略論建設法治政府與推進社會管理創新的結合

李秋芳

【摘要】加強和創新社會管理成為新時期各級政府的重要工作內容，社會管理創新離不開法治政府建設，法治政府建設是社會管理創新的前提和保障。文章分析了法治政府建設中的諸多問題，提出建設法治政府、推進社會管理創新的途徑。

【關鍵詞】法治政府社會管理政府職能

黨的十七大提出：“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。最大限度激發社會創造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素?！鄙鐣芾韯撔码x不開法治政府建設，只有堅持以法治理念為指導，以法治程序為保障，社會管理創新才能真正實現最佳的社會效益。2012年政府工作報告提出，要進一步轉變政府職能，理順經濟與社會發展的關系，推進依法行政和社會管理創新，建設服務、責任、法治、廉潔政府。

建設法治政府是社會管理創新的前提和保障

第一，建設法治政府，強化法治理念，為社會管理創新提供思想保障。改革開放以來，社會管理領域發生了如下五個方面的轉變：社會從“單位管理”向“社會管理”轉變、政府角色由“權力本位型”向“權利本位型”轉變、公共管理方式從“行政管制”向“社會服務”轉變、社會治安從“單一治理”向“綜合治理”轉變、化解社會矛盾從“單一機制”向“多元機制”轉變。作為社會秩序的守護者、公共利益和國家利益代表者的行政機關是社會管理的主體，行政機關的法治意識和執法水平直接決定社會管理的成效。在社會管理中，不斷深化法治理念和強化依法行政工作是分不開的。建設法治政府的過程轉變了傳統政府社會管理的職能，深化了社會管理體制的改革，促進了社會領域的飛速發展?？梢哉f，相對于傳統統治型的社會管理模式立足依法行政、實現行政法治，本身就是社會管理創新。

第二，建設法治政府，深化行政問責，為社會管理創新提供制度保障。隨著經濟社會的快速發展和城市化進程的加快，在社會管理諸多方面，政府出現了管理的缺位和越位現象，不僅造成了社會管理的混亂，而且引發了很多社會矛盾，既損害了群眾權益，影響社會穩定，又嚴重影響政府公信力。在社會管理領域深化和落實行政問責與監督，能很好地為社會管理創新提供制度保障。目前，行政問責的實踐已經擴展到各個方面，比如房價問責、土地問責、城市建設、城市環境問責等。各級政府和領導干部要堅持科學發展觀，本著以人為本的原則，正確地行使權力，履行職責，對保障納稅人的合法權益、減少政府的浪費和防治腐敗都有很重要的作用。

第三，建設法治政府，民主科學立法，為社會管理創新提供法制保障。當前，我國處于經濟社會發展的重要戰略機遇期和社會矛盾凸顯期。經濟轉軌、社會轉型時期，經濟體制的深刻變革、社會結構的深刻變動、利益結構的深刻調整、思想觀念的深刻變化，必然發生這樣或那樣的矛盾和問題。民主科學立法將為社會管理創新提供法制保障。我國雖然相繼出臺了《社會保險法》、《人民調解法》等法律法規，但有關社會管理基本內容的社會救助法、社會福利法、弱勢群體保護立法等亟待研究制定。只有健全完善社會管理的各項法律制度，形成全覆蓋的社會管理網絡和體系，才能為社會管理創新提供法制保障，才能實現社會管理的創新與提高。

法治政府建設中存在的問題

法治理念滯后。黨的十五大提出依法治國的治國方略，強調依法行政。但目前，有些政府官員法治意識淡薄，總是習慣于以管制者的身份出現，缺乏依法行政理念，輕視法律，以權壓法。一些人認為加強社會管理就是加大管理力度，主張采取嚴厲措施，嚴管重罰，甚至自行出臺規章，甚至以改革創新為名，隨意突破法律禁區，造成“人治”現象抬頭，影響了法律的尊嚴，損害政府在改革創新中的形象。在現實生活中，法治的權威和作用仍受到質疑，比如，人們“信權”而不信法，“信訪”而不信法，缺乏真正有效的憲法實施保障制度。

政府職能不清。隨著經濟社會的發展，特別是政府自身的六次機構改革使政府對社會管理體制進行了一些調整，但相對于經濟管理體制的改革而言，社會管理體制改革相對滯后。各級政府仍然管了許多不應該管又管不好的事，政企不分、政資不分、政事不分的現象還廣泛存在，致使企業行為和市場運行扭曲；而不少應該由政府管理的事卻沒能管到或沒有管好。政府職能轉變就是要解決好政府、社會、市場三者之間的關系。而社會中介組織尚未成為政府職能轉移的真正載體，民間組織的作用尚未得到充分發揮，使得社會管理缺乏長效機制。

利益訴求不暢。在我國社會轉型的新時期，社會矛盾不可避免地突顯，而有矛盾就必然會影響社會的和諧與穩定，因此，政府作為社會管理者要有完善的利益訴求機制和救濟機制。目前，我國雖然有政務公開實施、行政權力透明運行、聽證制度的展開等利益訴求機制和救濟渠道，但各種方式、平臺之間缺乏有效銜接，每種糾紛解決機制無論在制度設計上，還是實際運作效果上都存在或多或少的問題，沒有形成完善的體系，嚴重影響社會管理體制和機制的創新。

推進政府社會管理創新的途徑

樹立法治理念。創新不是刻意突破現有法律的界限，而是更好地維護法律、執行法律。社會管理創新必須在尊重法律的前提之下進行，不能以法治的名義突破法治去搞所謂的創新。樹立法治理念是確保社會管理創新有效性和持續性的重要前提。在中國特色社會主義法律體系已經形成，全國致力于全面落實依法治國基本方略、加快建設社會主義法治國家的新形勢下，加強和創新社會管理，必須牢固樹立法治理念，加強社會管理領域立法、執法工作，使各項社會管理工作有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。強化“尊重和保障人權”意識，弘揚公平正義的價值觀，凸顯民主參與，秉持公開透明的原則。

轉變政府職能。當前，我國政府職能是經濟調節、市場監管、公共服務和社會管理。要建立服務型政府，各級地方政府要牢固樹立為民服務的理念，注重社會管理和公共服務這兩項重要職能，在服務中實施管理，在管理中體現服務，把管理寓于服務之中，按照“轉變職能、權責一致、提高效能”的要求，深化行政管理體制改革，為百姓提供方便、快捷、優質的服務。要更加重視疏通社會利益訴求表達渠道，關心困難群體的社會權利保護，傾聽和反映人民群眾的社會需求，不斷創新社會管理方式，改進社會管理平臺，解決廣大人民群眾切身利益，形成惠及全民的基本公共服務體系。要加大力度，整合各方面社會管理資源，把人力、物力、財力等公共資源更多地向社會管理和公共服務領域傾斜，努力提供優質高效的公共產品和公共服務。

加強立法建設。目前我國雖然初步建立了社會管理法律體系，但我認為當前急需完善如下方面立法：一是要加強促進社會組織發展的立法，要側重培育和發展新興產業類、公益慈善類社會組織和社區社會組織、支持和引導社會組織參與社會建設和管理等領域的規范；二是強化易引發社會矛盾領域的規范。如企業改制、征地拆遷、勞動爭議、教育醫療、環境保護、安全生產、食品藥品安全、知識產權、交通事故等；三是針對特殊人群、弱勢群體管理服務的立法。包括流動人口、農民工、少數民族、信教人員、失業低收入人員、社區矯正和歸正人員、重點青少年群體等；四是社區治理領域的立法。如社區工作隊伍建設、城鄉社區服務中心、發展基層民主等；五是社會服務領域的立法。重點是教育、醫療、養老、交通、環境等民生領域；六是社會治安管理領域的立法。特別是關于拆遷社區、“城中村”、城鄉結合部等領域的規范；七是規范社會合理流動的立法。如城鄉流動治理和地區、行業之間人力資源合理流動的立法；八是關于社會保險、社會救助、社會福利、優撫安置等社會保障領域的立法；九是關于互聯網管制的立法，如互聯網輿情管理，網絡虛擬社區建設和治理的立法等。

構建多元矛盾訴求機制。政府要依法化解社會矛盾，就必須充分發揮諸多非訴糾紛解決機制的優勢，彌補傳統單一訴訟方式的不足。充分發揮行政復議層級監督作用。進一步提高訴前行政復議的比重，提高行政復議受案率、撤銷率、變更率，降低維持率，充分發揮行政復議化解社會矛盾的功能。積極探索運用行政調解化解民事爭議和行政爭議。為有效降低社會風險，化解社會矛盾，行政機關在解決矛盾糾紛時，要根據法律規定和糾紛實際情況，首先選擇調解解決的方式，只有在調解無望的前提下才選擇其他渠道解決。發揮信訪功能。在大信訪格局下，推動信訪救濟與其他救濟的有效銜接，推進信訪渠道和信訪制度規范化運作，提高信訪事項辦理的公正性、有效性和確定性。完善仲裁制度。鑒于目前我國仲裁的市場化程度較低、政府始終是仲裁發展的推手的現狀，推動仲裁按照市場化運行要求妥善化解民事和經濟類糾紛，維護社會的穩定和諧。

總之，推進社會管理創新是當前確保國家安全、維護社會穩定、加快法治進程以及保障公民權利的一項重要工作。從建設法治政府的角度出發，推進社會管理創新，應當從思想上深化認識，在全社會樹立起與社會管理創新相適應的法治觀念，探索出一條符合中國國情、具有中國特色的社會管理之路。

（作者為中共遼陽市委黨校副教授）