論政策支持對優質教育資源發展的保障作用

陳振華，彭春妹

(1.華東師范大學,上海 200062；2.井岡山大學教育學院,江西 吉安 343009)

論政策支持對優質教育資源發展的保障作用

陳振華1，彭春妹2

(1.華東師范大學,上海 200062；2.井岡山大學教育學院,江西 吉安 343009)

教育的準公共產品性質決定了教育政策之于教育資源優質化發展的保障性作用，因為政策不僅具有引導和支持作用，而且還具有強制性的督促作用。政策的這種保障性作用既充分地體現在我國“重點?！毙纬膳c發展的歷史脈絡中，也充分地體現在現今各類教育資源的優質化發展以及各地對教育資源優質化發展模式的選擇中。

教育資源；政策；保障作用

有研究者指出,教育作為一種培養人的社會活動,按西方公共產品理論所做的比較完善的解釋,是一種介于純粹公共產品和純粹私人產品之間的準公共產品。教育的這種產品性質決定了政府應在教育資源配置中起基礎性作用。尤其像我們這樣一個人口眾多、教育面臨的問題很多、教育資源又十分短缺的發展中國家,更需要充分發揮政府的控制和干預作用,以集中必要的資源來扶植和資助教育發展的重點和最薄弱的環節,協調教育發展的規模、速度和學校布局,保證各類教育產品的協調生產［1］(P5-11)。而我們知道,國家對教育發展的控制和干預作用,一般都是通過相關的政策法規來實現,因為政策法規不僅具有引導和支持作用,而且還同時具有強制性的作用。這也就是說,教育的準公共產品性質決定了教育政策之于教育資源發展的保障性作用。沒有政策支持,或者說沒有科學、合理的政策支持,優質教育資源的發展就會失去明確方向；同樣,有了科學合理的政策支持,但卻沒有得到地方政府的認真貫徹落實,優質教育資源的發展也會舉步維艱。這也是我們總能看到一些地區,如溫州、深圳、北京朝陽區等,盡管有了良好的經濟條件,但其優質教育資源依然稀缺的一個很重要的原因。當政府未將教育納入優先發展的軌道,當地方政府未真正地落實國家教育優先發展的政策時,再強力的經濟后盾也不能確保優質教育資源得到良性發展。

一、從優質教育資源形成的歷史看政策的保障性作用

盡管自2006年9月1日起,一直以來備受關注和詬病的“重點學?！?、“重點班”制度隨著新修訂的義務教育法的正式實施而退出歷史舞臺,也盡管在高中教育階段,“重點高中”早已悄然為“示范性高中”取代,但至今當人們談及優質教育資源時,腦海里首先浮現的仍是“名亡實存”的“重點學?！?。的確,盡管從內涵上分析,“重點”與“優質”是兩個不可劃等號的概念,但在我國特有的語境中,那種深深扎根于百姓心中的觀念卻是,“優質”的并非是“重點”,但“重點”的一定是“優質”。實質上,從當前我國中小學發展現狀來看,我們大體上也可作出這樣的判斷:當前那些擁有優質教育資源的學校實質上多數都是“名亡實存”的“重點學?！?或者說,當前擁有優質教育資源的學校多是受了和受著“重點學?！钡母Ｊa而來的。而“重點學?！?誠如有研究者所指出的,“反映的是學校在政府教育資源配置格局中的地位,是一種典型的行政干預的結果”［2］(P93-96)。

在我國,基礎教育的“重點學?！闭叩男纬捎兄^為特殊的歷史背景。新中國成立后,面對人才匱乏、百廢待興的時局,原國家教委于1952年6月正式頒布《關于有重點地辦好一些中學與師范學校的意見》,決定在全國興辦若干重點中學和師范學校,以逐步提高中學和師范學校的教育質量,培養合格畢業生,并通過辦“重點學?！比〉玫慕涷瀬硗苿右话銓W校的發展。此后,中共中央、國務院于1958年頒布了《關于教育工作的指示》,由此開啟了我國歷史上的“教育大革命”:學校數量劇增、教育質量低下,較為嚴重地影響了教育事業的發展。所以,至1962年,原國家教委于12月又頒布了《關于有重點地辦好一批全日制中小學校的通知》,要求在全日制中、小學校中挑出一批學校作為重點發展對象,切實提高其質量,使之成為我國教育事業中的骨干。我國“重點學?！闭哂纱顺醪叫纬?但其后不久則是隨著十年動亂的到來而被迫廢止。

文革之后,鄧小平同志于1977年提出了“尊重知識,尊重人才”,“要兩條腿走路,既注意普及,又注意提高。要辦重點小學、重點中學、重點大學。要經過嚴格的考試,把最優秀的人集中在重點中學和大學”的重要構思［3］(P492)。這為重點學校政策的重新發展奠定了戰略基礎。原國家教委也于1978年頒發了《關于辦好一批重點中小學試行方案》,并于1980年頒布了《關于分期分批辦好重點中學的決定》,較為系統地闡述了舉辦重點中學的意義。其后,原國家教委在1983年頒發的《關于進一步提高普通中學教育質量的幾點意見》中,又重申了辦好重點中學的必要性。至此,我國基礎教育階段“重點學?！闭呖芍^最終形成,全國各省、市、自治區乃至縣都先后形成了一大批重點小學、重點中學。重點中小學分布集中于縣及縣以上的大中城市。此后原國家教委于1995年又頒發了《關于評價驗收1000所左右示范性普通高級中學的通知》,提出有計劃、有步驟、分期分批建設的原則,將于1997年前后,分三批評估驗收1000所示范性高中,這可謂是我國基礎教育“重點學?！闭叩难永m。

“重點學?！闭叩某踔阅恕翱斐鋈瞬拧?、“出好人才”,它是我國在面臨特殊的歷史條件下所采取的特殊策略。在國家經濟發展水平落后,教育資源嚴重稀缺且質量低下的境況下,利用“計劃經濟”強有力的行政干預模式,將數量有限的人力、物力以及財力等方面的公共資源集中投入到少數學校的發展中去,這是在特定歷史條件下快速構建起能夠支撐我國基礎教育體系的中堅力量的最有效的方法。實質上,盡管“重點學?！闭咚鶐淼呢撁孀饔媒洺槿藗冊嵅?但20多年的實踐似乎表明,集“萬千寵愛”于一身的“重點學?！彼@得的驕人發展的確為我國基礎教育的發展和振興,乃至社會政治、經濟、文化的發展和振興,做出了巨大的貢獻。

由此,當我們處在今天的社會境況,站在教育公平理論立場之上嚴令取消“重點學?！闭邥r,我們應該意識到,重點學校的形成與消隱實質上都歸于政策因素,其宗旨實質上都是為了教育的發展、為了社會的發展。沒有當年的“重點學?！闭?我國的基礎教育或許很難取得今日的成績；而若現今不取消重點學校政策,則我們斷不可能發展出更多的“重點學?！?讓每一個適齡孩童都能得到最好的教育關照。所以,從重點學校形成與消亡的歷史來看,科學的、合理的政策是優質教育資源發展的重要保障。

二、政策支持在各項教育資源優質發展中的作用

人們知道,對于教育的人力資源、物理環境資源、文本信息資源的優質發展而言,經濟條件起著前提性的作用。對某個具體的學校而言,人們也許有足夠的理由認為,經濟條件乃是保證各項教育資源優質發展的唯一核心要素,但從宏觀的層面來看,經濟條件能否轉化為優質教育資源發展的直接動能,還需科學、合理的政策支持。尤其是在國家整體經濟實力趨好,但區域發展極不平衡的境況下,更需要政策這一有力的杠桿來保障優質教育資源的均衡發展。政策的這種宏觀調控作用一方面表現在對各級各類教育提出明確的發展要求,如教育優先發展、免費義務教育、大力發展學前教育等,另一方面還表現在對不同類型的教育資源的發展與建設進行計劃干預,促使其向“優質”發展轉變。

(一)政策支持與教育物理環境資源優質化發展

從某種意義上說,教育物理環境資源優質化發展更直接地依賴于地方政府的經濟能力。因為,在我國當前的教育管理體制下,國家及省級政府實質上很少直接干預地方的學校物理環境的建設,二者一般只從宏觀的層面指明方向、提出要求和制定標準。如1986年國家計委發布的《中小學校建筑設計規范》(GBJ99-86)、2002年頒布的《城市普通中小學校校舍建設標準》(建標［2002］102號)、1987年頒布的《托兒所、幼兒園建筑設計規范》(JGJ39-87)、1988年頒布的《國家教育委員會、建設部城市幼兒園建筑面積定額》((88)教基字108號)等。其他的像省級、直轄市以及市級政府對轄區非直屬學校提出的宏觀方面的要求標準更是數不勝數了。一般來說,省級政府通常還會在示范學校、標準學校的評估認定中,將學校的物理環境條件納入標準之中,以此來督促、規范、引導市、縣、區級政府投入更多的財力來改善學校物理環境資源。

盡管教育物理環境資源的建設發展直接取決于地方政府的經濟實力,但地方政府的經濟實力并不必然地反映在學校物理環境資源的狀況上。因為當一些地方政府并不具備卓越的遠見和自覺意識而把重點放在招商引資、經濟建設上時,教育往往成了次要甚至是邊緣化的事業。在許多地方,我們都能看到一些地方政府在給企業或開發商用地時異?？犊?但一涉及到學校建設用地則開始精打細算,更不用說給學校建設體育館、圖書館了。所以,從這個層面來考量,來自上級政府部門的相關政策的確能起到一個強有力的保障、督促和引導的作用。

(二)政策支持與教育人力資源優質化發展

我們知道,就某個學?；虻貐^而言,教育人力資源優質化發展的主要途徑通常有兩個,即引進優秀的人才和積極開展師資隊伍的培訓進修活動。在這兩種主要途徑中,地區的經濟條件起著前提性作用,但要想將經濟條件的這種前提性作用轉換為地區教育人力資源優質化發展的驅動力,必須仰仗于相關政策的支持。只有將經濟條件轉化為政策優勢,才能真正將優秀的應屆畢業生或其他地區的名師、校長等吸引過來；只有將師資隊伍的培訓進修活動以政策的方式加以貫徹,使各級各類教育人力資源都能走上常規的專業發展之路,教育人力資源的的不斷發展和成長才有可能。事實上,當我們從學?；蛘麄€地區的教育人力資源發展的實際來看時,吸引優秀的應屆畢業生或從其他地區和學校挖來優秀的校長、骨干教師等并非常道,教育人力資源的優質化發展往往更要依賴于其職后的專業化成長。這種專業化的成長一方面固然需依賴于各種類型的職后培訓,但另一方面還需仰仗于科學合理的成長機制和氛圍。這種科學合理的成長機制和氛圍通常由諸多復雜的因素構成,但其中尤為重要的莫過于教師積極性的調動與激勵機制以及校長與中層管理干部管理權限職責的分配與考核機制等。正如我們現在在很多地區都能看到的,教師與校長的輪崗制,教師職稱評定的條件,績效工資、教師末尾淘汰制以及放權給校長但同時實行極為嚴厲的每三年一考核的制度等,實質上都是依靠政策的力量來促進和保障教育人力資源的優質化發展。政策支持對教育人力資源優質化發展的這種強有力的保障作用,我們只需比較一些經濟技術開發區或高新技術園區與同一地區的其他普通行政區的教育狀況便可明了。這些經濟技術開發區或高新技術園區通常以高收入吸引優秀的畢業生、校長和其他地區的骨干教師加盟,但由于缺乏科學合理的政策支撐,這些優質的教育人力資源并未能起到帶頭和引領的作用,高收入不僅未能轉化為激勵教育工作者積極性的良藥,反而成了轉移或分散他們注意力的毒瘤。

而當我們把視線從某學?；虻貐^拓延到整個國家時,我們則會發現教育人力資源優質化發展至少應切實抓好三個方面的工作:其一,均衡各地區教育人力資源的配置；其二,提升教育人力資源職前教育質量；其三,抓好教育人力資源職后專業化發展工作。就第一個方面,我們并不能寄望于從教者的甘于奉獻之品格,而只能充分發揮國家政策的宏觀調控能力,有計劃、有步驟地去改善薄弱地區優質教育人力資源貧乏之局面。如當前正在實施的免費師范生及支教等政策實質上均是以政策之力來促進和保障地區間教育人力資源的均衡化發展。就第二個方面,教育人力資源的職前教育質量盡管更多地交由各級各類師范院校自主負責,但國家政策仍可以教師資格認定等標準來干預和引導教育人力資源職前的教育質量,尤其是在吸納非師范院校畢業生從教方面,教師資格認定標準便是一面旗幟。因此,制定科學合理的各級各類教師資格認定標準,便是最大限度地去引導和保障教育人力資源的職前教育質量。就第三個方面,教育人力資源的職后專業化發展多由各地教育管理部門,如教師進修學校、教研室等具體負責,但在大的方向上,仍需國家進行調控和引導。尤其是在面臨時代劇變、國家教育面臨新的思路和方向時,更需要國家政策的干預引導,如進入信息時代后,國家統一組織的針對教師現代教育技術能力提升的大規模培訓以及近來正在實施的“國培計劃”等。由此可見,政策支持在教育人力資源的優質化發展中起著重要的引導與保障作用。

(三)政策支持與教育信息文本資源優質化發展

我們知道,就學校主體而言,除教材和教輔材料外,其他類型的教育信息文本資源的優質化發展多受制于經濟條件。東西之間、城鄉之間,其經濟條件的巨大差異與學校所能占有的教育信息文本資源之多寡、好壞幾成正比。因此,要突破經濟發展不平衡給學校間教育信息文本資源所帶來的限制,除了鼓勵企業與社會各界人士積極捐助扶持外,還必須訴求于國家的宏觀調控。由此,中央政府除要在教育信息文本資源的質量建設方面把好關外,如抓好教材及教輔材料的編寫修訂,嚴格審查工具書、課外閱讀圖書、音像制品及網絡文本等資源的質量,還應逐步解決東西之間、城鄉之間在教育信息文本資源占有上的巨大不平衡。實質上,從近些年的實踐來看,教材及教輔材料的質量在逐步上升,并且還有不同版本供各地選擇；正在實施的“農家書屋”工程對擴展農村學校教育信息文本資源也起到了一定的輔助作用；國家在《國家城市普通中小學校建設標準》(建標［2002］102號)、《農村普通中小學校建設標準》(建標［2008］159號)等學校建設標準文件中對生均占有藏書量所作出的規定也正督促和影響著各地政府及教育主管部門對學校建設質量的評估；“校校通”工程的大力實施也正逐步縮小著由信息時代所帶來“數字化鴻溝”。由此可見,如若沒有相關政策的大力扶持,單靠社會的愛心援助或坐等地方經濟條件轉好；如若沒有相關政策的引導和框束,徹底放開教材及教輔材料等資源的市場,則教育信息文本資源的優質化發展即便可能也會多走許多彎路。

三、政策支持在教育資源優質化發展模式選擇中的作用

我們知道,對于地區主體而言,其在面臨教育資源優質化發展的任務時,通常有兩種模式可供選擇:其一,以學?，F有框架為基礎走內涵式發展道路的生成模式；其二,利用重點?；蛎５钠放菩?包括國際上的名校)新建分?；蚝献鬓k學的擴張模式。并且,從我國當前的發展實際來看,后者的運營方式大體上又有兩種:其一,名校、地方政府以及第三方投資公司合作新建公辦民助或民辦公助性質的分校；其二,名校和地方政府合作新建或在原有學?；A上貼牌重組的純公辦性質的分校。盡管擴張模式在學界看來褒貶不一,但我國當前的實際仍是上述兩種性質的分?；蚝献鬓k學學校大量涌現,且勢頭不減。不僅國內諸如北大附中、清華附中、華中師范大學一附中、黃岡中學等這些凡是在國內稍有名氣的學校都已擁有自己的分校,中外合作辦學的機構和項目據統計至2005年底已達到1000多個,分布在28個省、自治區、直轄市［4］。表面上看來,地方政府在選擇教育資源優質化發展模式時通常只需考量其經濟條件,一般經濟條件較好但教育水平相對落后的地區多愿意采取這種能立竿見影的擴張式發展模式。但如若細細考究,我們會發現,支撐起這種選擇的除了地方政府的經濟實力外,還有一個更為關鍵的因素,即來自上級政府及地方政府的相關政策支持?？v觀我國中央政府近十幾年來頒布的重要教育政策文件,我們會發現其中不乏支持性的政策條文。如1993年中共中央、國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》中就已指出:要“改變政府包攬辦學的格局,逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制。國家對社會團體和公民個人依法辦學,采取積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理的方針?！?999年教育部在《關于積極推進高中階段教育事業發展的若干意見》中更為明確地指出:“鼓勵辦學條件較好,教育質量較高的公辦普通高中在保證本校規模和教育質量的前提下,采取多種方式與其他學校,社會力量聯合舉辦民辦普通高中?！边M入新世紀后,隨著我國對外開放格局的進一步發展,國際合作與交流的日益加劇,中共中央、國務院于2003年正式頒布了《中華人民共和國中外合作辦學條例》以規范和引導中外合作辦學活動,只不過其中明確規定:“中外合作辦學者可以合作舉辦各級各類教育機構。但是,不得舉辦實施義務教育和實施軍事、警察、政治等特殊性質教育的機構?！钡?004年,隨著我國民辦教育的不斷發展壯大,中共中央、國務院又正式頒布了《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》以為我國民辦教育的發展指明方向和提供法律保障,其中明確規定:“國家機構以外的社會組織或者個人可以利用非國家財政性經費舉辦各級各類民辦學校；但是,不得舉辦實施軍事、警察、政治等特殊性質教育的民辦學?！??！肮k學校參與舉辦民辦學校,不得利用國家財政性經費,不得影響公辦學校正常的教育教學活動,并應當經主管的教育行政部門或者勞動和社會保障行政部門按照國家規定的條件批準。公辦學校參與舉辦的民辦學校應當具有獨立的法人資格,具有與公辦學校相分離的校園和基本教育教學設施,實行獨立的財務會計制度,獨立招生,獨立頒發學業證書”。在2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》中,我們也能看到,中央政府仍在積極地鼓勵和支持這種擴張式的發展模式。如其中在關于辦學體制改革的條文中明確提到:“深化公辦學校辦學體制改革,積極鼓勵行業、企業等社會力量參與公辦學校辦學,扶持薄弱學校發展,擴大優質教育資源,增強辦學活力,提高辦學效益。各地可從實際出發,開展公辦學校聯合辦學、委托管理等試驗,探索多種形式,提高辦學水平?！?/p>

應該說,正是在這些相關政策的支持、鼓勵和保障下,一方面民間資本得到了入主教育領域的許可證,投資者也愿意投資教育事業；另一方面,地方政府和一些著名學校展開各種形式的合作、引入國際優質教育資源以及制定相關的具體政策也便有了尚方寶劍。

［1］范先佐.教育資源配置:政府應起基礎性作用［J］.河北師范大學學報:教育科學版,2006(2).

［2］吳穎民.從“重點中學”到“優質教育品牌學?！保跩］.華東師范大學學報:教育科學版,2008(9).

［3］中央教育科學研究所.中華人民共和國教育大事記［Z］.北京:教育科學出版社,1984.

［4］姜乃強,馮華.教育對外開放新格局顯現活力［N］.中國教育報,2006-10-25.

On Policies'Support Function to the Optimizing of Education Resources

CHEN Zhen-hua1,PENG Chun-mei2
(1.East China Normal University,Shanghai 200062,China；2.School of Education,Jinggangshan University,Ji′an 343009,China)

Education can be defined as a kind of quasi public goods.This property determines that optimizing of education resources is highly dependent on the support of education policies，because the policies not only play a leading and supportive role，but also a compulsory and supervisory role.The policy support function is fully embodied in the history of China's“leading schools”，in the optimizing development of education resources，and also in the choice of optimal mode of education resources nowadays.

education resources；policies；support functions

G40-011.8

A

10.3969/j.issn.1674-8107.2012.06.011

1674-8107（2012）06-0061-05

（責任編輯：吳凡明）

2012-08-20

全國教育規劃課題“多元聯動與農村優質教育資源發展方式研究”（項目編號：BIA100040）。

1.陳振華（1965-），男，安徽安慶人，副編審，教育學博士，主要從事教育基本理論、教師教育研究。2.彭春妹（1965-），女，江西吉安人，教授，碩士，主要從事教師教學、課程與教學理論與實踐研究。