從制憲原意看我國政教分離的憲法規范

林明民

(華東政法大學研究生教育院，上海200042)

近年來，各種各樣的公祭活動在全國各地驟然興起，其中很多活動都有政府參與，有些甚至直接由政府組織承辦①。如何看待這些公祭活動，憲法學界早有關注，這始于曾經轟動一時的2005年海南三亞南山海山觀音圣像的建設和開光一案②。學者們大都以違背憲法上政教分離原則為由，質疑政府參與這些公祭活動的合法性。其中有兩個問題值得商榷:其一，我國《憲法》是否規定了政教分離原則?其二，如果有規定，那么我國與西方國家在政教分離原則的憲法規范上是否存在差異以及存在何種差異?

關于第1個問題，雖然未見憲法學領域的專著，但在一些憲法學教材與論文零散地有所涉及，這些教材和論文基本上肯定了我國《憲法》規定的政教分離原則。有學者指出，即使憲法文本上沒有直接規定政教分離原則，但宗教信仰自由條文中應當包括政教分離原則的內涵，不能以文本上沒有規定其原則為由，否認這一原則對國家權力活動所產生的實際效力[1]。1982年中共中央發布的《關于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》明確指出:“社會主義的國家政權當然絕不能被用來推行某種宗教，也絕不能被用來禁止某種宗教，只要它是正常的宗教信仰和宗教活動?！边@也間接印證，同年修改的現行《憲法》應當蘊含了政教分離的精神。對此，本文無意贅述，主要針對第2個問題談一些認識。

作為一項重要的憲法原則，政教分離原則為宗教信仰自由提供了一種制度性保障，并在西方許多國家憲法中被確認。美國和其他國家的歷史充分證明，完全徹底的宗教寬容是社會長治久安的制度前提。如果要問什么宗教政策對國家最“有利”，那就是對宗教活動自由和政教分離的全面憲法保障[2]。政教分離原則以保障宗教信仰自由為宗旨，提供這么一種基本法理:第一，任何宗教都不應該享有政治上的特權;第二，政府不得參與任何宗教活動，不得干預合法的宗教事務。雖說國家與宗教要嚴格分離，但這并不意味著要將國家與宗教的一切關聯都予以排除。而國家與宗教的關聯可以被允許存在于什么樣的情況中以及到什么樣的程度，進而成為問題[3]。上述第2個問題因此得以展開。至于如何回應，應當以我國政教分離的制憲原意為契機來考察其憲法規范。

一 我國與西方政教分離的制憲原意比較

于我國而言，政教分離原則是個泊來品。要討論我國的政教分離，就離不開考察其本源，這就涉及到西方國家政教分離的制憲原意。進而對比我國的情況，才能準確判斷兩者在政教分離的憲法規范上是否存在差異以及存在何種差異。

(一)西方政教分離入憲的歷史根源

從理論上講，政治與宗教的本質要求兩者應當保持一定的距離。從宗教要素的層面看，宗教是一個以宗教信仰為“始基”的宗教意識、宗教行為和宗教組織的統一體[4]32。宗教信仰作為宗教最為本質的內在的一種要素，屬于思想范疇問題，要求國家尊重并且保障這種思想自由，至少不采取任何缺乏正當性的妨礙行為。政治學上認為，權力這個因素天然地蘊含于政治的內涵中，權力與政治的關聯不言而喻。政治體系是涉及控制、影響力、權力和權威的人類關系的持續模式[5]。政治的本質是對社會的一種控制，要求掌控包括宗教在內的社會事物?？梢?，政治與宗教之間的矛盾根本對立。這種矛盾不可根除，只能通過某種穩定的制度調整來進行協調，而政教分離就是最好的調整模式。

政教分離原則的出現正是基于上述理論根據，但更為重要的是源于西方中世紀政教合一體制。西方中世紀時期實行宗教專制體制，教會掌握國家權力后引發了非常殘酷的宗教迫害，其激烈的形態就是宗教戰爭和教派沖突，前者的代表是十字軍東征，后者的例子則更多，比如法國的圣巴托羅繆慘案[6]296。這些都是比較大型的宗教迫害事件，而一些小型的宗教迫害事件更是不勝枚舉。后來許多為我們所熟知的進步學者，諸如哥白尼、布魯諾、伽利略等都是以“宗教異端”的罪名被處死的。當時的宗教勢力與國家權力高度融合，并且占據絕對主導地位，借助政治特權，將人格尊嚴、宗教信仰自由、言論自由等基本人權壓縮到極致。正是基于這種政教合一體制造成的歷史悲劇，為了促進人的自由全面發展，保障宗教信仰自由，西方許多國家在制憲時大都規定了政教分離原則以協調政教之間的矛盾。

(二)對比我國:是否有歷史根源可循

政教分離原則進入西方國家的憲法，脫胎于艱苦而漫長的宗教信仰自由斗爭史。反觀我國，并無同樣的歷史根源可循。嚴格來說，我國歷史上從未出現過宗教與政治緊密結合的現象。佛教、伊斯蘭教、基督教(包括天主教和新教)這三大世界性宗教，以及土生土長的道教在我國都有悠久歷史。受中國傳統思想文化中兼容、寬容精神的影響，加上各宗教都倡導服務社會，造福人群③，所以各種宗教之間能夠友好共處，政治勢力也樂于接受這種宗教多元化的局面?？傊?，與西方國家相比，我國的宗教本來就不發達，所以白熱化的宗教沖突幾乎沒有出現過，基于純粹宗教原因而發生的流血事件也極少，因此我國從根本上缺乏政教分離原則產生的土壤[6]299。

當然，政教分離原則無疑是處理政教關系的最佳模式，也是宗教信仰自由堅實的制度保障。雖然沒有西方國家那種基于歷史根源的制憲原意，但我國同樣有基于保障宗教信仰自由的人權理念，在制憲時規定政教分離原則來處理政教關系。事實上，1982年《憲法》的原稿中寫有“宗教不干預政治”的條款，但是憲法修改委員會秘書處考慮到我國不存在西方那種政教不分的歷史，而且“不干預政治”意思也不太清楚，宗教界的愛國活動也是政治，所以不好禁止[7]257。這里的“不好禁止”顯然不是不禁止的意思，而是指不便直接寫明，要實行政教分離的規范意思還是很清楚的。

二 政教分離制憲原意中的特殊因素

如上所述，就政教分離的制憲原意，我國與西方國家在保障宗教信仰自由這一點上是共通的。問題在于，我國還存在一些緣于自身的歷史發展與傳統文化而特有的制憲原意，即制憲原意中還蘊含著政治、民族與文化的因素。

(一)制憲原意中的政治因素

縱觀人類歷史，任何宗教在和政治力量的結合過程中，政治的動機會大大改變宗教的原始面貌④。在所有宗教甚至最神秘的宗教里，都有著對社會秩序和社會正義的關切，有著對不但宗教團體本身而且宗教團體作為其中一部分的更大社會群體的內部法律之關注[8]。我國宗教學上也存在類似說法。中國宗教的各種形態都有一種入世的精神，強烈地呈現出一種人本主義的傾向[9]203。關于這種入世的精神、人本主義的傾向與政治的關聯，宗教學上有“宗教的政治屬性”的說法。宗教的政治屬性主要表現在它為政治統治服務、進行社會控制、穩定社會秩序、凝聚民族力量和為一些重要的政治運動鳴鑼開道等方面[10]。我國在制憲時，顯然也注意到了這一點。因此，制憲原意中的政治因素對政教分離的憲法規范所產生的影響便成為一個問題。

事實上，早在民主革命時期，中國共產黨領導的根據地政權頒行的一些憲法性文件中就有關于宗教信仰自由和政教分離的規定⑤。這些規定的規范意義帶有很強的政治色彩，主要是考慮到革命斗爭和抗日戰爭需要在政治上團結和壯大武裝力量。建國后，我國一直強調宗教具有群眾性，認為宗教也是一種社會實體。如何處理政教關系，這種政治因素仍然存在，只是具體內容發生了變化。具體地說，即團結各種宗教勢力，使之成為落實國家宗教信仰政策的力量。長遠地說，即引導各種宗教勢力服務社會發展建設，夯實政治民主的基礎。1982年中共中央發布的《關于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》也曾明確指出，使全體信教和不信教的群眾聯合起來，把他們的意志和力量集中到建設現代化的社會主義強國這個共同目標上來，這是我們貫徹執行宗教信仰自由政策，處理一切宗教問題的根本出發點和落腳點。這說明我國的宗教工作得到了國家的高度重視，從我國的具體國情出發，通過保障公民的宗教信仰自由，來最大限度地發揮宗教組織和信教群眾在建設社會主義和諧社會中的重要作用[11]。

(二)制憲原意中的民族因素

人類的歷史發展充分表明，宗教與民族之間存在著千絲萬縷的聯系，宗教信仰往往成為民族利益的重要表現形式。在處理宗教與民族問題時，國家應當對兩者之間的關聯性給予高度關注。我國作為一個多民族國家和宗教多元化國家，這個問題尤為突出。根據官方統計數據，我國現有各種宗教信徒1億多人，實際信教人數可能遠遠不止此。更為重要的是，我國的宗教具有很強的民族性，而這種民族性又主要表現為少數民族的宗教信仰。在信仰宗教的群眾中，少數民族占據著相當大的比例，有的民族幾乎是全民信教，如藏族、傣族、布朗族信仰佛教，回族、維吾爾族、哈薩克族、烏孜別克族、塔吉克族、塔塔爾族、柯爾克孜族、撒拉族、東鄉族、保安族信仰伊斯蘭教?？梢?，我國的宗教問題不僅僅只是公民的個人信仰問題，而且與民族問題(主要是少數民族問題)不可分割。

1982年中共中央發布的《關于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》曾明確指出:“絕不允許恢復已被廢除的宗教封建特權和宗教壓迫剝削制度，絕不允許利用宗教反對黨的領導和社會主義制度，破壞國家統一和國內各民族之間的團結?！弊诮淘陂L時期的歷史積淀中，已經融入民族的血液之中，把信眾緊緊團結在以信仰為中心而形成的一系列民族感情、民族環境以及民族社會中，宗教已經成為聯結本民族的重要紐帶[12]。在我國，少數民族的宗教信仰問題處理得當，直接關系到民族團結與社會穩定，甚至關系到國家領土與主權完整。我國《憲法》處理宗教信仰問題的基本精神是保障公民的宗教信仰自由，而政教分離又是為此而設的保障制度。由此，應當注意到制憲原意中的民族因素與政教分離的憲法規范之間的關聯。質言之，鑒于民族問題與宗教問題密切相關，維護民族團結、社會穩定以及國家領土與主權完整作為國家處理民族問題的根本宗旨，其必然對政教分離的憲法規范產生一定的影響。

(三)制憲原意中的文化因素

宗教本身就包含著豐富的文化內涵，在人類歷史的長河中和其他文化形式如倫理、哲學、文學、藝術和教育等交織在一起，形成更廣義的文化[9]258。宗教在我國不僅源遠流長，而且多元化發展特征顯著，宗教文化是中華傳統文化的重要組成部分。中國宗教作為一種文化形態，在長期的發展過程中，并不局限于它們的理論構建和思想信仰，而是將這種理論構建與思想信仰落實于實物形態，通過諸如建筑、雕塑、繪畫、器物等實物形態生動地再現出來[9]229。最典型的是，有些宗教經卷所記錄的并不純粹是宗教教義，還涉及當時的服飾、飲食以及宗教本身的發展歷史等內容，具有一般文化史的重要價值。對于保護包括宗教文化在內的中華傳統文化的傳承與發展，我國政府一直都非常重視。雖然我國《憲法》為了保障宗教信仰自由而規定政教分離，但是政府積極保護宗教文化顯然已經融入憲法對關于政教分離的規范意義。

事實上，由于少數民族是我國信教群眾的主要組成部分，我國的宗教文化在很大程度上是少數民族的宗教文化。根據各少數民族的特點和需要，幫助和加速發展少數民族地區的經濟、文化建設，逐步消除歷史上遺留下來的民族間事實上的不平等，是現階段黨和國家在少數民族地方的根本任務[7]179。這表明，政府積極保護宗教文化的傳承與發展，也就是在保護少數民族的切身利益，是在踐行國家在民族問題上的根本任務。這也回應了上述論及的宗教與民族問題的密切關聯性?？偠灾?，認識政教分離的憲法規范，制憲原意中的文化因素不應當被忽視。

三 我國政教分離的憲法規范要點

結合我國制憲原意中的特殊因素，在遵循保障宗教信仰自由的基礎上，可以對我國政教分離的憲法規范要點作一些認識。

(一)積極引導宗教人士參政議政

1982年《憲法》修改時，草案討論稿曾規定“宗教不干預政治和教育”，這個規定遭到了激烈的反對。其中，一個非常重要的反對理由就是，我國有許多擔任全國人大代表、常委會委員、政協委員的宗教界人士，我國的這種參與式民主也需要宗教人士參政議政[7]257。雖然我國《憲法》文本中未寫明政教分離主要是受這種政治因素的影響，但是這種政治因素并沒有掩蓋憲法規定政教分離來處理政教關系的規范意義。正如該條規定的反對者之一班禪所言，宗教不干預政治、教育是對的，不能再搞政教合一⑥。

在我國，宗教人士參政議政完全有憲法依據，并不背離憲法規定的政教分離原則。我國《憲法》第2條規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務?！痹摋l規定確立人民主權作為國家對內主權的歸屬原理，即人民是終極意義上的國家權力所有者。毫無疑問，宗教人士和信教人士也是“人民”的一部分，憲法確認其國家權力所有者的地位，保障其參與管理國家事務的權利。需要指出的是，我國鼓勵和引導宗教力量參加國家的建設，賦予宗教人士參政議政的權利，這并不意味著國家可以隨意干預宗教團體和宗教事務，宗教本身的發展以及宗教信仰仍然享有充分自由。反之，各種宗教與宗教人士也并不因此而獲得任何政治上的特權，其參政議政的權利必須依法行使，不享有任何特殊待遇。

(二)國家為宗教的發展提供最基本的物質保障

鑒于我國制憲原意中的民族因素與文化因素，政教分離原則并不意味著政府在宗教事務上完全不作為，而是應當合理有限地作為。這里的“作為”是指國家應當公平地為各種宗教提供一些物質上的保障，而不得涉及任何國家權力的配置。這里的“物質保障”包括積極作為和消極不作為兩個方面，前者如國家投入一定的資金用于修繕具有重要價值的寺廟和宗教設施，后者如宗教團體和宗教活動場所按照有關稅收規定享受稅收減免優惠。至于“合理有限”的標準，應當以維系宗教發展所需的最基本物質為限，而不能給予過多或者不必要的物質支持。

關于政教分離的判斷標準，日本憲法學上有“目的效果說”，認為國家和宗教不可能完全隔絕，某種程度的相互結合也是允許的，只是這種結合不能超出某種限度，產生對宗教的援助或促進、壓迫或干涉的效果[13]。這個標準既從目的上考察國家行為是否具備宗教意義，又從效果上考察是否導致對宗教的援助或促進、壓迫或干涉?？梢越璐藢W說闡釋一個問題，即我國政府為宗教的發展提供最基本的物質保障具正當性，主要是從目的上來考察。一方面是維護民族團結的必要。我國雖然堅持獨立自主辦教原則，由我國的宗教團體、教職人員和信教群眾自己來辦教，但是這主要是為了抵御境外宗教勢力的滲透，防止國際上的反華勢力利用宗教從事破壞民族團結、顛覆政權和分裂國家的行為。反之，支持獨立自主辦教就勢必成為國家的義不容辭的責任[4]446。另一方面也是保護宗教文化的需要。宗教文化的傳承與發展，尤其是宗教文化實物的保存、修繕是一項重大的系統工程，宗教本身的人力、物力、財力并不足以完成這個任務，國家應當提供必要的物質支持。至于衡量國家的這些行為是否導致對宗教的援助或促進、壓迫或干涉，主要是看政府對待各種宗教是否秉持了公平、公正的態度。

作為一項基本人權，宗教信仰自由獲得憲法的保障是憲政建設的應有之義。由于政治權力是威脅宗教信仰自由的主要力量，政教分離原則便成為憲法保障宗教信仰自由的起點。鑒于不同的歷史背景與文化傳統，各國憲法對于宗教分離的規范不可避免地存在差異，政教分離的標準或寬松，或嚴格。我國在制憲時，充分考慮到了宗教對政治的積極方面、民族與宗教問題的密切關聯以及宗教文化的保護問題。關于政教分離的憲法規范，我國政府既積極引導宗教人士積極參政議政，又依法為宗教的發展提供最基本的物質保障。由此所折射出的政教分離標準并不嚴格，總體上偏于寬松?？陀^地說，這種寬松型的政教分離模式符合我國的國情實際，對于保障我國公民的宗教信仰自由具有積極意義。

注釋:

①今年至今就已經出現多場大型的公祭活動。如5月20日，在湖北十堰舉行的女媧公祭大典，十堰市與竹山縣主要領導參祭。又如6月22日，在甘肅天水舉行的公祭伏羲大典，由央視現場直播，全國政協副主席、省委書記、省人大常委會主任、省長等黨政領導參祭。此外，還有炎帝生辰祭祀大典、藥王祭禮等大大小小的祭祀活動。

②2005年海南三亞南山海山觀音圣像的建設和開光問題曾在憲法學界內引發了激烈的討論。相關論文參見郭延軍的《我國處理政教關系應秉持什么原則——從三亞觀音圣像的建設和開光說起》(《法學》2005年第6期)、韓大元的《試論政教分離原則的憲法價值》(《法學》2005年第10期)、童之偉整理的《地方政府投資宗教項目涉及的法律問題——三亞南山觀音圣像建設與政教關系學術座談會紀要》(《法學》2005年第11期)等。

③如佛教的“莊嚴國土，利樂有情”，天主教、基督教的“榮神益人”，道教的“慈愛和同、濟世度人”，伊斯蘭教的“兩世吉慶”等。

④關于這一點，英國著名哲學家伯特蘭·羅素在《西方哲學史》一書中有過詳細的論述。具體內容可參見羅素《西方哲學史》(上卷)，何兆武、李約瑟譯，商務印書館1963年版，第26-27頁。

⑤如1931年《中華蘇維埃共和國憲法大綱》第13項規定:“中國蘇維埃政權以保證工農勞苦民眾有真正的信教自由的實際為目的，絕對實行政教分離的原則，一切宗教不能得到蘇維埃國家的任何保護和供給費用，一切蘇維埃公民有反宗教的宣傳之自由，帝國主義的教會只有在服從蘇維埃法律時，才能許其存在?！?/p>

⑥班禪所指“不能再搞政教合一”是針對西藏的政教合一形態而言。參見1982年3月1日憲法修改委員會第三次全體會議分組討論會議記錄。

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