進一步發展第三方獨立評估政府績效的對策Ξ

昌業云

進一步發展第三方獨立評估政府績效的對策Ξ

昌業云

目前,我國第三方獨立評估政府績效尚處于起步階段,由于受到來自自身層面、政府和社會層面的因素的制約,第三方獨立評估政府績效尚未形成強大的影響力推動政府變革績效管理模式,轉變職能,發展民主,培育公民意識。要推進第三方評估政府績效深入發展,充分實現其價值,要壯大獨立評估政府績效的第三方隊伍,加強他們的自身建設,提高其獨立評估政府績效的權威性和影響力,加強與政府和社會的互動;需要政府在實現政務公開的基礎上,培育和扶持第三方的發展并自覺吸收第三方績效評估所提出的績效評估思想、方法、手段、結果,在改革績效管理模式的同時,以公民滿意為導向,按照服務型政府的要求深化改革;社會輿論、公民要給予高度的關注和充分的支持,形成強大的民意。

第三方;政府績效;獨立評估

第三方獨立評估政府績效是指介于政府和公眾之間的、具有民間智庫性質的研究機構,不受政府和利益集團的干擾,基于自己的專業優勢和學術良心,對政府績效做出獨立性評價,并獨立公開績效評估結果。第三方獨立評估政府績效產生于西方新公共管理運動的興起并發端于美國。西方國家第三方獨立評估政府績效以其獨立性、權威性和強大的影響力,給政府帶來強大的社會壓力和信任危機,促進政府改變效率導向,變革績效管理模式,不斷提高公共服務質量,同時作為政府再造的手段和內容,引領了政府的治道變革,使政府擯棄官僚體制,向著“顧客滿意”的方向發展。我國具有典型意義第三方獨立評估政府績效,是華南理工大學公共政策評價中心從2007年開始,對廣東省市、縣兩級政府整體績效連續5年的評價和排序。華南理工大學公共政策評價中心對廣東省各級政府整體績效的獨立評估,突破了政府自我評估的單一績效評估體制,使得政府績效評估有了民間的聲音和標準,引起了社會輿論和公眾的廣泛關注。但是,目前,華南理工大學公共政策評價中心作為第三方獨立評估政府績效仍然一枝獨秀,自覺獨立評估政府績效的民間智庫寥寥無幾,不能形成足夠的規模效應、輿論效應,產生強大的社會影響力。政府工作仍然處于“你評你的、我干我的”兩張皮的狀態,第三方獨立評估政府績效所具有的、促進政府變革,引領民意的價值和功能尚未得到充分的體現。如何進一步推進第三方獨立評估政府績效深入發展,壯大其隊伍,提高其科學性、權威性、充分發揮第三方獨立評估政府績效的影響力,推動我國政府績效管理模式改革,增進社會主義民主,推動服務型政府的建設,實現政府的治理和善治,是一個重大的研究課題。本文就進一步發展第三方獨立評估政府績效的必要性、影響因素、對策建議提出自己的看法。

一、進一步發展第三方獨立評估政府績效的必要性

進一步發展第三方獨立評估政府績效,實現民間研究機構廣泛地獨立評估地方政府績效,對提高我國第三方獨立評估政府績效的科學性、權威性、促進我國政府深化改革、培育成熟的市民社會、發展社會主義民主是非常必要的。

11提高第三方獨立評估政府績效的科學性的需要

科學性是第三方獨立評估政府績效的生命,尤其是在我國第三方獨立評估政府績效的結果對政府不具有法定約束力的前提下,獨立評估政府績效的科學性尤為重要。第三方獨立評估政府績效如果不具有理念上的先進性、技術、方法手段上的科學性,其評估結果就不具有客觀性、權威性和影響力,作為第三方的民間研究機構就無法擔當起代表民意和公共利益,促進政府深化改革的歷史使命。要提高第三方獨立評價政府績效的科學性,需要進一步推進第三方評估主體的發展。一是通過加強作為第三方的民間研究機構的自身建設,提高自身專業化水平。二是壯大獨立評估政府績效的民間研究機構的隊伍。不同的民間研究機構評估政府績效所持有的理念不同、采取的方式方法和手段也存在著差異;對發展程度不一的地方政府進行評估的側重點也不盡相同。這種異質性,能夠促進它們在進行政府績效評估的過程中,相互啟發、相互借鑒,產生智慧的共振、思想的放大,不斷完善自己所采用的技術、方法和手段,或者是進行聯合或合作,共享知識、信息和經驗,提高獨立評估政府績效的科學性。大量的民間研究機構從公共利益出發,廣泛對各地政府績效進行獨立評估,不但改變華南理工大學公共政策評價中心一枝獨秀的局面,而且有利于提高第三方獨立評估政府績效的專業水準和科學性、提高它們績效結果的客觀性、真實性、公平性,進而提高它們的信譽、社會聲望及權威性、擴大它們績效評估的影響力。尤其是在我國社會多元化、政府改革任務艱巨化、政府績效評估復雜化的背景下,民間研究機構廣泛地對地方政府績效進行獨立評估,有利于它們從政府“治道變革”的戰略和全局高度形成共識,大膽創新,科學探索地方政府績效評估的方法技術和理念,進而豐富和發展我國政府績效評估的理論,推進我國政府績效管理實踐的創新。

21促進我國政府改革,建設服務型政府的需要

國內外第三方獨立評估政府績效的實踐表明,績效評估是政府行為的導向。有什么樣的績效評估,就有什么樣的政府行為。奧斯本·蓋布勒認為,政府績效評估就是改變照章辦事的政府組織,謀求有使命感的政府、謀求以結果為導向的控制機制、改變以過程為導向的控制機制。促進政府改革是第三方獨立評估政府的終極目標,第三方獨立評估政府績效無不以襄助政府改革為己任。美國坎貝爾研究所與美國《政府管理》雜志合作,在1998年至2002年對美國各級政府進行的大規模的績效評估活動,直接推動了美國政府績效管理的規范化改革。美國坎貝爾研究所把政府財政管理、人事管理、信息管理、領導目標管理、基礎設施管理作為評估的主要內容,為促進美國政府績效評估規范化提供了參考。華南理工大學公共政策評價中心主任鄭方輝也強調他們獨立評估廣東省市、縣兩級政府績效的目的是立足于政府理想職能,從而推動政府創新和職能轉換。目前我國正處于政治體制、經濟體制、社會管理體制、文化體制四位一體的深刻變革時期,需要包含著具有戰略眼光的、先進的改革思想、理念的績效評估來引領,需要科學的評估指標體系來匡正。這就需要進一步發展第三方獨立評估政府績效,重塑政府績效評估理念、指標,提高績效評估的科學性、權威性,擴大其影響力,使第三方更好地擔當起襄助政府改革的己任。

31培育公民社會的需要

成熟的公民社會是促進政府改革的外部動力,也是民主政治的基礎。成熟公民社會的標志是發達的民間組織引領公民自覺地行使民主權利,有序地參與公共事務的管理。當代美國政治學家科亨、阿拉托的“重建公民社會”的理論表明,作為民間研究機構的第三方是公民社會的基礎和主體之一,其獨立評估政府績效是積極參與社會公共生活的一種重要形式,也是民主參與的重要表現。作為民間研究機構的第三方以其豐富的專業知識,為政府決策提供咨詢和參謀,從而對政府決策產生重要影響,推動了政府的決策民主化。第三方從公共利益出發自由、理性、開放地討論、批判政府績效,是行使民主權利,有序參與國家政治生活和社會公共事務的突出表現,也是公民社會發育的一個重要標志。作為民間研究機構的第三方,不僅擔當著匯集民意,表達民意的責任,而且也擔當了培育社會成員公民意識,激發公民的參與熱情,引領公民理性地參與政府和公共事務的管理的責任。因此必須大力發展第三方獨立評估政府績效,不僅讓更多的民間研究機構參與到政府績效評估中來,而且加強第三方與政府、媒體和公眾的良性互動和合作,在促進我國公民社會的成熟與發展的同時,發展社會主義民主政治,改善政府的公共服務質量。

二、影響第三方獨立評估政府績效進一步發展的因素

第三方、政府、社會之間良好的合作關系是第三方獨立評估政府績效進一步發展的前提條件。第三方獨立評估政府績效是民間研究機構自覺的行為,但是推動第三方獨立評估政府績效進一步發展絕不是由第三方所能左右的,政府的制度安排,社會輿論支持都是重要的影響因素。因此,影響第三方獨立評估政府績效進一步發展的因素主要來自民間研究機構、政府和社會三個層面。

11民間研究機構自身因素的影響

一是民間研究機構是否具有高度自覺的使命感。民間研究機構是否具有對公共利益高度關懷的責任感、使命感,直接影響著民間研究機構評估政府績效的自覺性、主動性,影響著獨立評估政府績效的民間研究機構的規模和數量,進而影響第三方獨立評估政府績效的科學性、權威性和對政府改革的影響力。自2004年蘭州大學中國地方政府績效評價中心接受甘肅省政府委托參與地方政府績效評估以來,到目前為止,在全國范圍內,只有華南理工大學公共政策評價中心秉持坐實民間機構的本分和民間價值的立場,連續5年系統地獨立評估廣東省市、縣兩級政府績效,為政府的理想職能、政府競爭的方向、政府變革提供了民間標準,為公眾評價政府提供了非官方數據。除了北京大學、中山大學等單位有關專家與華南理工大學公共政策評價中心進行聯合研究外,幾乎沒有民間研究機構對政府的績效獨立進行系統完整的評估了。二是民間研究機構的專業水平。民間研究機構的專業水平直接影響著其獨立評估政府績效的科學性、權威性,影響著政府和社會對其評估結果的客觀性、公平性的認可和接受程度,進一步影響了其影響力,也就決定了其發展環境和前景。僅華南理工大學公共政策評價中心獨立進行績效評估的專業性受到了來自政府、同行、公眾的質疑。其評估理念、調查方式、評價指標及權重設置、統計方法、論證過程、評估結果都受到廣泛的質疑。中山大學陳天祥教授則認為華南理工大學公共政策評價中心忽略了不同地方政府面臨的情境和工作重點也不同,而設定了普適性的評估指標體系,是不恰當的,同時在其設定的指標體系中過多強調技術因素而忽略了政治因素。廣東省政府參事王則楚認為華南理工大學公共政策評價中心沒有將選舉制度、問責制度、罷免制度等體現人民當家做主的制度形式列入政府績效評估指標體系,其評估結果不能真正體現社會公正和公眾滿意。有近萬人質疑其2010年度“汕頭人民最滿意、珠海人民最幸福的”績效評估結果,認為其樣本的抽樣方法和數據來源缺乏可靠性。廣東省政府發展研究中心副主任認為其設定的經濟指標在市、縣兩級整體績效排名中權重占到30%,雷同于各地的經濟排名,缺乏合理性。三是民間機構的研究人員隊伍及資金狀況。我國評估政府績效獨立是一項復雜的、具有前瞻性的應用性課題,需要一支專業素養高和專業背景異質化的研究人員隊伍和足夠的財力支持,我國多數民間研究機構的研究人員的專業素養和資金狀況,不足以支撐其獨立評估政府的績效。四是民間機構與政府、媒體、公眾的互動能力。民間機構與政府、媒體、公眾的互動能力直接影響著其獨立評估政府績效的影響力以及對政府改革的推動力。目前民間機構與政府、媒體、公眾溝通的渠道少、平臺少,制約了其影響力的發揮。雖然華南理工大學公共政策評價中心堅持自覺排除被體制招納,不屈服;培育評價報告的公信力,不媚權;與大眾媒體中絕非充裕的公共聲音一道,以學術的公共性壯大輿論聲勢,加強監督政府的社會協作。但是,華南理工大學公共政策評價中心除了一年一度的借助媒體發布評估結果,以紅皮書的形式發布研究報告之外,沒有更多的渠道和平臺與政府、媒體、公眾進行廣泛的溝通互動。其獨立評估活動雖然伸張了公民社會的權利,顯示了社會對政府的期待,但并沒有形成足夠強大的社會輿論影響政府轉變職能、引導廣大公眾積極參與政府改革。

21政府方面的影響

以公眾滿意為導向的第三方獨立評估政府績效是否受到政府的支持,評估結果是否被政府重視、借鑒、采納,并進一步推動第三方獨立評估政府績效的發展,主要受政府以下方面的影響。一是政府的理念。政府尤其是政府的領導者是否具有民主理念、治理和善治理念,決定了政府對第三方獨立評估政府績效的態度是支持、置之不理還是反對,是否給予具有長期性的制度安排和政策支持。二是政府信息公開的程度。政府信息公開程度,決定了第三方是否能夠獨立獲取政府完成績效的相關資料以及獲取資料的真實性,也就決定了第三方獨立評估政府績效的科學性及權威性進而影響其生命力。三是政府的制度安排。政府是否把第三方獨立評估績效納入政府績效管理的制度體系直接決定了對其評估結果的運用程度,以及第三方獨立評估政府績效的發展和普及程度。如果政府把第三方獨立評估績效以制度或法律的形式納入政府績效管理體系,就意味著第三方獨立評估政府績效的發展獲得政府資金、政策上的支持以及實際工作上的幫助。

31來自社會層面的影響

社會是民意的發源地,也是第三方獨立評估政府獲取支持并賴以生存和發展的前提條件。公民社會的發育程度的高低對第三方獨立評估政府有著重要的影響。公民社會發育成熟度高低,決定著公民權利意識、參與意識及其利益訴求的表達愿望強烈與否,影響著社會公眾對第三方獨立評估政府績效關注、支持、參與、包容程度并進一步影響著第三方獨立評估政府績效的科學性、影響力。公民社會成熟度高,公民的權利意識、參與意識強烈,愿意表達自己的利益訴求,對第三方獨立評估政府績效的關注度高、參與度高、支持力度大,包容性強,雙方之間容易形成良性的互動關系,使得第三方能夠獲得真實的民意和數據來源,同時也給政府形成強大的民意壓力,促進政府關注、支持第三方獨立評估政府績效。否則公眾會對第三方獨立評估政府績效持冷漠態度,不支持、不參與,也不會形成強大的社會輿論,使第三方獨立評估政府績效不能準確地表達民意,喪失其應有的價值,失去進一步發展的動力。

三、進一步發展第三方獨立評估政府績效的對策

第三方獨立評估政府績效是公共治理的一個重要標志,政府、民間研究機構、社會公眾三者之間良好的互動關系是促進第三方獨立評估政府績效進一步發展的動力和前提條件。因此,進一步發展第三方獨立評估政府績效,需要民間研究機構、政府、社會共同努力。

11加強民間研究機構的自身建設

首先作為第三方的民間研究機構要強化其關注公共利益的責任意識。第三方獨立評估政府績效是民間研究機構的自發行為,責任意識的強弱決定了獨立評估政府績效的民間研究機構的規模、數量,也在一定程度上決定了民間研究機構的專業水平。這就要求民間研究機構以“為天地立心、為生民立命、為往圣繼絕學、為萬世開太平”的氣度和胸懷,擔當起公眾意見領袖的職責,匯集民意,在不斷提升資深研究水平的基礎上,對政府績效評估進行前瞻性、系統性研究,擔當起監督、批判政府、推動政府改革的歷史使命,積極主動地參與到獨立評估政府績效中來。并且,作為第三方的民間研究機構相互之間建立對話合作機制,通過課題合作研究、以各種媒體為基礎的績效評估論壇等各種載體,取長補短,相互促進,不斷提高對政府績效評估的科學性,壯大力量,強大聲音,推動績效評估成果被政府借鑒、采用,實現自身發展和推動政府改革的雙贏。其次,民間研究機構要加強專業人員隊伍建設。政府績效評估是世界公認的難題。在我國,以公眾滿意為導向的政府績效評估體系處于初創時期,第三方獨立評估政府績效進一步發展是一項復雜艱巨的任務。政府績效評估理論具有多學科交叉的邊緣性,政府績效評估的實踐活動需要一支具有政治學、經濟學、社會學、管理學、統計學、心理學、數學等不同專業背景的研究人才隊伍。這就要求民間研究機構按照培養人才與吸納人才并舉,專業研究人員與政府工作人員并重的原則構建一支復合型的評估政府績效的專業人才隊伍。第三,作為第三方的民間研究機構要不斷拓寬募集資金的渠道,實現資金來源的多元化,壯大自己的財力。充足的資金是進一步推進第三方評估政府績效深入發展的物質保障,有足夠的資金,作為第三方的民間研究機構才能做深入細致的研究指標設計和做實公眾的問卷調研,獲得真實的績效評估數據,提高其績效評估的科學性。民間研究機構除了通過積極申報社科基金項目,與政府合作獲得委托評估績效項目,從政府獲取財力支持以外,還要積極拓展從企業、社會募集資金的渠道,甚至謀求社會捐助,以壯大自己的財力。第四,民間研究機構要協調好對政府的評判與合作的關系。民間研究機構在秉持獨立性品格的前提下,一定要認清對政府績效的評判不是與政府對立,而是與政府建立合作性、建設性關系,形成良性互動,進而形成合力,推動獨立評估政府績效深入發展。民間研究機構要努力構建與政府對話溝通的渠道。建立長期的合作關系、建立協商機制、建立靈活多樣的臨時對話機制,取得政府的信任、理解和支持,以保證績效評估信息的準確性、全面性,推動政府接受并采納自己的評估理念、評估指標體系及評估結果。第五,作為第三方的民間研究機構要善于與公眾、媒體合作獲取支持。這就要求民間研究機構在獨立評估政府績效的過程中堅持謀取公眾利益最大化、維護社會公平正義的價值取向,打破重研究輕推介,重影響政府,輕影響公眾的思維定勢,通過網絡、期刊、書籍、論文、研究報告、報紙、電視等,宣傳獨立評估政府績效的理念、風氣、技術和結果,與學界、媒體、公眾進行廣泛的聯系,獲取社會輿論的支持,擴大績效評估的影響力,增強績效評估的導向功能,推動政府進行績效管理改革,按照服務型政府的要求轉變職能。

21政府以治理的理念重塑自己的行為

進一步發展第三方獨立評估政府績效,政府的支持是關鍵因素。政府的支持直接影響第三方政府績效評價的質量和效果的提高。政府應當以2010年國務院批復同意的建立政府績效工作聯席會議制度為契機,樹立治理和善治的理念重塑自己的行為,支持第三方獨立評估政府績效。一是政府要認清第三方獨立評估政府績效是公共治理的一個重要形式,要承認第三方獨立評估政府績效的正當性和社會發展的必然性,進而認可和接受第三方機構對政府績效進行的客觀、公正的評價。同時政府要清醒地認識到越是快速發展、改革攻堅階段,越需要思想庫提供思路,越需要準確把握民意,以保證改革、發展的順利。因此要積極鼓勵第三方獨立評估政府績效。二是政府要大力培育扶持民間研究機構,通過減免稅收、設立公共基金或專項基金資助的方式,支持第三方獨立評估政府績效的發展。三是政府要為第三方獨立評估政府績效提供有效的制度保障,這既是第三方獨立開展政府績效評估的基礎,又是進一步促進第三方獨立評估政府績效的前提。政府要推廣哈爾濱的經驗,依法把第三方獨立評估政府績效納入政府績效評估體系,確保第三方對政府績效評價的“話語權”,把推進第三方獨立評估政府績效的發展納入法制化軌道。四是要積極回應第三方的評估結果。對照第三方對政府績效評估的結果,認真分析工作中存在的問題,查找原因,并逐步采取措施加以解決,激勵第三方不斷提高獨立評估政府績效的科學性。

31社會媒體、公眾要強化公眾意識和參與意識

社會媒體、公眾要充分認識第三方獨立評估政府績效是代表公眾向政府表達民意,在我國是一種充滿正義的新生事物,應當給予積極的支持和應有的鼓勵,并積極參與到第三方獨立評估政府績效的過程當中。對目前第三方獨立評估政府績效在理念、指標體系的構建、數據的獲取、評估結果等方面存在著這樣或那樣的問題,應當以發展的眼光予以包容。

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(責任編輯 馬曉黎)

昌業云,中共濟南市委黨校行政管理教研部副教授(郵政編碼 250014)

C91212

A

1672-6359(2012)02-0086-04

Ξ基本項目:2011年度山東省黨校系統課題“第三方參與政府績效評估問題研究”的階段性成果