淺議農村土地承包中少數村民合同效力之訴

喬延闊

淺議農村土地承包中少數村民合同效力之訴

喬延闊

自農村土地承包法施行以來,少數甚至單個村民依據該規定,以發包方違反民主議定原則為由起訴,要求確認以其他方式承包的承包合同無效的訴訟紛爭不斷。從少數村民之訴權、合同效力的認定、違反民主議定原則的事實判斷、無效之訴的法律完善等方面,對涉及該訴的相關問題進行分析,以期有助于少數村民合同效力之訴的完善解決。為切實維護集體組織成員利益,同時又能公平保護非集體組織成員的合法權益,立法部門對此有必要盡快出臺明確規定,對此類訴訟以及村集體訴請確認合同無效等案件的處理予以規范和完善。

農村土地承包;民主議定;合同效力

我國《農村土地承包法》規定了家庭承包和其他方式承包兩種農村土地承包方式。在其他方式承包中,該法第48條第1款規定,發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包,應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意,并報鄉(鎮)人民政府批準。該條款是對發包方向非集體組織成員發包“四荒”等農村土地的民主議定程序的規定。自農村土地承包法施行以來,少數甚至單個村民依據該規定,以發包方違反民主議定原則為由起訴,要求確認以其他方式承包的承包合同無效的訴訟紛爭不斷。1999年7月8日起施行的《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定(試行)》(下稱《試行規定》)曾對半數以上村民提起訴訟的情形作出規定,而此后《合同法》《農村土地承包法》及其解釋相繼出臺,最高人民法院又于2008年12月24日將《試行規定》廢止,對于少數村民提起該訴的受理與實體判斷等問題,現行法律及解釋中并無明確的可實際操作的內容,同時,現實生活中該種訴訟又呈增多趨勢。

一、少數村民之訴權

少數村民起訴要求確認承包合同的效力,是否符合法定的起訴條件,屬于司法審判程序審查問題,應當以我國《民事訴訟法》第108條為判斷依據。其中,原告是否與本案有利害關系,為審查的重點。少數村民提起該訴的理由一般是集體經濟組織對外發包未經本集體經濟組織民主議定程序,損害了集體和村民的利益,以及村民的優先承包權。我國農村村民自治是建立在財產集體所有制基礎上的,農村集體是由一個個村民個體集合而成,如集體利益受到損害,必定累及個體利益。[1]同時,《農村土地承包法》第47條規定了本集體經濟組織成員的優先承包權。這樣,少數村民提起效力之訴,無論其主張優先承包權還是主張集體利益受到損害,均關系到村民的個人利益和民事權利,那么,少數村民提起的合同效力之訴與其當然有利害關系,村民作為承包合同之外的特定第三人就是具體的利害關系人,其為自身利益的最佳判斷者和維護者,由其主張侵害其利益的合同無效最為合適。[2]少數村民作為原告,其與該案具有直接的、當然的利害關系,其主體顯然符合我國《民事訴訟法》第108條第(一)項之規定。該條規定的其他起訴條件在此無須贅言。因此,少數村民提起承包合同效力之訴,符合法定起訴條件。

對于村民起訴要求確認合同效力問題,《試行規定》第二條規定了發包方所屬的半數以上村民提起訴訟的情形,該解釋對于村民提起合同效力之訴的主體條件作出了明確規定。而《農村土地承包法》《土地管理法》又規定,集體土地由本集體經濟組織以外單位或者個人承包經營的,必須經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意,并報鄉(鎮)人民政府批準。據此,有意見認為,如違反民主議定程序,相應地應由2/3以上或至少半數以上村民來主張合同無效,少數村民無此訴權?！对囆幸幎ā贰霸囆小倍嗄暌詠?這種觀點已經深入人心,然而,筆者并不贊同,理由如下:1.《試行規定》已于2008年12月24日被最高人民法院廢止,其廢止的原因中已被我國物權法及新的司法解釋所取代。廢止的司法解釋從公布之日起不再適用,絕對的終止法律的實際效力。2.《試行規定》廢止前,《農村土地承包法》及其解釋先后頒布實施,《試行規定》對土地承包方式未作區分,而《農村土地承包法》及其解釋對其他方式的承包予以明確,并賦予本集體經濟組織成員優先承包權,如村民認為發包方違反民主議定原則對其優先承包權構成侵害,依法有權就承包合同效力提出訴求,如此一來村民依據法律規定行使權利,其效力當然高于《試行規定》。因此,即使在《試行規定》與《農村土地承包法》并行時期,村民的該法定權利亦不應受《試行規定》的約束。3.在農村集體經濟組織中,具有承包土地意愿的,往往只是某個或某些村民而不可能是每一個村民,故只有具有這種承包意愿的某個或某些村民才有主張優先權的必要。其他村民沒有承包土地的愿望和意向而與主張“優先權”沒有直接的利害關系。[3]所以,若少數甚至單個村民不享有訴訟權利,那么,村民的優先承包權就無法實現。4.我國《農村土地承包法》《土地管理法》所規定的民主議定程序是發包方對外簽訂承包合同時應遵循的原則以及程序,屬實體法范疇。而人民法院受理民事案件的條件為《民事訴訟法》第108條之規定。無論少數還是多數村民,都是認為自己權利受侵害的受害人,與其提起的訴訟有利害關系,少數村民甚至村民個人起訴也是符合起訴條件的。

二、違反民主議定原則合同的效力

民主議定程序是農村社會實現村民自治、發展農村基層民主的制度形式。我國法律對重要承包事項都規定了民主議定原則,其法理依據為土地的經營管理者必須依照所有權人的集體意愿行事。有關民主議定程序的內容主要見于《村民委員會組織法》第17條、《土地管理法》第15條第2款,《農村土地承包法》第48條第1款?！锻恋毓芾矸ā贰掇r村土地承包法》中的民主議定程序主要針對承包地調整、承包方案的確定以及以其它方式對外發包等事項,只有《村民委員會組織法》中規定的民主議定程序是適用于所有集體重大事項的。從具體內容看,后兩部法律中的民主議定程序較之《村民委員會組織法》的規定更為嚴格,即應達到三分之二多數,而不是簡單多數(過半數)。這體現了立法者希望藉此限制“多數人暴政”發生的幾率。

(一)“民主議定程序”的效力識別

以其他方式承包土地訂立的承包合同為傳統的民事合同,這種合同行為應受土地承包法和合同法規范的調整。以上關于民主議定程序的條款,多使用“必須”、“應當”等表述方式,應屬于強制性法律規范的范疇。而《合同法》規定,違犯法律、行政法規強制性規定的合同無效;《試行規定》第25條也作出了“發包方違背集體經濟組織成員大會或者成員代表大會決議,越權發包的,應當認定該承包合同為無效合同”的規定。這樣看來,將違反民主議定程序對外發包的承包合同認定為無效,似乎順理成章,無可非議。但筆者并不以為然?！盁o效合同是指合同雖然已經成立,但因其在內容上違犯了法律、行政法規的強制性規定和社會公共利益而無法律效力的合同?！庇捎跓o效合同從本質上違犯了法律規定,因此國家不承認此類合同的法律效力。合同一旦被確認無效,就將產生溯及力,使合同自訂立之時起就不具有法律效力,以后也不能轉化為有效合同。[4]有些合同如買賣毒品槍支彈藥,其無效性非常明顯,而有些合同,雖然違反了強制性規定,但法律法規并沒有明確指明違反該規定的后果,違反該規定是否導致合同無效從條款本身無法判斷?！逗贤ā穼嵤┮詠?對于違犯“法律法規強制性規定的合同”之效力如何認定歷來莫衷一是,爭議不斷,如何判斷和識別導致合同無效意義上的強制性規定,日益成為司法實踐中突出的問題。我國法學理論界對強制性規定的分類觀點也不盡一致。為此,合同法解釋(二)指明“強制性規定是指效力性強制性規定”。如該強制性規定明確規定違反的后果是合同無效,或雖未規定違反將導致合同無效,但如使合同繼續有效將損害國家利益和社會公共利益,則該強制性規定為效力性強制性規定,同時,效力性強制性規定一般針對行為內容本身,而管理性強制性規范多是限制主體的行為資格。[5]

據此,筆者認為,我國《農村土地承包法》《土地管理法》關于民主議定程序的規定,不應屬于效力性強制性規定,因為:1.該條款對于違反其規定的后果未明確規定為承包合同無效;2.在承包合同繼續有效的情況下,并不損害國家利益和社會公共利益;3.該民主議定程序,是對發包方向村集體以外的單位和個人發包時發包程序的規定,是對發包方發包行為的一種限制,但并非針對承包行為本身。因此,除非承包合同存在其他無效情形,如雙方當事人惡意串通損害集體利益等,不應以違反民主議定原則確認承包合同無效。

(二)違反民主議定合同的效力

如前所述,除承包合同存在其他無效情形外,不應以違反民主議定原則確認承包合同無效,筆者認為,根據《合同法》解釋一第9條的規定,確認違反民主議定原則合同屬于未生效的合同更為準確和適當。在此首先應厘清合同無效與不生效的區別:1.如合同無效,當事人不能通過事后補正或實際履行來促使合同有效,但不生效只是合同成立以后尚未發生效力,并非不能通過事后補正或實際履行來促使合同有效。2.無效是自始無效、當然無效,而不生效只是一種暫時的狀態,仍存在著生效的可能性。[6]基于此,發包方與非集體組織成員簽訂的承包合同,如當時未經2/3多數同意,但合同簽訂后履行過程中,甚至于訴訟中又取得了2/3多數的同意,仍是可能的,對于此種情形,法律并未明確禁止,因此,該合同事先未經多數同意,并不能認定其當然無效,而只是未生效,通過當事人的努力彌補其仍存在生效的可能。

因此,筆者認為,《土地承包法》《土地管理法》關于民主議定程序的規定,不屬于合同法解釋二中所指的效力性強制性規定,違反該規定并不必然導致合同無效,而應比照合同法解釋一第9條的規定處理,在一審法庭辯論終結前當事人仍未能舉證證明經過了2/3多數的同意,法院應當認定該承包合同未生效。

三、違反民主議定原則的事實判斷

因違反民主議定原則引發的合同效力之訴,“是否經過了村民會議成員或村民代表2/3多數同意”是首先應當審理查明的案件事實,該事實為認定合同效力的前提和根據。村民作為原告主張發包方對外發包違反了民主議定程序,發包方一般會抗辯未違反程序,否認村民的主張。根據最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規定》第5條,在合同糾紛案件中,主張合同關系成立并生效的一方當事人對合同訂立和生效的事實承擔舉證責任。發包方主張未違反民主議定程序,實際即是主張承包合同成立并生效,此時應該由發包方承擔舉證責任,證明其對外發包未違反民主議定原則,而非適用“誰主張、誰舉證”的一般原則,將舉證責任分配給原告方。

然而在審判實踐中,當事人能夠提供直接證據如會議記錄、表決記錄的情況鳳毛麟角。由于當事人證據能力較差,絕大多數證據為村民的證人證言,而且基于我國農村熟人社會的特點,前后村委成員之間證言相互矛盾,以及同一村民給雙方出具內容相反證言的情況也不鮮見。因此,在案件審理中,不僅要嚴格把握證人證言的審核認定,而且,在不違背證據規則的前提下,人民法院還應當依職權進行必要的調查。筆者認為,《土地承包法》《土地管理法》所規定的民主議定程序,并非是只能通過召開村民會議或村民代表會議的方式來實現,也就是說,村民會議或村民代表會議只是民主議定的形式之一,分別征求意見、張榜公示、村內廣播等方式同樣也是民主議定的形式,也符合我國農村實際情況,該法律規定的重心和實質所在是多數人的同意,而非是否召開過村民大會或村民代表會議。因此,在案件事實真偽難辨的情況下,人民法院應依職權主動對案件事實進行調查。特別是在當事人以“聯名書”形式提交村集體多達數百人甚至上千人簽名的所謂多數人意見時,如讓村民一一出庭作證實踐中也不便于操作,此時進行實地調查、聽取群眾意見,更顯重要。如經過證據審核和調查了解,可以認定發包當時征得了多數人的同意,或者村民訴訟中多數表示同意對外發包,則可直接認定承包合同有效;如不能認定事先征得了多數人的同意,在一審法庭辯論終結前,發包方也不能提供多數人同意發包的證據,則應認定合同未生效。

四、村民確認合同效力之訴的法律完善

其他方式的承包,發包方按照“效率優先、兼顧公平”的原則,選擇承包人,由于占有“四荒”等土地資源的數量相互之間差別很大,一旦承包人尤其是非組織成員因承包土地獲得顯著經濟效益時,集體組織成員則容易產生不平衡心理,加之發包方不依法定程序發包的情況大量存在,村民以違反民主議定原則要求確認合同無效的糾紛逐漸增多。如沒有明確具體的強制性法律規范予以保障,承包人的權益將無法切實得到維護。同時,考慮到本集體經濟組織農民的生存空間,而且由于“四荒”等土地的承包期限長,非集體組織成員承包后,本集體組織成員將在很長時間內無法利用這部分土地,[7]為保障本集體組織和成員的利益,法律又規定了嚴格的民主議定程序。因此,在維護承包人利益的同時,更應注重保護集體組織成員利益,以實現立法目的。

村民要求確認合同效力之訴訟,往往涉及人員眾多,處理難度大,易形成群體性事件,很容易導致矛盾激化并影響社會穩定。而一旦認定承包合同不生效,也會產生財產返還、損失賠償等民事責任,造成資源的浪費,不利于農村經濟的發展和農村社會的和諧穩定。對此類糾紛的處理人民法院應慎重對待。由于《試行規定》與《農村土地承包法》規定的角度及頒布時間的不同,《試行規定》中的一些內容與《農村土地承包法》的規定相沖突。盡管如此,《試行規定》對于違反民主議定原則合同效力訴訟的受理及責任承擔,畢竟有著明確的規定?，F《試行規定》已被廢止,而《農村土地承包法》及其司法解釋對于此類糾紛又未作具體規定,形成法律漏洞,導致法律適用上的混亂和裁判標準的不統一。有鑒于此,為切實維護集體組織成員利益,同時又能公平保護非集體組織成員的合法權益,立法部門對此有必要盡快出臺明確規定,對此類訴訟以及村集體訴請確認合同無效等案件的處理予以規范和完善。

[1]蘭海.村民代表訴訟制度之研究[EB/OL].http://www.people.com.cn/G B/14576/28320/29243/29247/2025245. html.

[2][4][6]王利明.合同法新問題研究[M].中國社會科學出版社,2003.287-288.285-289.290.

[3]謝潮水.論農村土地承包合同案中的三個問題[EB/OL].http://www.sdny.gov.cn/art/2007/11/23/art 62133880.html.

[5]沈德詠,奚曉明.最高人民法院關于合同法司法解釋(二)理解與適用[M].人民法院出版社,2009.112.

[7]黃松有.最高人民法院農村土地承包糾紛案件司法解釋理解與適用[M].人民法院出版社,2005.246.

(責任編輯 馬曉黎)

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喬延闊,山東大學威海分校商學院(郵政編碼 264209)

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