教授下跪背后的公益訴訟制度問題探究

[摘 要]知識分子看似極端的政府門前下跪事實上直接反映出了我國公益訴訟所遭遇的困境及其相關法律制度空缺的尷尬處境。文章從引起一定輿論反響的時事出發，反思公益訴訟制度在中國的現狀，借鑒美國、印度、德國、日本等國外公益訴訟制度的立法、司法實踐經驗，深入探究我國建立公益訴訟制度的必要性之所在。在此基礎上，本文針對我國現行法律相關制度在公益訴訟制度建立過程中涉及的幾個問題，即舉證責任、司法審查、法院調查取證等方面進行進一步探討，并結合給出構建和改革相關制度的建議。

[關鍵詞]公益訴訟制度；外國公益訴訟制度；必要性

一、公益訴訟制度問題的引入及中國現狀

2011年11月2日，湖北長江大學數十名師生于荊州市政府門前“跪求”政府對學校旁嚴重污染環境和影響師生以及附近居民身體健康的非法小鋼廠予以取締。從2007年始，4年間，長江大學師生曾先后9次上訪、請愿，上至國家質監總局，下到市政府相關職能部門，均無功而返。該案件立即引起了廣泛的關注，有關部門迫于輿論壓力，一改先前的態度，立即采取了“有效措施”，政府更是“積極斡旋”。

令人嘩然的下跪事件背后其實隱含著諸多深刻的制度問題。長江大學的師生的經歷，折射出的是我國現有制度缺乏有效維權途徑以及救濟手段的弊病。論其解決方法，中國的理論界以及世界范圍內的實務界已有可鑒之方法，即建立公益訴訟制度。

近年來，隨著我國國家民主政治化進程的推進，公民的權利意識逐漸覺醒，甚至達到了前所未有的高度，實踐中越來越頻繁的公益訴請更是反映了人民群眾要求自身權利回歸的呼聲。實踐中大量的嘗試，不僅獲得了輿論的廣泛支持，更是暴露出我國現行法律之于公益訴訟制度的缺失。早在2005年，北京大學法學院的汪勁教授就和學生一起以松花江、鱘鰉魚和太陽島作為共同原告向人民法院提起訴訟，結果法院以原告不適格為由未予立案。類似的案件還有很多，如之后的訴高速公路收費案、訴全國牙防組案、訴通信公司收銷號費案等等。不難發現，諸如此類的案件具有明顯的共同點，即客觀上行都涉及社會公共利益或不特定多數人的利益，這也正是理論研究中構成公益訴訟的基本要素。

由于公益訴訟在我國于法無據，大多數公益訴訟案件都以失敗告終，法院通常做出不予立案或是駁回訴請的裁定，其依據通常有以下幾點：第一，我國現行民事訴訟法規定：“原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人或其他組織?！钡诙?，現有民訴法的支持起訴原則。根據該原則，機關、團體、企事業單位僅能對客觀上不能、不敢、或不便訴諸法院的自然人或法人提供物質、法律或是道義上的支持，一般不可代為提起訴訟。第三，我國現行的訴訟制度仍然受到因循守舊的傳統理念的束縛，法官在審理案件的過程中也仍然擺脫不了“三段論”的傳統模式，缺乏對個案的靈活處理。

2011年10月24日提交全國人大常委審議的《民事訴訟法修正案（草案）》擬增加以下規定：“對環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟?！痹谶@之前，除了刑訴法中有檢察院作為原告提起公益訴訟的規定外，我國立法上從未對公益訴訟制度加以承認。而這種與社會現實需求背道而馳的立法空缺也成了維護社會公共利益、健全國家法律體制、發展社會主義民主政治的掣肘因素。

二、公益訴訟制度的國外經驗

現代公益訴訟制度濫觴于20世紀60年代的美國，當時美國社會的諸多制度亟待完善，因而就出現了各種改革的嘗試，設立了眾多的公益法律機構，為環境、消費者等的公共利益而展開活動，由此而進行的訴訟就被稱為公益訴訟。[1]根據《布萊克法律詞典》，公民訴訟(citizen suit)是指“根據成文法授權, 起訴違法者并請求禁令性救濟和罰款的訴訟?！盵2]美國公益訴訟的范圍相當廣泛，并未對提出訴訟的原告資格以及受理案件的類型等多加限制，而具有濃重的公益色彩。

印度是亞洲第一個建立公益訴訟制度的國家，其公益訴訟制度發展某種程度上甚至超過了美國，主要具有以下特點：第一，其理論基礎為司法能動主義，強調法院對案件積極主動的介入和法官在個案中對法律的創造性適用。第二，印度在世界范圍內首次將原告資格拓寬到了每一個公民，極大地鼓勵了公民參與社會管理的積極性。第三，印度公益訴訟制度獨創書信管轄制度，在這種制度之下，僅一封書信就可以使法院啟動相關訴訟程序，信件的根據十分廣泛, 可以是新聞報道、調查報告或者是所見所聞。[3]總體來說，印度的公益訴訟制度在以達到社會公正為目的的司法能動主義理念指導下，充分發揮了法院以及法官在這個過程中的核心作用，因而得以迅速發展，從而引導了其在新的環境下巨大的社會變革。[4]

德國作為大陸法系的代表國家，與英美法系相比，其公益訴訟制度顯得相對保守。主要有民眾訴訟、檢察官代表訴訟和團體訴訟。民眾訴訟也被稱為“憲法訴訟”，即任何公民只要認為某項法律侵犯了憲法保障的基本權利或其他權利, 無論侵權案件是否發生, 也不論是否涉及到本人的利益, 都能向憲法法院提出訴訟, 要求宣布該法律違憲而無效。[5]檢察官代表制度在德國現行民事訴訟法中被明確，各級檢察官均可作為相關的公益訴訟代表向法院提起公益訴訟。而團體訴訟則起源于1908 年的《防止不正當競爭法》，并且在隨后的一系列法律，如《普通交易約款法》中加以規定。

法國也是典型的大陸法系國家，其1806 年的民事訴訟法最早規定了檢察機關代表公共利益參與民事訴訟的制度?，F行的法國民事訴訟法亦明確了檢察機關代表公眾依法定職權為維護公共秩序提起公益訴訟的主體資格。其團體訴訟制度也相當完備，相關規定同德國較為一致。另外，法國的行政訴訟中亦有著眼于公共利益的越權之訴，指的是當事人的利益由于行政機關的決定受到侵害, 請求行政法院審查該項決定的合法性并予以撤消的救濟手段。

三、建立公益訴訟的必要性探究

隨著社會的發展、法制的進步、以及人們權利意識的回歸， 公益訴訟在實踐中愈加凸顯出其區別于傳統訴訟制度的優越性，而我國目前在這方面卻付諸闕如，已經難以應對層出不窮的相關案件。因此，公益訴訟制度的建立，就更具其必要性。

第一，公益訴訟制度的建立在維護公共利益、促進社會改革中的必要性。公益訴訟討論的是公權與私權的直接對抗，從這個意義上說，私權一方始終是出于弱勢地位，因而需要相應的制度來切實保障涉及到大多數人的公共利益。大致說來，公益訴訟具有以實現公共利益的全面化和最大化為宗旨以及其所爭議利益的公眾性、集合性，其判決結果的擴張性，往往導致國家、公共事業、壟斷經營的單位和公益性服務機構重大決策調整和重大行為改變，甚至某項法律法規改變的特征。[6]這樣的特點，使得公益訴訟能夠很大程度上確保公共利益的不被侵害或能夠及時得到相應救濟，從而在適應新的各方環境的情況下，有力地推動社會改革向前發展。

第二，公益訴訟制度的建立在維護國有資產中的必要性。國有資產流失是指國有資產的出資者、管理者、經營者，因主觀故意或過失，違反法律、行政法規和規章，造成國有資產的損失。在當前的制度環境下，國有資產流失的表現形式已呈多元化發展，如非法侵占、轉移、毀損等。目前我國采取的是通過授權其他監督機關，以實現“公權力制約公權力”[7]但從實際效果上看，并沒有能達到預期，諸多方面存在局限性，這樣看來，引入社會公眾的力量來支持有關機關的監督工作就具有一定迫切性和可行性，因此建立公益訴訟制度在保護國有資產過程中應可以充當重要角色。

第三，公益訴訟制度的建立在實現司法權、行政權以及公民權聯合治理國家中的必要性。我國是傳統的政治主導型國家，行政權高于司法權，公權高于私權，這樣就使得公民權的行使被大大地限制了。公益訴訟涉及社會公共利益，關系到人民基本權利的行使。而現實中政治權力主導的模式已愈加暴露出其局限性，司法權和公民權的不充分實現，已經導致了一系列腐敗等問題。因此，提高法院和公民在治理國家中的地位由其重要性。而公益訴訟制度無疑為此提供了絕好的途徑，應當得到重視。

當然，公益訴訟制度建立的必要性是多方面的，它在推動現有民訴制度改革，促進市場經濟發展等其他方面亦具有重要意義，也一定程度上體現了該制度建立的必要性。鑒于現實的迫切需求和理論上的必要性，我國應當加速建立公益訴訟制度的步伐。

四、結語

我國的公益訴訟制度建設正處于尚待建立的初級階段，這就要求我們在充分認識我國現狀的基礎上，積極借鑒世界范圍內的理論研究與實踐經驗，總結出一套與我國國情相適應，以實現社會公平為宗旨，以保障公共利益為目的的完整可行的公益訴訟制度。這是一個系統工程，無論是作為法律人之一的法官在維護法治過程中，還是作為現代國家權力載體的政府在捍衛法治、推進變革的過程中，再或是作為社會大部分的人民群眾之一在信仰法治、追求法治的過程中，都應當在維護公共利益這個基本點上達成一致，通過各方的協調一致，才能在我國建立起完善的公益訴訟制度。從這次的民事訴訟草案開始，相信公益訴訟這一制度能夠在中國法律制度不斷健全的過程中，伴隨著日益深化的司法改革，能夠有一個長足的發展。我們有理由相信，處理好司法能動在公益訴訟中的適用問題， 公益訴訟制度的建立和完善將成為我國邁向法治社會的又一輝煌成果。

[參考文獻]

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[2]Bryan A. Garner .Blacks Law Dictionary [M]. St. Paul, Minnesota: Thomson West,2004.

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[4]蔣小紅.通過公益訴訟推動社會變革:印度公益訴訟制度考察[J].環球法律評論,2006,3:372-377.

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[7]韓愛芹、付云嶺.試論構建我國公益訴訟的必要性[J].法制與社會.2009,6:339.

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[作者簡介]陳晨玫，福建福州人，上海政法學院本科在讀。