1912年的南京臨時參議院

劉小寧（南京中國近代史遺址博物館，江蘇南京，210018）

臨時參議院成立

1911年武昌起義后，經過各省代表會和代理參議院的過渡，民國南京臨時參議院于1912年1月28日正式成立。關于臨時參議院設立的必要性，孫中山有過一番見解。他在答復國民協會的函中稱：“方今虜氛未靖，戰禍方延，執行政務，首貴敏速。若組織民選議事機關，必先定選舉制度，及組織選舉機關。而各地秩序未復，至速非數月之久不能成立。參議院由各省都督派員組織，本一時權宜辦法，而在此過渡時代，力取簡易，不遑他計也……”

1月28日上午11 時，中華民國臨時參議院成立大會在南京原江蘇咨議局大樓正式舉行。出席會議的共有17 省派出的參議員38 人。臨時大總統孫中山及一些部的總長、次長出席了成立大會。孫中山發表的祝詞稱：……參議院所議者，國家無窮之基；所創者，亙古未有之制。其得也，五族之人受其福；其失也，五族之人受其禍。北虜未滅，戰云方急，立法事業，在在與戎機相待為用。孫中山明確將參議院定性為民意和立法機關。

1月28日，參議院再次以“票選”的方式選舉議長、副議長，在到會的所有參議員中以“記名投票法”互選，以“得票滿投票總數之半數者為當選”。參議院議長還須具備以下不成文的條件，即“有革命工作的經歷”，“對于民國的建立著有功績”，“對于民國今后的軍政事務能夠發揮作用”。而孫中山還囑意須有同盟會員的資歷。

選舉結果，林森因“德高望重”，以絕對多數當選為參議院議長。得票位居第二的，是江蘇省參議員陳陶遺，當選為副議長。

選舉完畢，大總統孫中山到會向議長林森、副議長陳陶遺，以及各位議員頒發了委任狀。立法機關采用選舉方式選舉議長，國家元首向立法機關首長發委任狀，這在中國都是第一次。

臨時參議院自成立至北遷，審議、議決了大總統及各部交議的大量事項，如《中華民國臨時政府組織法草案》、《南京府官制草案》、《文官考試與外交官及領事官考試令草案》等。特別是“清帝退位后的優待條款”，臨時參議院在林森的主持下，對于這一問題在其職權范圍內進行了多次討論。此條款原為袁世凱所擬并交南北議和代表伍廷芳。孫中山與臨時政府代表在總統府密議后，再交參議院討論議決，并派專人到參議院進行說明。2月5日，參議院對尊號、歲費、住地、陵寢、崇陵工程、宮中執事人員、清帝財產、禁衛軍等項，作了較大的修改，并刪去了“大清皇帝有大禮典，國民得以稱慶”的內容，將“大清皇帝”字樣，全部改為“清帝”等等，然后由參議員進行公決，最終獲得了通過。參議院并將修正案咨復了孫中山及議和代表。

議案通過后，由南北議和的南京臨時政府代表伍廷芳將議決結果報給在北京的袁世凱。袁世凱則與孫中山及參議院反復討價還價要求修改。但林森及絕大多數參議員不同意作大的變動，只進行了一些小的調整。最后，基本按參議院原議付諸實施。清帝退位后，袁世凱將退位詔書送交孫中山等以及參議院。

而大總統孫中山所經辦或參與的重大事項，都是嚴格按照共和國國家政體的程序，即《臨時政府組織大綱》的相關規定，以及以后通過的《臨時約法》、《參議院法》關于大總統的權限、參議院的職責范圍辦理，如宣誓就職、辭職、解職等。孫中山就職后，向參議院交議“改用陽歷”、以“中華民國紀元”、國務員名單、選舉副總統等事項，并親赴參議院成立大會致詞，咨請參議院議決法制局職制，咨參議院陳述北伐方略，咨復參議院關于漢冶萍借款事項，咨請參議院建議設立稽勛局，咨參議院尅日議復財政部借款救濟皖災案，咨參議院議決袁世凱擬派唐紹儀為國務總理，咨參議院請核議暫行民、刑各法律，命法制局將國務院官職令草案擬定后交參議院議決，咨請參議院議決財政部擬定之金庫則例、法制局擬定之法官考試委員官職令及考試令草案、內務部呈暫行傳染病預防法草案等，無一例外地通過參議院，基本沒有越權或專擅情事發生。孫中山身體力行，為共和制國家的運行，開了一個好頭，做出了表率，起到了重要的推動作用。

由于臨時政府已經成立，參議院的行政職能已經移交給政府部門，其基本職能大致為立法、議決重大事項（包括人事任免）、依據《臨時政府組織大綱》對政府部門及大總統進行監督、制衡等。

《臨時約法》確立“三權分立”原則

中華民國臨時參議院自1912年1月28日成立到4月8日北遷，由林森主持臨時參議院事務長達2 個月零10 天。在這段時間里，參議院通過立法的形式，議決了大量法律條文和議案，其中最重要的就是制定并通過了一部《中華民國臨時約法》（以下簡稱《臨時約法》）。

《臨時約法》的產生，還發生過一個波折。臨時參議院成立后，大總統孫中山于1月31日咨請參議院議決《中華民國臨時政府組織法草案》。這個草案是由孫中山指派總統府法制局擬定的，由法制局長宋教仁負責起草。孫中山打算以此來取代《臨時政府組織大綱》。咨文稱：臨時政府現已成立，而民國組織之法尚未制定……茲據法制局局長宋教仁呈擬中華民國臨時組織法草案五十五條前來，合并咨送貴院。

1月31日，參議院對這份文件進行討論后認為，參議院作為國家最高立法機關，其國家基本法制定權應在參議院，“顧慮此風一開，有損立法權獨立行使”，這樣做顯然不符合法律程序。雖然是孫大總統咨送參議院的文件，但參議院還是決定將原案退回總統府。孫中山接到參議院的回復后，立即改變初衷，決定由參議院組成起草委員會另行擬定。

2月7日，參議院成立了起草委員會另行起草，參議院議長林森和議員們幾乎是日夜開會，加快了起草的速度。之后，林森與孫中山以及總統府法制局商議，以參議院的名義向大總統孫中山建議，擬將該文件更名為《中華民國臨時約法》。孫中山表示首肯。

起草完成后，參議院于3月8日完成了“三讀”程序，全案通過，并咨送大總統孫中山。3月11日，《臨時約法》由孫中山簽署命令正式公布施行，《臨時政府組織大綱》同時廢止。

《臨時約法》是近代中國的第一部具有共和國憲法性質的法律，也是第一部由民意代表機關（立法機關）制定的國家基本法?！杜R時約法》分七章，共56條，其中有以下條文：“中華民國國家之主權，屬于國民全體（系孫中山親自提出）；中華民國以參議院（立法）、臨時大總統、國務員（行政）、法院（司法）先例其統治權”；《臨時約法》還規定：“臨時大總統、副總統由參議員選舉之”；“國務總理及各部總長均稱為國務員。參議員可對總統、國務員提出彈劾，并由最高法院組成特別法庭審判”。還規定“法院以臨時大總統及司法總長分別任命之法官組成，法官獨立審判，不受上級官廳之干涉”等，并對法官有進行保護的措施，如“法官在任中，不得減俸和轉職；非依法律受刑罰宣告或應免職之懲戒處分，不得解職”等條款?！杜R時約法》以國家根本大法的形式，明確規定了立法、行政、司法三權分立及責任內閣的共和制政權的架構，也從法律文字的角度，完成了三權分立的共和政權運行的模式。

《臨時約法》將南京臨時政府成立時規定的總統負責制，改成了內閣責任制。雖然這僅是兩字之差，卻有深刻的含義?！杜R時約法》制定的條文，規定大總統提出法律案，公布法律，發布命令，均須內閣總理副署后方能生效。這樣，總理的權力擴大了，總統的權力則被限制了。這實際上是對袁世凱的一種鉗制。

《臨時約法》中關于參議院職責的條文，共有12 條。這12 項規定，使參議院的職權得到空前地增強，而在《臨時約法》第四章“臨時大總統副總統”一節中，還特別強調“臨時大總統副總統由參議院選舉之”。一看便知，《臨時約法》利用一切手段，試圖對新總統實行嚴格的法律約束機制。這就是孫中山制定《臨時約法》的初衷。以后，參議院在運行的兩個多月時間里，通過立法機構和法律條文，對袁世凱和立憲派人士進行了有效的制約。

在臨時參議院解散前，還決定了一個重大事項，即于4月1日以孫大總統名義，由內務總長程德全副署，公布了《參議院法》，刊載在《臨時政府公報》第55 號上?！秴⒆h院法》共18 章，對參議員資格，議長副議長的職權，選舉、彈劾等，以及待遇、瀆職、懲處等，都有明確的規定，如“議長維持參議院秩序，整理議事，對于院外，代理參議院；議長得任免秘書長及其下各職員，并指揮監督之；議長副議長有違法徇私情節，以參議員十人以上提出，經審查可以解職；參議員不能是現役軍人，不得是行政職員，不吸食鴉片者等。如違法瀆職，有損參議院信譽及國家利益，將自動開除其資格等。

《參議院法》第十五條對議長議員的待遇都作出了明確的規定，如議長林森不享受歲費，只享受公費和津貼。林森作為參議員，公費為200 元，議長津貼100 元。其回原籍探親的旅費，另由參議院付給150 元。參議員屬服務性質，無薪給，但有公費和旅費等。

為了保證參議院工作的合法、公正和民主，同時公布了《參議院旁聽規則》三章十六條，有幾種人可以參與旁聽，即官署官員、省議會議員、外國人、中國公民、記者等?！秴⒆h院法》是中國第一部立法、民意機關的組織與議事法規，

《臨時約法》的頒行，是中國歷史上的一個重大事件，它從法律上宣告了中國封建制度的結束，以及民主共和制度的誕生，是中國政治制度走向近代化的重要標志。中國的共和體制也開始了正常的運行。

多次獨立行使權力

孫中山回國后，12月27日各省代表會（即臨時參議院的前身）派代表專程赴上海，與孫中山商討組建臨時政府以及國體問題。孫中山曾對代表們說，“如袁（世凱）真能擁護共和，那我就讓位給他，不過總統就是總統，不要臨時二字?！?/p>

同一天，各省代表會在南京開會，馬君武報告了在上海與孫中山商談的情況，并將孫中山的意見陳述。當下，有的代表不同意孫中山去掉“臨時”二字的意見，認為“各省有未獨立者，正式憲法尚未制定，正式總統亦無從產生，仍須冠以臨時字樣……”由此，在29日選舉大總統時，仍然使用的是“臨時”二字。各省代表會并沒有采納孫中山的意見。

對孫中山“改用陽歷”的意見，代表們當時就表示，“此事關系重大，因中國用陰歷，已有數千年的歷史習慣，似應慎重”。但孫中山堅持已見，稱“從前換朝代，必改正朔，易服色，現在推倒專制政體，改建共和，與從前換朝代不同，必須學習西洋，與世界文明各國從同，改用陽歷一事，是我們革命成功第一件最重大的改革，必須辦到”；“如諸君舉我為大總統，我就打算在那天就職，同時宣布中國改用陽歷，是日為中華民國元旦”。這一意見，在南京也遭到一些代表的反對。后馬君武強調“中山先生于此事持之甚堅”，甚望同人勉予贊同，始獲通過。1月2日，孫中山以臨時大總統名義向全國發布改歷通電：“中華民國改用陽歷，黃帝紀元四千六百零九年十一月十三日為中華民國元旦”。

關于國旗的確定，南京臨時政府成立后，1912年1月11日參議院召開會議，議決以五色旗為中華民國的國旗，并請大總統孫中山頒布各省。孫中山對此表示異議，并復函據理力爭，堅決主張以青天白日旗為民國國旗。孫中山以臨時大總統名義，提請參議院對這一議決加以復議。孫中山認為：“參議院決定以五色旗為民國國旗，本總統認為不可立即頒行。首先，清朝的舊制，海軍以五色為一、二品大官之旗，今廢清朝的國旗而沿用其官旗，未免失體；二、五色旗用意在于五大民族，然而分配代色，取義也不準確，如以黃色代滿。既然稱五族平等，而五色上下排列，仍有階級之分；第三，天日之旗（即青天白日旗），為漢族共和黨（指當時國內唯一主張共和制度的政黨，即同盟會的前身興中會）人用之于南方起義，達數十年之久。再則，青天白日，取象宏美，中國為遠東大國，日出東方，為恒星最大者，且青天白日，以示光明正照、自由平等之義，加以紅色為底，亦為紅藍白三色，與世界革命黨人的三色旗呼應。故本總統希望暫勿頒行，等到民選國會成立之后再正式決定?！迸R時參議院立即對孫中山的提議進行了復議。不少代表認為，青白旗僅是同盟會一個政黨的旗幟，不能代表全國的意見；五色旗已經由革命軍廣泛采用，歷史意義重大。因此，否決了孫中山的意見。之后，正式作出決定：五色旗為中華民國國旗，青天白日旗為海軍軍旗，十八星旗為陸軍軍旗。這次會議之后，民國國旗已成定論。

對于首都的確定，2月14日，孫中山將辭職咨文送交參議院。接著，議員們就咨文中關于定都之事進行議決，用記名投票的方式進行表決。28 票中，20票主北京，5 票主南京，2 票主武昌，1 票主天津。結果否決了大總統孫中山的提議。據胡漢民回憶，“定都南京之議，參議院不同意，謂不足以控制東北，太炎、鈍初反對最力，以為遷都南京，即放棄滿蒙……”到會的孫中山立即對決議中“首都設北京”這一條提出了強烈的反對意見，并以臨時大總統的名義，向參議院提出復議這一結果。議長林森根據《臨時政府組織大綱》的規定，宣布在次日進行復議。經孫中山和黃興等人連夜做工作，要求同盟會員參議員在次日復議時無條件按照同盟會總理孫中山的意愿進行投票。胡漢民稱,“克強亦謂黨內不應有異議。先生遂召集院中同志黃復生、李伯申（即李肇甫）、鄧家彥等，為評其言得失，則皆唯唯。依參議院法，須政府再交議院，始能推翻原案……”15日，在臨時大總統的復議咨文送到參議院后，立即進行了表決。結果，在出席的27 名參議員中，有19 人投票定都南京，6 票主張定都北京，2 票主張定都武昌。由此，參議院通過決議，仍以南京為民國首都所在地，糾正了前次投票結果。參議院即咨復孫中山，告知臨時政府地點仍設南京。

《臨時約法》公布后，中華民國的政治體制已將原來的總統制改成了責任內閣制，并設立了國務院。國務總理為行政長官，各部部長均稱國務員。3月15日，袁世凱以臨時大總統名義，將擬定的國務員（總長）名單咨送南京臨時參議院議決。此次共設立了外交、內務、財政、教育、陸軍、海軍、司法、農業、工業、商業、交通、郵電等12 個部。參議院接到咨文后，認為與臨時政府的《各部官制通則》規定的10 個部不符。在征求議長林森的同意后，參議院決定不予討論，并退回袁世凱，要他重新提名。

3月28日，國務總理唐紹儀抵達南京，就名單問題與參議院進行協商。但議長林森等人仍堅持原議，仍設10 個部，將工業部、商業部合并為工商部，郵電部并入了交通部。最后定下了10 名總長的人選名單。

3月29日，臨時參議院由議長林森主持召開會議，討論各部總長名單。會議開始后，孫中山（第一任臨時大總統）、唐紹儀（首任國務總理）以及南京臨時政府的總長、次長們，都退席回避。會上先進行討論，然后投票表決。到會議員共38 人（有媒體報道為39 人）。表決結果為：外交總長陸征祥38 票，內務總長趙秉鈞30 票，陸軍總長段祺瑞29 票，海軍總長劉冠雄35 票，司法總長王寵惠38票，教育總長蔡元培31 票，財政總長熊希齡30 票，農林總長宋教仁34 票，工商總長陳其美24 票，交通總長梁如浩17票（因其不過半數被否決）。次日，在北京的袁世凱接到南京臨時參議院的報告后，按照參議院議決的結果發布了任命狀，交通總長改由總理唐紹儀兼任。

應袁世凱的要求，4月2日下午4時，參議院召開臨時會議，出席參議員共27 人。林森向會議宣布了袁世凱的電報咨文后，決定仍以記名投票的方式來決定定都事項。在這樣的局勢下，投票結果已在意料之中。結果，主張立即遷北京的20 票，反對者6 票，1 票棄權。否決了2月15日孫中山要求復議的“首都設南京”的投票結果。棄權者為湖南參議員彭允彝，他堅持此項議案要依照《臨時約法》第二十三條的規定，須有議員三分之二通過，否則得進行復議。這次表決只是個形式而已。林森表示此項議案只能是從多數而定。于是議案獲得通過，臨時政府不日遷往北京。4月5日，參議院議決本院遷北京，并將于4月29日開院，5月9日開始實行兩院制。這是臨時參議院在南京議決的最后一項議案。

4月1日下午2 時，孫中山以各國務員已確定，南北統一宣告完成，遂親臨參議院，向各位議員行解職禮。

孫中山致詞畢，即將臨時大總統印交還參議院。議長林森、副議長王正廷（后任）命參議院全院委員長李肇甫接受大總統印信。臨時大總統解職的程序至此完成。

4月3日，孫中山離開南京。鑒于臨時政府已決定遷往北京，4月5日，臨時參議院開會議決，臨時參議院亦遷往北京辦公。同日，參議院發出通電稱：“本院已議決遷往北京，自本月初八日始，休會十五天。于本月二十一日齊集北京”。會后，參議院將該事項向大總統、副總統、各省都督、各省議會、咨議局、各報館發了通電。4月6日，臨時參議院將在院的各省參議員49 人名單，由總理唐紹儀咨送臨時大總統袁世凱。

南京臨時參議院正常工作兩個多月，作為共和制國家的一個民意代表機關和立法機關，按照《臨時政府組織大綱》和《臨時約法》的規定，依據民主原則獨立地開展了工作，顯示出了應有的合法性和權威性。對孫中山和袁世凱以及各部、各省都督府提交的議案或建議，都有過否決的記錄；對政府成員也曾進行過彈劾；而臨時大總統孫中山對參議院的議決結果，或是服從，或要求按照法律規定及程序進行復議。這在近代中國的政治生活中是從未有過的事，與“朕即國家”的封建專制制度相比，無疑是社會的巨大進步。