，村民自治制度還存在某些弊端。作為制度構建的一個重要組成部分——村民代表會議，起到了校正公共權力的缺陷的功能。

在實際運行之中，村民代表會議決策效率偏低，除了制度構建的不完善，更重要的一點就是與村民代表自身的理性無知有很大的關系。

村民代表在村民代表會議上做出正確決策，就需要支付搜集相關信息的成本，如果成本高昂，村民代表可能支付不起。正是因為高昂的信息搜尋成本，無人可能或者愿意獲取復雜運作所需要的全部信息和知識，相反，人們選擇只獲取特定的部分信息并保留對其他信息的無知，是合乎理性的，即理性的無知(rational ignorance)[2]。因為，合理的決策需要知識，并要在各種可選方案中作有意識的選擇，為了作出合理選擇，必須了解各種可選方案。然而，獲取不同方案的信息所需要的資源和時間都十分稀缺和昂貴，所以不可能無止境地收集信息，“信息成本是從一無所知變為無所不知的成本，極少有交易者能負擔得起這一全過程”[2]。

人們經常寧愿保留無知，這是因為獲取信息太昂貴了。否則的話，無法想象人類將把信息搜尋進行到哪點為止，可是，個人在獲得信息之前，不可能了解獲取某類信息的預期成本和效益，所以他們不可能從尚未到手的知識中獲得最大化的凈收益。這就是“信息悖論”[2]。

在知識生產上，還有一個特殊之處，即知識搜尋成本必須視為“沉淀成本”。在實踐中，人們會不斷地搜尋信息直到他們認為已經付出足夠的開支，然后他們就在其已能的發現的信息范圍內決策。從時間、努力和資源的角度看，獲取信息和分析新知識都是代價高昂的。因此，無人愿意獲取復雜運作所需要的全部知識。相反，人們更愿意通過自己與他人的交往，設法利用他人的知識[2]。

由此假設，村民代表的決策與理性無知有極大的關系，下面以普洱市文村村民代表的政治參與為例，分析村民代表決策與理性無知的關系。

二、研究對象與方法

(一)研究對象

本文的研究對象是文村全部村民代表(31人)，在研究村民代表的公正性、村民代表會議的效能等方面，對部分村民、村民代表、村委會干部進行了深度訪談調查，作為相互印證。

(二)理論研究方法

本文采用新制度經濟學的“理性無知”來解釋村民代表政治實際參與的程度。

(三)資料收集的方法

本文的實地調查地點位于邊疆貧困地區，鑒于部分村民文化程度不高，實地調查時，本項研究主要采用結構式訪問法搜集資料，由調查員將調查表內容轉化為當地語言進行訪談，并記錄其回答。

(四)資料的整理與分析

本次調查中實際訪問村民代表31人，有效訪問資料31份。全部資料經過認真檢查、核實后，利用SPSS13.0數據分析軟件進行統計分析，使用方法主要為描述統計分析。

三、文村村民代表的實際政治參與

村莊政治參與不同于國家形態政治參與，后者的參與者相當部分是以政治參與為職業，而農村政治，特別是草根民主政治的村民自治，村莊政治精英基本是兼職的“業余政治家”，他們還承擔著很多角色的職能。類似村民代表，在表面上他們參與了村莊政治，但是實際上效果并不顯著。例如，文村按照《村民委員會組織法》規定，推選了31名代表，其中，男23名，女8名，其中有11名黨員，組成村民代表會議。但是，由他們組成的村民代表會議運行則是另一幅景象。

對文村的村民代表調查顯示，村民代表的政治參與的意愿并不高。村民代表參與“民主決策”的意愿合計僅為38.71%，不愿意參與的高達54.84%。民主管理和民主監督與此大抵類似。(見表1)

表1 村民代表民主政治參與意愿

把影響政治參與意愿的因素化解為相關的五個指標：所需時間、直接成本、機會成本、認知成本、關系成本來分析，發現作為村莊政治精英的重要部分的村民代表，是由于需要支付的成本很高，所以，參與意愿不強烈(見表2)。在深度訪談中，其他村民對問題的看法與村民代表的看法基本一致。因為村民代表的村莊政治參與，需要支付了解問題前因后果、相關法律規定的時間，這就構成了時間成本。在他們看來，耗費大量時間搜集了解參政所需的信息，這是不值得的事情，時間耗費的影響度高達64.52%；而政治參與勞動力誤工等造成的機會成本非常高，因為參與討論問題的誤工補貼僅為每半天5元錢，而做其他勞務的收益多在10元以上，他們更愿意選擇做其他勞務而不愿意參與村莊政治活動。被調查的黃姓代表就談到，他在一個建筑公司是磚工，每天的收益為70元，他認為除非是在家閑著時，又恰好遇上召開村民代表會議，他才愿意來參加會議，若是遇上“一事一議”，他正在工地砌磚，他是不會來參加會議的。

表2 影響村民代表民主政治參政意愿的因素(從村民代表的角度)

村民調查調查中，大部分村民認為，做村民代表就需要去了解怎樣治理村莊等知識，需要了解村民自治的法律知識，因為文化水平都不是太高，要做到真正把握問題的實質，就得付出很多的時間去了解，而且，獲得這種知識不如獲知種養殖技術更能帶來收益，因此很多人都不愿意去擔任村民代表。這種情況在村民代表之中也是大體相似，由于獲取相關知識太費事，影響的“重要”程度上，兩項比例合計為54.83%。這里還有一個例子，在訪談中發現，雖然村民認為村民代表的推選存在不公正現象，主要是受到了家族勢力的影響，但回答“是否愿意再參加一次會議，由競選村民代表的人現場競選”時，只有8.7%的人愿意參加，原因是參加會議“浪費時間”、“劃不來”，因為有的村民小組參加這樣的會議只有2元的誤工補貼，發得稍多的村民小組也只是5元，不如干點別的收入更多。這正好印證了“不愿意擔任村民代表”，是因為所需花費成本太高。

村民代表和村民都認為，擔任村民代表去做決策、監督等，基本上 “是一件很得罪人而自己實際上可能沒有任何好處的事情”，還不如自己干好自己的事情“更劃算些”。因為村莊內，一般都是“熟人社會”或“半熟人社會”村民之間多少都有一定的交往，有時會議討論問題必然牽涉其他人的利益，而且，這類政治活動也不可能有強制性紀律約束，這也就造成村民和村民代表認為會傷害與其他人的情感而不愿意成為村民代表，或者即使是村民代表，也會不愿意深度卷入討論得罪人的事情。

村民代表不太高的政治參與意愿導致實際政治參與程度不太高(見表3)。在民主決策、民主管理、民主監督選項中，大部分村民代表只是做到了“部分政治參與”，分別為12.9%、16.13%、16.13%，而全面參與的比例偏低。這主要是自己不需要付出太高的參與成本。例如文村烤煙種植面積分配、困難戶補助等，他們發言要多些；民主決策在他們看來是干預村委會支配權的事情，以及民主監督有時是與村委會干部“過不去”，就發言較少，目的是為了“不得罪人或少得罪人”。

表3 村民代表民主政治參與程度

這一組調查顯示，村民代表的政治參與與自己個人支付的各項成本成反比關系，只要支付的成本較高，他們的政治參與程度就很低，甚至可以推測，非常高昂的機會成本甚至可能導致村民代表的政治參與都難以發生。這不單是在文村存在這種情況，全國很多調查都顯示了這一點——特別是有其他豐厚經濟收益替代時，村民根本就不愿意擔任村民代表。

四、村民代表決策成本與理性無知

有一種觀點總是認為，經過民主選舉或者給予了社會成員參政的制度通道后，實施民主就會非常積極，甚至就得出了“民主水平大幅度提高”結論，其實這類表象多半是忽略了“制度的運行是有成本的”[3]這一基本前提。雖然民主選舉了村委會，并建立了村民代表會議制度，但是，由于在村民代表制度運行上，需要村民代表全方位了解自己參加決策的信息，而信息的收集，是需要村民代表支付成本的；有時，這種成本非常高昂，甚至是村民代表所不能負擔的。

可能在實施這種民主制度之初，就像徐勇、賀雪峰、何包鋼等人所說的，“相對村民而言，村民代表一般素質較高或社會影響較大。在農民政治、文化素質普遍較低的背景下，村民代表會議在村民自治中的實際影響和作用較大?！盵4]郎友興、何包鋼認為，村民代表在村中具有較高的威望，并且相對素質較高，具有榮譽感、成就感和責任感，村民代表會議的影響力與作用將比村民會議大[5]。但是，隨著時間的推移，村民代表會議制度運行成本就顯示其影響力了。

在文村調查時，代表楊XX說：其實我們來參加這個會議只是形式上的，來這里主要是與各代表溝通溝通聯絡感情，了解將來發展的趨勢。另一位姓陳的代表干脆說：來參加會議有時還能得到紀念品，或好好地吃一頓，這就來了。這是部分村民代表的現實寫照。但是，問題可能不僅僅只是為了獲得這些收益。

2007～2008年村民代表會議記錄顯示，除了討論本文第五部分的幾個問題時，代表發言比較多，其它問題會議記錄更多的是村委會干部的發言。對村民代表深入訪談發現，一年兩次的村民代表會議例會上，一般是村委會主任陳述事情，代表則只在需要表決時舉手，代表會議上所做的決策基本上就是村委會預期的效果。其中有一位黨員代表說，“可能是因為我的知識水平不夠，總覺得村委會主任說的比我們代表說的要合理，所以就同意他們的想法了，也不知道這樣對不對？”。當回答“是否清楚‘村民委員會組織法’中規定的村民代表權利和義務”問題時，這位代表的回答令人很吃驚：有這樣一部法律??？平時我們就只知道干農活，還不知道有這樣的法律，它是干嗎用的??？調查顯示，僅有7名代表知道這部法律，絕大多數村民代表根本不了解也不清楚自己擔任村民代表的基本職責。村民代表在回答“有沒有想過買《村民委員會組織法》來閱讀”時，多數代表的意見歸納起來是：我們哪有時間閱讀；一年四季都忙著下田干活，即使有也認識字不多啊，理解不了；平時買鹽都是省著的，怎么會有閑錢買那么貴的書來看。

要做一個稱職的村民代表，所需支付的成本就越大。按照村民代表自己填寫的問卷排序，綜合起來他們擔任村民代表需要支付的成本主要有以下幾個方面：

(一) 時間成本

文村的村民代表認為，一年兩次的村民代表會議，所要討論的議題，若是宅基地、困難補助、烤煙種植等這些難度不高的問題，他們理解起來比較容易，發言也會多些，即討論更加充分，但是對于村莊應該怎樣發展這類決策難度大的問題，特別是還需要去理解縣鄉政府的發展規劃等，他們甚至認為村委會成員領著薪水應該能夠勝任并會干得很好。如果半天時間還不能開完村民代表會議，那就更耽誤自己的事情了。即使是閱讀《村民委員會組織法》，他們也覺得太費時間了。類似這類支付的時間成本，在他們看來是不太劃算的，因此他們不愿意去了解解決問題所需的全部信息。只有在利益涉及自己時，他們才會更加愿意去花時間掌握所需信息，爭取實現利益最大化。

(二)經濟成本

雖然現在許多政策都利于農民的發展，但文村的農民還是處于社會的低收入階層，他們的收入多用于日常家庭生活開支和農業投入。除此之外，他們沒有多余的錢財進行學習新知識的投資，書對他們來說是一種奢侈品，讀書對他們來說也是一種奢侈的活動。

除了類似的直接經濟成本支付外，機會成本也是影響他們政治參與的主要方面，即如果政治參與的收益不如他們干別的勞動收益大，他們就直接選擇不參與正在召開的村民代表會議。

(三)認知成本

在許多村民代表看來，決定村莊發展特別是還需要了解、掌握政府發展規劃，甚至于還需要了解掌握國家的法律法規時，他們就不愿意去多考慮問題了，因為對于獲取這些知識，“這是一件難以完成的政治任務”。

(四)關系成本

由于文村是一個典型的自然村，人口不多，村民們彼此的相互了解程度很高，可以稱作一個熟人社會[6]，受家族和宗派勢力影響明顯，村民代表和村民之間、村民代表之間、村民代表和村委會干部之間在決策的時候，受感情因素的影響明顯。在決策時當面提出比較客觀和尖銳的問題，會破壞鄰里之間和諧的感情氛圍會，這樣的決策成本相對較高。

因為村民代表在現實中權衡了自己的“成本-收益”，因此在村民代表職責范圍內的許多問題上，“無人可能或者愿意獲取復雜運作所需要的全部信息和知識，相反人們選擇只獲取特定的部分信息并保留對其他信息的無知，是合乎理性的，即理性的無知(rational ignorance)”[2]。這就是說，村民代表決策成本高昂之下，保持理性無知是必然的——不愿意為他人的利益來耗費自己的時間、精力和財力。并且，這種成本的付出對于村民來說是很難的，就村民而言要做出正確的決策就需要不斷加強自身知識和文化修養，還要了解相關的法律制度所規定給村民代表的權利和義務。比如，做一個合格的村民代表，就需要掌握《村民委員會組織法》中規定村民代表有決策、管理、監督村務的權利，然而由于種種限制和影響，村民代表不知道也不清楚這些權利與義務，弄明白這些信息的成本要比“不懂法律”付出得更多，所以大多數代表寧愿選擇不懂。村民代表的文化水平雖然是村民中比較高的那一層次，但是正因為村民代表會議決策所需的信息是稀缺的、昂貴的，超過了代表所能付出的成本，所以村民代表就理性地選擇了對這些信息的理性無知。

五、村民代表制度治理村莊的效能

“民主不僅僅是一種政治形式。它首先意味著尋求更多的社會保障與經濟福利?！盵7]雖然文村的村民代表實效性政治參與程度不高，但是，在幾年來解決實際問題上還是起到一定的作用，顯示了這項制度治理村莊的效能，對村民、村民代表和村委會的訪談印證這一點。

(一)經濟利益分配比以前公正

這幾年，隨著烤煙產業的不斷發展和烤煙增加農民收入方面比較明顯，部分種煙能手對種植面積有較高要求，常規水平的種植戶則要求保證平均分配面積水平，有別的替代收入、種植水平差的要求不高。因此能否平衡三個層次的利益需求，也是村委會的一件很頭疼的事情。

從實施村民代表會議以來，由村民代表會議討論。分配烤煙種植面積因為剛好在法定的一年兩次村民代表會議的第一次，即3月份，討論這個問題一般成為一項議題之一。在2007年始，村民代表們達成了共識，根據上年度的種植水平(以面積和總銷售為衡量依據)，對于種植能手多分配一點，對于其他的則平均分配，分到種植面積而又不種植烤煙的村民，自己以私下協議出讓種植指標。這既體現了效率，也體現了公平。這一點，從村民訪談中得到了印證，絕大多數人認為，烤煙種植面積表分配，比起以前更加公正了。

類似的公共利益分配，例如對村集體林場的松脂采刮承包問題，也采取了由村民代表會議討論決定承包，實現了林場和承包人的收益最大化。這也明確了產權主體，避免了過去因為是“集體的，應該大家都獲利”的“公地悲劇”。還有，宅基地、誤工補貼、土地承包調整等，也都開始進入到村民代表會議的議題之中。

(二)困難補助發放更加公正

困難補助發放多在春節前夕，這也剛好是在法定村民代表會議的第二次會議之前，在實施村民自治之前，困難補助金有相當一部分不是發放到困難者手中，而是村委會成員的親戚、朋友等手中，遇上這一制度的實施，村民代表對本村民小組的困難戶相對更加熟悉，特別是大家一起討論，都不好意思專門為自己的熟人、親屬極力爭取了。這就改變了以前剛發放完，就有人來吵鬧、罵街的現象。

(三)對公共設施建設的影響有限

文村的地理等因素造成了村莊的公共設施缺乏，自國家啟動社會主義新農村建設以后，國家投入之下，該村100%的農戶距離公路1千米之內都鋪上了水泥路面。距離公路遠的村民要求村委會為他們修路，并多次找村委會、村民代表，都不能解決，因為修路的費用高昂，村莊沒有能力自己投入，村民也沒有能力投入。自來水、沼氣池、太陽能等項目，在社會主義新農村示范村建設中，靠近公路和村委會的村民小組得到補助規模最大，其他的村民有這個要求但是未能列入社會主義新農村建設示范村之內，只能自己解決。這些村民小組的村民代表甚至直接去找村委會、鎮政府。但是，目前問題還是不能解決。

由分列的部分效能調查顯示，村民代表會議在解決村莊利益公正方面，有顯著的效果，特別是公正性方面，只要不涉及由村莊的資金直接投入，又剛好遇到村民代表會議開會，一般都能得到公正解決。但是在涉及需要村莊投入時，這就不能解決問題了，這說明了經濟基礎決定著上層建筑的道理。如果我國廣大農村有較強的經濟基礎時，村民代表會議的作用就會更大。由此是否可以思考一個問題，即當村莊經濟強大到一定程度，村民代表會議可能需要成為常設制度？這些治理效能也印證了一點，當村民代表所討論問題的成本不高、他能夠支付時，制度運行的效能就高。

六、結論

從文村村民代表的情況可看出，村民代表會議制度是“希望型”制度，是村莊翻新一頁的希望，它既有先天性質的，也有社會發育進程方面的，不能苛求村民代表全額支付成本以獲得制度的良好效果。因為，村民代表在決策上需要獲取信息和分析問題的新知識，都是村代表無力負擔的高昂成本，也極有可能選擇對某些信息的理性地排斥從而形成一種理性的無知。正是由于決策成本因素的制約和影響，村民代表這種理性無知普遍存在于現階段的村民自治過程中。從社會發展的角度看，社會發展到一定程度時，有些問題也就迎刃而解，村民代表的理性無知也會如此，我們不能在評價村民代表會議制度的時候，因為村民代表的某些缺陷而忽視了這種良好的機制帶來的村級自治希望，也不該對它失去信心。

但是，一旦社會發育到一定程度，以及社會

采取了有利于降低村民代表獲取信息的成本，以及隨著村莊經濟發展，當村民代表深知作為代表的收益不小于其他機會成本，現階段的這種理性無知即可變為“理性自知”了。

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