跨越式發展的法治模式與機制研究

汪習根 武小川

跨越式發展的法治模式與機制研究

汪習根 武小川

法治制度變遷是實現跨越式發展的必由之路，跨越式發展的法治模式可歸結為四種：權力主導下的法律強制干預模式、權力引導下的政策性平衡模式、權力整合下的區域聯動模式和核心資源的強行賦權模式；跨越式發展的法治機制可設計為法律賦權、導向、供給、激勵、約束與救濟機制五大方面。

跨越式發展；法治；模式；機制

跨越式發展自21世紀初進入國家決策層面視野后①2000年8月，江澤民在東北三省黨的建設和“十五”期間經濟、社會發展座談會上指出：“我國正處于加快工業化的過程中，又面臨著運用科技革命成果特別市信息技術改造和提升傳統產業的難得機遇，必須以信息化帶動工業化，發揮后發優勢，實現社會生產力的跨越式發展?！彪S后，西藏、甘肅、寧夏、新疆、湖北等多個省區也將跨越式發展列入發展規劃中。參見《人民日報》2000年8月29日第1版。，引發了理論研究的熱潮，而這些研究大多立足于經濟學角度，鮮有法學視角的探討，導致在法律上的模式構建與機制供給明顯不足。法律與經濟的關系是法學研究的重要部分?！皩Υ蠖鄶党掷m的經濟發展，法治如果不是充分條件、也是必要的一個條件。大量的長期和多國別的經驗研究已經表明，法治與增長有正相關關系?！雹谂嵛念＃骸吨袊姆ㄖ闻c經濟發展》，載吳敬璉、江平：《洪范評論》第1卷第1輯《法律與發展》，第18頁。為此，本文將站在法理學高度，研究法治對跨越式發展的作用模式與實踐保障機制。

一、跨越式發展法治模式的邏輯起點

在研究跨越式發展的諸多文獻中，對跨越式發展的定義其說不一。Keun Lee和Chaisung Lim在研究韓國工業發展道路時指出了三種趕超（catching－ups）模式：路徑創造型趕超（path－creating catching－up）、路徑跳躍型趕超（path－skipping catching－up）和路徑跟隨型趕超（path－following catching－up）。他們認為，只有前兩種趕超模式才是跨越③Keun Lee，Chaisung Lim.“Technological Regimes，Catching－Up and Leapfrogging：Findings From the Korean Industries”.Research Policy，2001，（30），p.459.。盡管這種分類方法主要研究的是科技在工業發展中的作用，但在研究社會的總體跨越式發展時，該分類仍具有借鑒意義。本文認為，跨越式發展是落后國家或地區為了更好更快地提高發展水平而提出的一種目標性概念。

社會發展與科技發展不同，并不存在固定的路徑，“它的軌跡是由利益、意識形態和制度來維持的，而其中每一個都是可以改變的?！雹躊eter A.Gourevitch，“The Politics of Corporate Governance Regulation”，Yale law journal，2003，（112），p.1866.跨越式發展建立在先進和落后的區分之上。后發優勢論為跨越式發展提供了有力的理論支持?！翱萍贾R有可能從先進地區向落后地區擴散。一個經濟體離科技前沿越遠，引入高科技后可能產生的技術進步就越大。因此，在勞動生產率方面落后發達國家越遠的國家，就越有可能獲得更高的生產力增長率?！雹貳dward N.Wolff.“Competitiveness and International Specialization：Policy Implications”，New York University of International law ＆ Politics，1993，（23），p.263.除了技術引進優勢外，落后地區還具有制度創新優勢、結構變動優勢、規模擴張優勢、人力資源優勢等其他優勢②簡新華、徐 輝：《后發優勢、劣勢與可持續發展》，載《經濟學家》2002年第6期，第32～33頁。。但是，后發優勢只是一種相對優勢和可能優勢。具備后發優勢并不必然就能實現跨越式發展。實際上，近幾十年來并未出現窮國追上富國的總體趨勢。在發展中國家，國際貿易和投資的利益大多流向資本控制者，勞動者所得甚少。根據世界銀行的報告，在過去30年中，窮國和富國的差距擴大了10倍③Mark D.Kielsgard.“Unocal and the Demise of Corporate Neutrality”.California Western International law Journal，2005，（36），p.192.。所以，簡單地從技術或經濟層面尋求跨越式發展之道顯然是遠遠不夠的，關鍵是要實現制度創新?！安煌瑖医洕l展的初始制度結構大相徑庭，要求其發展路徑也相應做出調整；不存在單一的成功發展模式，對于任何國家的任何時期，經濟發展中的首要選擇是制度的選擇。換言之，在經濟發展中，‘制度至關重要’?！雹茏T崇臺：《發展經濟學的新發展》，武漢大學出版社1999年，第114頁?？缭绞桨l展的實現不僅要克服市場失敗，還要克服政府失敗，因而最為關鍵的是建立適應市場經濟發展需要的基本制度環境。

法律作為一種制度體系，對發展功不可沒。麥考密克將法律視為一種特殊的“制度事實”，但制度法理論“不是關于社會制度的理論，而是把法律視為一個現實的社會規范體系的理論”⑤尼爾·麥考密克、奧塔·魏因貝格爾：《制度法論》，中國政法大學出版社2004年，第36頁。。制度法學從本體論和認識論角度分析制度尤其是法律制度，而較少關注法律的運作和法律與經濟增長的關系。法律與發展運動則直接致力于研究發展中國家法律與經濟增長之間的關系。第一次法律與發展運動以現代化理論和自由法制主義為理論前提，認為發展中國家可以通過移植發達國家的法律實現經濟增長。這次運動在理論和實踐上都受到了質疑，最終歸于沉寂。新制度經濟學的興起推動了第二次法律與發展運動，“強調國家的權力下放和鞏固那些有利于市場和私人投資的各種正式和非正式制度?！雹轒aGgi Carfield.Participatory Law and Development：Remapping the Locus of Authority，University of Colorado law Review，2011，（82），p.752.然而，這一思潮存在至少兩方面值得反思與改進的問題：第一，它們忽略了經濟發展中的民主。在分析法律與發展運動的效果時，MaGgi Carfield認為法律與發展范式需要有一個根本的轉變?！皩W者和實務工作者必須拋棄‘我們如何改變他們？’的問題，并代之以另一個不同的問題：一個共同體想要以何種方式改變它的法律，參與改革過程的外部行動者又應該如何行動？”⑦MaGgi Carfield，Participatory Law and Development：Remapping the Locus of Authority，University of Colorado law Review，2011，（82），p.739.Carfield提出了“參與型法律與發展”（participatory law and development），強調落后地區人民的自決權，充分尊重和聽取他們的意見，實現政策制定過程的民主化，從而使得有利市場經濟發展的制度得到更多的認同和支持。第二，它們忽略了政府干預的積極作用。在Tor Krever看來，新制度經濟學和第二次法律與發展運動中的法治話語不過是新自由主義的一種延續。法律對于經濟發展的價值在于它能夠提供一個穩定的投資環境和市場運作所必須的可預測性，法律之治只不過是市場之治的工具性運用⑧Tor Krever.“The Legal Turn in Late Development Theory：The Rule of Law and the World Bank’s Development Model”，Harvard International law Journal，2011，（52），pp.307～315.。

跨越式發展是誘致性制度和強制性制度共同作用的結果。在跨越式發展的啟動階段，政府自上而下的制度變革和資源配置起著決定性的作用?！坝捎趪业臋嗤吞厥庾饔?，可以強行地引入和推行制度變遷，因而這叫做強制性制度變遷。在經濟發展中，會出現制度不均衡性，有些制度不均衡可以由不同層次的誘致性制度變遷來消除。但是，有些制度不均衡將由于制度變遷的私人收益與社會收益之間的差異而持續存在，為此需要由上而下在政府的作用下實行強制性制度變遷?！雹嶙T崇臺：《發展經濟學的新發展》，武漢大學出版社1999年，第258頁。在此基礎上，通過引入市場的誘致性制度如提升效率、知識的積累等，地區的經濟可以得到持續快速的發展。比如，亞洲“四小龍”發展的經驗表明，“正如不能僅僅通過復制法律而獲得成功一樣，其他任何一個第三世界國家不能復制促使亞洲‘四小龍’發展的經濟歷史獲得成功。只有通過法律的工具性使用來改變其依照固有的約束和資源形成的社會制度，或許會促使其追求自身發展的道路?！雹侔病と侣?，羅伯特·塞德曼：《發展進程中的國家與法律：第三世界問題的解決和制度變革》，法律出版社2006年，第57頁。當非洲國家取得獨立后，那些接受過良好教育的領導者并沒有改變落后現狀。安·塞德曼和羅伯特·塞德曼認為，這是法律和制度變革的缺失造成的，與任用一個“好人”相比，“好的制度產生好的政府”。他們用“制度再生產規律”描述了社會、制度和法律之間的關系：“

1.社會制度，是由各類社會中全體社會成員的重復性行為所構成。

2.除非制度改變，社會將不會改變。

3.不管多么軟弱無力，國家權力畢竟還是引導和有計劃變革社會制度的主要工具。

4.除非法律秩序已然明確規定了社會變革的根本制度，制度才會發生改變，但這種改變絕非社會可以選擇的結果。

5.與之相反，在其他事項保持不變的情形下，除非法律秩序變化，那么制度將在本質上保持不變?！雹诎病と侣?，羅伯特·塞德曼：《發展進程中的國家與法律：第三世界問題的解決和制度變革》，法律出版社2006年，第43頁。盡管跨越式發展應該是路徑多元的而不是路徑趨同的，但是，法律是對多樣性高度抽象的產物，對共識與規律的挖掘與確認是通過法治促進跨越式發展的基本動力。而一切理性的法治制度安排都建立在良好的法律價值取向和價值整合的基礎上。通過以上分析，我們認為，要創設科學的跨越式發展法治保障機制，必須理性地構建好以下四個關系模式：

一是制度與發展的關系模式。發展依賴主體的自我超越行為，但行為離不開外部制度供給。法律制度是所有制度中最為長效與強效的制度?？缭绞桨l展的法治制度構建首先應當是立法上的創新。任何一個區域的跨越式發展都不只是該區域可以自我實現的，必須在國家層面進行立法創新；然后才是地方的立法，即享有地方立法權的省市的立法。但是，即使在同一區域內部依然存在發展的不平衡，區域內部的不同地方之間在立法或規范創制上的協作也是十分必要的。形成國家、地方以及區域三位一體的綜合立法模式是跨越式發展的前提。

二是權力與權利的關系模式。實踐表明，沒有哪一個區域的跨越式發展可以離開公共權力，盡管其介入的方式不同。公權力不能克減私權利，這是國際人權公約的基本原則。但是，公權力可以將道義上的權利提升為法定權利，從而在法律文本中添加權利的新成員，如對新型市場主體的創設、對新型權利的認可或將某種權利賦予給某類主體以激活發展潛能。此其一也。其二，公權力介入到兩個及兩個以上平等主體之間進行關系衡平，以激勵有利于發展的行為并抑制不利于發展的行為，最常見的措施是各種優惠政策的廣泛采用。但是，應當將這一政策模式及時提升到立法規制上來。

三是自由與平等的關系模式?？缭绞桨l展是對現實的形式上的平等競爭的顛覆。因為這種貌似平等的競爭永遠只會是假借自由之名維持發展的不平等格局。所以，跨越式發展在本質上就是以不平等、不對等的特殊方式來干預自由、以縮小不平等，從而最終達致實質公平。

四是效率與平等的關系模式?？缭绞桨l展絕對不是簡單的基于平等的發展，效率應當是其核心價值，但這并不意味著對平等的犧牲。在滿足了羅爾斯正義論的第二個原則即對社會上最不利的人最有利的前提下，效率應當是跨越式發展法治建設的關鍵目標。

二、跨越式發展的法治模式選擇

由于發展環境和發展基礎的不同，跨越式發展呈現出多元化的發展路徑?？缭绞桨l展并不存在一種固定的發展路徑，各個地區可能并且應該在綜合分析內部和外部因素的情況下，選擇適合本地區的發展模式。與經濟社會發展模式的多樣性相對應的是法治模式的差異性與多元性。要實現跨越式發展，借鑒國內外落后地區實現跨越式發展的成功經驗是極為必要的。通過實證研究，在抽取典型跨越式發展樣本并進行類型化分析后，我們將跨越式發展的法治模式歸結為以下四種：

（一）權力整合下的區域聯動模式

通過國家層面的立法，政府承擔投資、援助、補貼、產業規劃與升級諸方面的法定職責，完成對特定區域的全面整合與系統規劃，助推該區域擺脫發展困境而實現跨越式發展。以德國為例，為拯救魯爾老工業區，先后制定了《聯邦區域整治法》、《煤礦改造法》、《環?；痉ā返认嚓P的法律法規，并制定《投資援助法》加大對煤炭、鋼鐵等工業的投資力度。1969年制訂的《魯爾區域整治規劃》是聯邦德國第一個在法律上正式生效的區域整治規劃，它的目標是以煤鋼工業為基礎，發展新興產業，改善經濟結構，拓展交通運輸。但是，將大量補貼投向煤、鋼企業，并沒有從根本上改變產業結構單一的局面，也沒有扭轉經濟衰退的趨勢?！皩嵺`證明這是錯誤的，政府雖然投入大量資金，卻沒有努力去改變單一的經濟結構，政府試圖通過補貼，以減少經濟變革引起的震蕩，但這種方式只是延長了變革的時間，最終阻擋不了變革?！雹倌呓∶瘢骸兜聡敔枀^經濟結構的轉變》，載《經濟研究參考》2000年第11期，第43頁。1979年聯邦政府與魯爾區各級地方政府以及工業協會等組織聯合制定了《1980—1984年魯爾行動計劃》，發展高新技術產業。1989年德國政府又制定了《礦冶地區未來倡議》，然后又著手實施《歐盟與北威州聯合計劃》，依照魯爾區內的不同情況，實現產業結構的多樣化發展。經過40多年的轉型，魯爾從煤炭和鋼鐵制造中心發展成為多種行業協調發展的綜合經濟區?？梢?，這種整合模式中的所謂“整合”，實際上是一種在主體和客體及其相互之間進行的三重整合，其主體是政府、區內經濟體和區際經濟體三者的互動，特別是區內主體與區際主體以及其內部不同主體的權利義務關系完全憑借公權力的政策性平衡來形成和展開；其客體是產業格局與公共資金，即以國家財力的傾斜性分配來激勵產業結構的調整。而這一切都是通過法律所進行的強制整合。

（二）核心資源的強行賦權模式

對公有土地、礦山等重要資源進行強制性分配，通過法律規范賦予開發者以所有權，從而激發活力、促進跨越式發展。這是一種沒有政府直接投資、而是采用配置資源利益的典型賦權模式。以美國為例，對美國西部開發的經驗值得重新反思。美國國會在1784年、1785年和1787年連續通過了三個土地法令，將西部土地國有化后再低價出售給私人。1862年美國通過了《宅地法》、《太平洋鐵路法》、《莫里爾法》，加強西部的土地開發、基礎設施建設和教育發展。1864年美國成立移民局，通過了《鼓勵移民法》，為西部開發吸納來自歐洲、亞洲以及拉丁美洲等地的勞動力。1870年、1873年、1877年美國又通過了《木材和礫石法》、《育林法》和《荒地法》，低價將土地和資源出售給私人進行開發。1887年的《哈奇法》、1890年的《第二次莫里爾法》、1935年的《班克里德——瓊斯法》也通過扶持農工商學院為開發西部提供大量掌握農業和工商業知識的人力資源。其實，這種模式的要旨有兩個方面，一是公法與私法互動，在依據公法的強制干預調節方式無條件賦予土地權的同時，又按照私法的意思自治方式為私主體供給資金，滿足發展的資金與資源需求。二是資源與權利聯姻。將沒有權利歸宿的處于純自然狀態的土地資源予以確權，依據原始正義的先占之游戲規則，使看似不公平的賦權行為獲得了最大的發展效率，其實質是一種以效率價值優先于平等價值為立法導向的跨越式發展模式。

（三）權力主導下的法律強制干預模式

國家公權力以立法以及授權立法的最有效方式強力介入而非一般間接地引導發展過程。其關鍵在于打破了市場主體之間的平等權利義務關系，以非對等非互惠的現代法律調節機制進行強制性資源配置。以深圳市為例，1980年全國人大常委會頒布了《廣東省經濟特區條例》，建立了深圳經濟特區。根據該條例，深圳市在稅收、土地使用、外匯管理、產品銷售、出入境管理等方面制定了一系列吸引外資的優惠政策。全國人大常委會1992年通過了《授權深圳市人民代表大會及其常務委員會和深圳市人民政府分別制定法規和規章在深圳經濟特區實施的決定》，賦予了深圳經濟特區立法權。而就整個珠江三角洲而言，其跨越式發展呈現出地方政府主導、外向經濟發展、經濟組織創新和內外市場聯動的特征②參見左正：《“珠江三角洲模式”的總體特征與成因》，載《經濟理論與經濟管理》2001年第10期，第72～73頁。?？梢?，這一模式的實質在于：第一，動用國家最高權力即立法權，并授權待開發區域以特別的地方立法權，使區域發展自由最大化；第二，市場自由的退場與經濟行為的權力化，經濟發展與政府行為直接相關，沒有產業政策與分配優惠政策，就沒有跨越式發展。

（四）權力引導下的政策性平衡模式

這一模式與上一種模式較為相似，都需要公共權力的高效率地干預，但在干預的力度與方向上存在重大差異。它是在傳統公法的權力直接干預的同時，也注重發揮間接引導而非直接主導的功能，在不同的市場主體之間進行平衡與協調。以上海為例，主要是利用國外資金發展外向型經濟，把引進的重點放在技術密集型產業上。1990年9月，國務院通過了《關于上海浦東新區鼓勵外商投資減征、免征企業所得稅和工商統一稅的規定》，上海市政府也通過了《鼓勵外商投資浦東新區的若干規定》、《上海浦東新區產業導向和投資指南》，對產業發展原則、鼓勵發展的產業和限制或禁止發展的產業做出了規定。這一模式既重視法律的強力干預與控制，又注重發揮法律對產業結構與技術進步的超前引導功能，采取了法律直接干預與間接平衡的雙重手段。

三、跨越式發展的法治機制構建

一旦承認跨越式發展路徑的多元性，接下來要做的便是如何選擇具體實踐的法律機制。國家在資源配置、制度設計以及執行方面都有極大的能力，因而充分發揮和規范國家的引導、干預與調控職能，對實現社會的跨越式發展具有決定性意義。我們認為，跨越式發展的法治機制至少包括以下六大方面：

（一）賦權機制

賦權是跨越式發展的動力源，法治對跨越式發展的賦權首先在于將特定的公共資源與利益賦予給特定的主體，使其享有法律上的權能與資格，可以排他性地占有、使用或處置并獲得收益。權利客體往往是跨越式發展中增強核心競爭力的關鍵，其配置的不同取向直接關乎主體的發展動力與能力。同時，由于“民主和人類發展的聯系可能是強有力的，但這種聯系不是自動的，賦權是溝通其間的橋梁?！雹?002年人類發展報告：《在碎裂的世界中深化民主》，中國財政經濟出版社2002年，第54頁。所以，賦權意味著適度的“放權”，要求國家公權力向特定發展區域下放權力，包括立法權、政策規范的創制權等規范性權力和技術、市場、資本等發展要素上的實質性權力。國家在制定和實施發展規劃時，給予地方政府更多的權力，使它們能夠因地制宜地選擇發展模式、發展道路和發展方式。比如資源富集的地區可以采取以工業為主導的發展模式；人力資本質量優勢明顯的區域，可以采取自主創新或引進、轉化技術的發展方式；人口大省可以采取承接加工制造業為主導的發展模式；具有較強經濟實力的地方則可以選擇以金融或以高科技研發為主導的發展模式；有豐富旅游資源的地方則可以選擇以旅游服務業為主導的發展模式。我國的國民經濟和社會發展“十一五”規劃改變了過去以“計劃”命名的方式，并首次將發展目標分為預期性目標和約束性目標，這是我國從計劃經濟向市場經濟過渡的一個重要標志。這種轉變賦予了地方政府更多的權力制定地方發展規劃，更靈活地適應市場經濟的變化。

賦權機制還應擴大發展的參與主體及其參與維度，使更多社會組織和個人有權利參與發展模式的選擇、實施和監督。在編制“十一五”規劃時，2003年12月國家發改委評審小組首次以社會公告的方式對研究課題進行招標。編制“十二五”規劃時，2010年底政府又通過利用互聯網等方式，在全社會發起了“共繪藍圖，我為‘十二五’規劃建言獻策”活動。但是，如何將這種社會參與機制常規化和規范化，并全面應用到地方制定發展規劃的過程中，仍是一個需要研究的問題。國家發改委已擬定《規劃編制工作條例》，對規劃編制過程中的前期工作，立項，起草，銜接，論證，批準，公布，評估，修訂和廢止等各個環節的程序都做出了明確規定。我們認為，該條例不應僅僅停留于政策層面而應當提升到國務院行政法規的效力層次上才能更為有效地保障參與發展的公共性與民主性。

（二）導向機制

跨越式發展與常規發展的最大區別在于從自由為主轉向平等為主的價值導向，從以市場自發導向為主轉變到公共權力依據政策和法律導向為主，并強化法律導向的承載功能。法律導向機制包括行為模式導向和利益預期導向。就行為模式而言，在產業結構、資金流向等方面的指引、引導與規劃機制是典型的行為模式導向型機制，通過確立鼓勵、認可與禁止三種行為選擇，將主體的行為約束在特定的軌道內，從而引導資金、人力資本和市場流向富于創新與活力的產業領域。從利益預期導向看，法律后果的設定會促使人們在選擇行為方式時通過功利計算來進行合理取舍。無論是外部合作導向還是自主創新導向，都必須規范化、法律化，才具有可持續發展的長久效力。從法律調整方式看，跨越式發展法治導向要以傾斜性、非對等性為主輔之以平等協作性。因為跨越式發展是一種高水平高速度的發展，要在科技進步的推動下，通過產業、技術、質量、效益諸領域的跨越，縮小與發達區域的差距甚至超越發達地區。所以，在這種超常規的、非均衡的、不平行的發展戰略下，發揮法律的利益導向功能對培植主體的發展能力、加速發展進程十分必要。為此，應當建構產業導向法律規范體系，根據國家一級的法律或法規進行地方性立法的創制，確保產業結構、產業領域、產業布局諸方面適應跨越發展的需要；完善以技術創新為導向或資源優化配置為定位的法律制度，形成具有可操作性的高效率的富有活力的發展機制。

（三）供給機制

落后地區在跨越式發展進程中受制于資金、技術、資源等的匱乏，因而迫切需要源自于外部的能量。援助與資金及技術支持是供給能量的最直接方式，對實現跨越式發展極為重要。落后地區的貧窮“更多是因為先天的更深層的‘功能性貧血’所造成的，這些成為制約他們實現發展權的結構性障礙。除非獲得持續和目標明確的外部援助，這些國家（地區）承受不起走上繁榮新道路所必需的基本投資?！雹偻袅暩骸栋l展權全球法治機制研究》，中國社會科學出版社2008年，第307頁。我們認為，應當建立和完善三種供給機制：

一是基于公法的自上而下的能量供給機制。這是典型的公權力強制運作的表現，沒有任何意思自治與協商的成分，往往是對整體社會利益與社會公平考量的結果。層級間的援助機制主要是轉移支付制度，這種制度往往與國家的預算法聯系在一起，具有一定的常規性和強制性。財政轉移支付制度是優化社會經濟結構、促進基本公共服務均等化和區域協調發展的重要制度安排，是落后地區實現跨越式發展的重要助力。為了貫徹落實“十二五”規劃，加大對中西部地區的財政投入力度，財政部制定了《2011年中央對地方均衡性轉移支付辦法》和《國家重點生態功能區轉移支付辦法》。但是，關于財政轉移支付的規定仍停留在部門規章的層面，而且目前政府間支出責任劃分不清，一般性資金和專項性資金使用效率不高，這些都亟待通過出臺《轉移支付法》加以規制。財政轉移支付不僅僅局限于國家層面，在省級轄區內，各地區之間也存在經濟不平衡，仍需要省級政府制定相應的轉移支付制度。在此，可借鑒歐盟的某些做法。歐盟為了縮小區域間的經濟差距，設立了歐盟區域發展基金（ERDF）、歐盟社會基金（ESF）和凝聚基金（Cohesion Fund），歐盟區域政策四大原則之一的輔助性（additionality）原則規定：歐盟的結構性基金所提供的援助不能取代成員國的財政支出②http：//ec.europa.eu/regional＿policy/how/principles/index＿en.cfm。這意味著歐盟區域內的某些落后地區可以享受歐盟、國家以及大地區等多層面的援助資金。英國西北地區制定發展規劃時列舉的資金來源就包括歐盟層面的基金、國家層面如學習與技能委員會（LSC）、鄰里改造計劃（NRP）等的資金以及西北地區發展署層面的撥款③Northwest Regional Economic Strategy 2006，載http：//www.nwda.co.uk/PDF/RES06v2.pdf。

二是基于公私法互動的強制性平衡機制。即在公權力的主導下將不同區域的兩個主體連接起來，形成援助、投資與技術支持的權利義務關系。這顯然不同于政府直接供給機制，但可以動員地方政府力量以增強中央政府發展戰略的實施力度。例如，為了實現新疆的長治久安和跨越式發展，我國采取“5·12”特大地震災后的災區重建模式為新疆提供支援。全國19個省區將對新疆的80多個縣進行對口支援，為其提供人才、資金、管理等方面的援助。國家各部委亦先后通過了援疆政策，根據《南疆三地州建設項目專項規劃》，國家將在2009年至2013年間補助投資500億元人民幣，在三地州建設超過1.3萬個大中小型項目。在實踐中有兩個問題值得重視：一是如何解決政府號召的可執行性和強制力問題。一般認為，雙方并無法定的權利義務關系，自然談不上法律責任，往往以政治責任代替法律責任。政治責任對政策的實施功效無可否認，而與法律機制相比較，則可能會由于在任期制、輪崗制的行政體制制約下而難以保證長期穩定地發揮功能?？梢詫⑿姓ㄉ系呢熑渭皶r引入其中進行強制規范。二是如何完善政府規劃項目的法律程序機制問題。既要防止因為“面子工程”而不計成本、損害公共利益的行為，也要防止借機損公肥私的不良做法。為此，健全與完善政府采購、招投標法的實施機制十分必要。

三是基于私法的意思自治式能量供給機制。這并不是來自于政府的援助與保障，而是由某一區域與其他區域特別是發達區域之間在平等協商的條件下達成援助與支持意向并最終以契約的形式加以法律上的固化，利用發達區域的特定優勢對欠發達區域進行支援的法律機制。在實踐中應當克服兩個局限：其一，將平等主體間的援助僅僅視為是政府強制或動員的結果。以往區域間的援助大多根據共同上級的要求進行，其實，還可發展出一種有別于這種政府主導型援助的新型援助形式，即契約式援助。契約式援助具有明顯的自主性和約定性，即在沒有公權力干預的前提下，構建純粹基于意思自治的援助權利義務關系模式。這是一種對等而自由的契約機制，對受援者而言，獲利是顯見的；而對援助者來說，也不是單純地給予和付出而無任何對價，其對價雖非直接的當期的，但可以是全面而長遠的，如以技術援助獲得受援區域的產品市場與廉價勞動力，盡管援助方的收益與投入在時間上會發生一定的分離，但從根本上講其權利義務的總量依然是一致與平衡的。所以，在實踐中可以廣泛推行。其二，違反此種援助義務往往會導致道義而非法律責任。區域間的援助機制往往具有臨時性和單一指向性，即在特定時期內，援助者和被援助者基于平等的地位，對某一或某幾個援助項目進行協商。由于一味強調援助的單向性與慈善性，而不是從利益的雙向互動出發，所以，其權利義務無法具體化和法律化。既然援助雙方主體互為權利義務承受者，就應當明確權利義務對等性，一旦違反約定，應當承擔相應的違約和法定責任。

（四）激勵機制

在市場經濟中，增加生產要素的投入是實現生產擴大化的一種重要途徑。合理的激勵機制能夠刺激個人和組織不斷貢獻自己占有的資源，實現資源的充分流通和利用。由于生產要素的不同，激勵機制也有所不同。對于知識技術而言，國家應完善對知識產權的保護，切實維護知識產權人的權利，使他們能夠更積極地從事知識技術創新，為實現跨越式發展提供必要的技術支持。除了知識產權的保護外，國家亦制定了《自然科學獎勵條例》、《發明獎勵條例》和《科學技術進步獎勵條例》等行政法規。這些法規對促進全國層面的科技進步有重要影響，但要實現落后區域的跨越式發展，就必須制定和完善相應的地方性獎勵法規。因為在現有的等差序列中給予同等水準的獎勵，盡管單個的效益增加了，但原有的不平等依然如故。除了知識技術創新外，人才的引進也是顯著提高地區競爭力的一個重要途徑。在發展的要素中，人力資本首當其沖。人才強國是我國增強綜合國力和國際競爭力的重大戰略選擇。人才強區、人才強省措施頻頻推出①國家層面的“千人計劃”、“百人計劃”、“長江學者獎勵計劃”，以及地方層面如陜西的“三秦學者計劃”、上海的“東方學者計劃”、安徽的“皖江學者計劃”、湖北的“楚天學者計劃”等等都提供了一系列優惠和獎勵措施，力圖為跨越式發展提供優質高端人才資源。。當然，存在一個普遍的問題亟待解決，即多停留在政策層面缺少法律上的長期強制性制度保障。即使通過了關于引進人才的地方性立法，也往往抽象籠統、權利義務不甚明了，其對人才保障上的政府、企業法律責任設定更是付之闕如，而沒有責任者的獎勵顯然是缺乏保障的。再者，稅收減免、財政補貼以及土地使用政策是發達區域早期實現跨越式發展普遍采用的基本方式，如長三角和珠三角以及其他經濟特區即是。在改革開放初期，為了吸引外資，曾給予外商投資高于本國國民投資的許多優惠政策。這種超國民待遇犧牲了市場平等原則，后來逐步減少。因此，在選擇激勵對象時，既要充分尊重市場的平等原則，又不可因噎廢食地陷入平均主義的怪圈。我們認為可行之路在于合理選擇給予政策優惠的對象，改變過去單純以企業性質（外資企業、國有企業）為標準的做法，而代之以企業效益的標準，完成從依身份進行分配到按貢獻進行分配的轉變。

此外，政府作為一個重要的市場干預主體，其行為和政策對實現跨越式發展起著實質性作用。因而，應該完善對政府及官員的激勵機制，鼓勵他們更好地服務于跨越式發展的目標。有學者在從政治經濟學角度研究中國區域發展不平衡格局后指出：中國區域發展的特征是“區域內發展迅速、區域間矛盾突出?！备母镩_放后，國家強調發展是硬道理，通過財政激勵、政治激勵等方式把地方官員的職業發展以及轄區財政收入與其轄區發展捆綁在一起。在這種激勵機制產生了三種結果：維護市場的財政聯邦主義；為增長而競爭；標尺競爭（即地方政府間的競爭）?！艾F有機制能夠較好解決地方官員發展本轄區的激勵問題，但對轄區間的協調問題并沒有提供多少激勵?！雹傩飕F祥、王賢彬、高元驊：《中國區域發展的政治經濟學》，載《世界經濟文匯》2011年第3期，第27～52頁。因而，將區域協調納入政府激勵機制之中，與區域間的援助機制相配合，能夠為落后地區的跨越式發展提供長期穩定的外部支持。

（五）強制機制

耶林曾說：“沒有強制力的法律規則是一把不燃燒的火，一縷不發亮的光?！雹谵D引自埃德加·博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，中國政法大學出版社1999年，第110頁。強制性是法律的核心甚至是本質特征。強制機制是其他法律機制的必要補充和后盾，在賦權機制、導向機制、供給機制、激勵機制等沒有有效實施或者被違背的時候，強制機制就應該從背后走向前臺。強制機制是政府直接利用行政權力干預市場運行的方法，是糾正市場失靈和違法行為的重要手段。

我國“十一五”規劃中的預期性指標鼓勵政府為市場主體創造良好的制度環境，采取的是服務者而非決策者的立場。約束性指標則主要涉及非市場活動，政府通過合理配置公共資源和有效運用行政力量確保實現。該規劃明確規定“本規劃確定的約束性指標，具有法律效力，要納入各地區、各部門經濟社會發展綜合評價和績效考核?！边@是將政策與和法律強制結合起來的一個嘗試。但是，在法律效力意義上的強制性質以及具體權利、義務與責任仍不明確。一些省級發展規劃盡管也進行了約束性指標和預期性指標的分類，但并未指出約束性指標具有法律效力，其指標分類也不同于國家發展規劃中的指標分類，有的改變或增加了國家發展規劃中的約束性指標。而在有些市、縣，則沒有劃分預期性指標和約束性指標。同時，國家“十二五”規劃延續了預期性指標和約束性指標的區分，但并沒有單獨強調約束性指標具有法律效力，而是一般地規定“本規劃經過全國人民代表大會審議批準，具有法律效力?！边@似乎表明無論是調約束性指標還是預期性指標都具有法律效力，這無疑是又一大進步，充分體現了堅定不移地實施發展規劃的巨大決心。不過，通過實證研究不難發現，發展規劃的約束性指標基本不直接涉及跨越式發展。選取國家級、東部的上海、中部的湖北以及西部的重慶進行典型比較，約束性指標構成如下：

國民經濟與社會發展規劃“十二五”的約束性指標分布表③資料來源：《我國國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》，人民網2011年3月17日；《上海市國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》，東方網2010年12月2日；《重慶市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，渝府發［2011］13號，2011年2月16日；《湖北省十二五規劃主要指標》，載《湖北日報》2011年4月1日第3版。

可見，直接確認跨越式發展的內容尤其是技術創新、經濟及社會協調發展能力等諸要素的硬性指標基本沒有被納入其中。如果在國家層面不宜也難以在總體規劃中強調某個或某些區域跨越式發展強制指標體系，那么，區域特別是欠發達區域在規劃中設置發展硬性指標不僅可行而且十分必要。毋庸諱言，規劃綱要不等于法律規范，不可能在規劃中詳細地確定規范的具體內容，但是，既然賦予規劃以法律效力，那么，就應當從兩方面確保其法律上的效力地位與法律實效的實現：一是盡可能將跨越式發展指標化、強行化、規范化，列入到約束性指標而非彈性指標之中；二是銜接好規劃綱要與立法之間的關系，在規劃綱要指引下深化法律規范的創制。

對市場主體而言，強制機制意味著政府對違反法律法規的企業或個人給予罰款、吊銷營業執照等行政處罰，也意味著剝奪已經享有的某些政策優惠。如果說激勵機制是一種準入機制，那么強制機制就是一種退出機制。作為激勵機制的必要補充，強制機制遵循市場運行的動態性，以優勝劣汰為基礎。那些曾經具備某種經營資格或者享有某些優惠政策的市場主體可能由于管理不善或其他原因喪失了繼續保有經營資格或享受優惠政策的條件，如果沒有退出機制，就會造成市場的畸形和資源的浪費。

對國家機關而言，強制機制意味著責任追究機制。國家機關在行使職權時要做到有法必依、執法必嚴。法治國家不僅是指政府依照法律進行統治，還包含了政府對法律的服從。因此，加強對政府行為的監督和管控，使其做到有所為和有所不為，對完善宏觀調控和維持市場秩序極為重要。既然已經賦予跨越式發展規劃以法律效力，那么，就應當確保發展目標與行為手段也具有法律效力，并上升為法律上的利益關系與責任關系。在發展關系中，政府、市場主體和社會都是關系的直接參與者，既是權利或職權主體，也應是義務或職責主體。不僅要確定市場與社會的發展責任，更要規范政府的發展責任，尤其是要建立一套法律責任體系，包括責任方式、責任實現的程序與具體后果。否則，法律的強制性便形同虛設。

（六）救濟機制

跨越式發展制度構建的終極目標在于通過發展實現人的基本權利與自由。而無救濟即無權利，沒有救濟的權利就是一紙空文。由于跨越式發展是一種超常規發展，因而發展過程中可能會激化某些矛盾或產生新的矛盾。公正高效的救濟機制能夠迅速化解矛盾，明晰產權歸屬，增強市場主體積極參與經濟活動的信心。

這里的救濟機制不僅包括糾紛解決機制，還應包括社會保障機制。在跨越式發展中，糾紛解決機制除了秉持中立性、公正性、效率性等一般要求外，還應具有靈活性。糾紛解決機制的靈活性是指在遇到新的糾紛時，能夠從促進跨越式發展的角度出發，靈活地定紛止爭，而不是消極地放任矛盾激化或機械司法。救濟機制之所以應該包括社會保障機制，是因為伴隨著資源和政策的傾斜性配置，必然會導致某些地區或某些領域出現暫時性的資源短缺或政策失衡，社會保障機制能夠緩和由此產生的不平等和結構性失業等問題，為優化產業結構調整和維護社會秩序提供支持。社會保障機制還可以解除勞動力流動的后顧之憂，能夠調節人力資源的高效配置。此外，以科技創新和提高勞動生產率推動跨越式發展時，必然會造成低素質勞動者的失業?？梢哉f，勞動生產率的每一次提高都是對底層勞動者的一種沉重打擊。我國勞動者的知識技能現狀總體水平較低，社會保障機制尤其是失業救濟是解決高生產率和高就業率之間的矛盾的重要手段。

四、結 語

跨越式發展是一種特殊的發展，因而它一方面具有發展的共性，應遵循發展的一般原則，比如可持續發展原則、以人為本原則。另一方面它還有特殊性，即特別強調政府和制度的作用，需要制度創新和政府的積極行動。因而，本文側重于從公權力的角度進行制度分析，歸納出了賦權、導向、供給、激勵、強制和救濟等若干機制。這些調控機制為政府提供了一個活動框架而非一種發展模式，跨越式發展的法治化是實現跨越式發展的一個必要非充分條件。好制度和好政府并不必然實現發展的跨越，因為跨越式發展不僅僅是政府的任務，還需要各種社會組織和個人的廣泛參與。但可以肯定的是，在好制度和好政府缺位的情況下，社會的跨越式發展是不可能實現的。

汪習根，武漢大學法學院教授，博士生導師；湖北 武漢430072。

武小川，武漢大學法學院博士生。

國家社科基金項目（10BFX012）

車 英