咸寧山區城鎮化建設探討*

吳高嶺

(咸寧職業技術學院，湖北 咸寧 437100)

咸寧山區城鎮化建設探討*

吳高嶺

(咸寧職業技術學院，湖北 咸寧 437100)

推進山區城鎮化戰略，是實現咸寧城鄉統籌發展、城鄉一體化的必由之路;是解決“三農”問題、促進新農村建設、全面建設小康咸寧的客觀要求。目前正值我國實施新型城鎮化推進城鄉統籌的關鍵時期。本文對咸寧山區城鎮化的現狀進行了認真的調研，提出了咸寧山區城鎮化的具體措施，建設性提出了相關政策、制度創新建議，具有較強的理論探索性和現實針對性。

咸寧;山區;城鎮化建設

所謂山區城鎮化，是指山區農村人口不斷向城鎮轉移，第二、三產業不斷向城鎮聚集，從而使山區城鎮數量增加、城鎮規模擴大的一種歷史過程。本課題研究的咸寧山區城鎮化，是涵蓋了咸寧市所有區域內的城鎮化。研究山區的城鎮化建設，對于咸寧的發展具有十分重要的意義，對于湖北乃至全國的山區地區實現城鎮化具有借鑒意義。

一、咸寧山區城鎮化的現狀

咸寧市地處華中腹地、長江中游南岸，位居中部崛起“兩縱兩橫”和湖北“兩圈一帶”戰略規劃的重要區域，武漢、長沙、南昌三大省會城市經濟區的地理中心，武漢城市圈、長株潭城市群兩個“兩型社會”綜合配套改革試驗區的結合地帶。咸寧國土面積9861平方公里，其中山區27.8%，丘陵55.8%，平原16.4%，屬典型的山區特色。雖然咸寧是一個蓬勃發展的新興中等城市，但從這個意義上說，也是一個發展中的山區城市。

近年來，委市政府立足咸寧城市發展實際，以武漢城市圈“兩型社會”建設為契機，圍繞建設宜業宜居型生態城市，著力推進新型城鎮化建設，使城市功能不斷完善，城市承載能力明顯增強，城市形象和品位不斷提升。2009年咸寧市城鎮化率為48.1%，高于全國46.6%的平均水平和湖北省46%的平均水平，一座正在快速發展的新興中等城市已然呈現。

咸寧城鎮化雖處在加速發展階段，但還存在諸多問題，在一定程度上制約著城鎮化的進一步發展。

1.城鎮對非農人口吸納能力較弱，鎮區人口規模不大。

總體而言，咸寧城鎮鎮區人口規模不大，特別是鄉鎮對非農人口集聚能力還很弱。例如通山縣燕廈鄉，2006年底全鄉總人口3.4萬人，鎮區人口僅2000人，不到總人口的6%。雖經幾年努力，現在鎮區人口已經達到4000人，但仍然只占現有總人口3.78萬的11%。再如通山縣南林橋鎮，總人口4.1萬，鎮區常住人口7000，也僅占總人口的17%。

長期以來所形成的城鄉“二元”分割的管理體制，使得城鄉之間在教育、就業、醫療、福利、保險等各個領域，都存在著政策上的不公。以戶籍為分界的不公平的管理制度，使得一大批既脫離了農村、又沒有融入城鎮的龐大農民群體，不能很好地融入城市，享受應有的福利，制約了城鎮人口的增長。

2.城鎮規劃管理工作不平衡，農民新建住房呈無序狀態。

規劃是城鎮化建設和發展的藍圖。沒有一個明確的、長遠的、科學的規劃，城鎮化建設就會無章可循。在規劃編制方面，必須首先編制好社會事業發展規劃、產業發展規劃，然后再根據這些規劃，編制中心鎮的城建發展規劃。而很多鄉鎮并沒有按照這樣的程序來做，一般僅有一個城鎮建設規劃，而且很不完整，如供水供電、生態環境保護與污染源治理等規劃，還很是欠缺。有的鄉鎮還存在著隨意變更或修改規劃的情況，造成一屆領導一次規劃。有的鄉鎮為了吸引外資，無原則地遷就某些外商的無理要求，打亂了原有規劃的全局性，使原有規劃形同虛設。有的鄉鎮在設計規劃時，片面追求“高、大、新、全”，脫離實際，導致資源浪費。有的則是規劃編制科學性和前瞻性不足，缺少空間布局和產業支撐的統籌考慮，鄉鎮內部工業、商業、住宅功能分區不明確，基礎設施薄弱，鎮容鎮貌差，城鎮遲遲未形成規模。絕大多數鄉鎮規劃并未覆蓋廣大農村。如最近課題組到通山、通城、崇陽等縣實地調查，部分鄉鎮均反映，農村新建住房已處無序甚至是失控狀態，農民只需繳納5元相關手續費用即可建住宅，房屋布局零亂，根本沒有統一的規劃管理。

3.城鎮建設資金嚴重不足，城鎮功能不全，綜合承載能力有限。

城鎮化需要的建設資金數量是巨大的，而且是持續多年的。這樣的巨額資金如何籌集，是當前城鎮化建設的關鍵問題。其中，有一部分是依靠政府的財政支出，比如義務教育的實施、某些醫療衛生設施、消防設施、環境治理的設施、行政設施、廉價房、經濟適用房等。但政府的財力畢竟是有限的，咸寧基本上是“吃飯財政”，某些鄉鎮的財政撥款甚至連工資都不能保證，沒有更多的資金搞建設。有些事業又不能完全依靠市場，因為企業是以盈利為目的，對那些投資周期長、回收期長的公用事業又不愿意投入大量資金。

咸寧市多數中心鎮是由商品交流大集發展起來的。一條街道，幾個門面，僅有流通、消費功能，基本的供水、供電、排污、防洪、交通、道路功能都很欠缺，教育、醫療、污水和垃圾處理、金融服務就更談不上較高層次了。一些與勞動力有密切關系的優勢產業無法下移到鄉鎮，導致中心鎮的集聚效應難以發揮。

4.城鎮企業不發達，缺乏產業支撐。

中心城鎮規模擴張、人口聚集的動力在產業，發達的二、三產業是城鎮賴以生存的基礎。咸寧是農業大市，工業基礎差，缺乏上規模的支柱產業。多數鄉鎮農業產業化率很低，產業鏈條短，加上中心鎮基礎設施不齊全、承載能力有限等原因，使得企業入駐成本較高，特別是一些非農企業不愿落戶。外來勞動力和人口也難以進鎮立足，使城鎮化發展大受限制。

5.土地制度約束了城鎮鎮區的建設和發展。

現有的法律對農民土地權益的有效保護不夠，農民缺乏完整的處置土地的權利。土地征用補償不高、征地程序不透明等，造成對農民土地所有權的隨意侵占和損害。由于土地處置權的不完整，農民對土地的依賴性特別強，限制了人口的正常流動。此外，伴隨著各中心鎮人口和產業的發展，對土地的需求量必然隨之增加，但國家對土地特別是農用地控制從緊，兼之鄉鎮建設用地報批手續繁瑣，往往達半年之久，阻礙了中心鎮的進一步發展。

6.環保問題不容樂觀，鄉鎮缺乏城市管理執法職能。

部分城鎮為了發展經濟，甚至不惜以犧牲環境為代價。那些污染較嚴重的工廠、項目被招商過來后，沒有認真考慮污水處理、排污系統、垃圾處理和綠化問題。隨著集鎮人口、產業的聚集，若不加以重視，環境保護問題必然后患無窮。

由于鄉鎮缺乏城市管理執法職能，導致街面管理不到位，特別是市場、集市臟亂差現象嚴重，衛生、公廁、園林綠化等不配套，占道經營和亂貼亂涂隨處可見。

二、咸寧山區城鎮化的具體措施

1.增強城鎮人口聚集能力。

城鎮化建設，最終還是農村人口向城鎮聚集的問題。要千方百計，采取多種措施促使農村人口到城市安居樂業。要逐步取消農業戶口、非農業戶口的二元戶口制度，實現公民身份平等，消除城鄉分割藩籬，促進人口自由遷徙。還應加大對農村的公共服務投入，一旦城鄉公共服務的差距縮小了，再取消戶籍差別、實行統一的政策，就會順利得多。

2.強化規劃管理工作，建立嚴格的規劃審批制度并實施監管機制。

目前，城鎮大開發、大建設的勢頭已經顯現。因此，強化規劃管理、減少盲目投資顯得尤為重要。重點中心鎮主城區的所有建設項目，都應嚴格執行《中華人民共和國城鄉規劃法》，并按照節約用地、合理用地的原則，實行由縣級政府統一規劃，統一管理。在規劃的編制與管理方面，建議采取以下措施:

(1)對咸寧市所有城鎮規劃，全面進行一次審查與論證。

(2)將全市城鎮的建設規劃(包括控制性詳規和修建性詳規)全部歸口到咸寧市城鄉規劃局統一管理。重點中心鎮的控制性詳規的編制由市級財政列出專項經費，并由市規劃主管部門統一承辦委托設計事項。所有鄉鎮主城區的大型項目(包括工業與民用項目以及基礎設施、公共設施、服務設施)，其修建性詳規也必須歸口到市級規劃主管部門統一管理。

(3)在完善城鎮的同時，應把規劃覆蓋到廣大農村，實現城鄉規劃無縫對接。

(4)建立健全規劃實施監管機制。對重點中心鎮，由市城建主管部門委派專人駐點督查，縣城建主管部門設立專門機構跟蹤檢查與指導。對一般集鎮，由縣城建主管部門派人駐點督查。

3.強化產業支撐，增加城鎮經濟實力。

大力發展中心鎮是山區城鎮化的現實選擇。中心鎮如果沒有主導產業的支撐，即使基礎設施搞得再好，也起不到對區域農村的帶動、輻射作用。各鄉鎮要根據區位、資源、交通和產業等基礎條件，著眼于未來產業競爭的需要，積極培育發展資源消耗低、帶動系數大、綜合效益好的二、三產業。特別是注重培育發展礦產資源型、商貿服務型、農產品加工型、交通樞紐型、旅游觀光型等各具特色的經濟強鎮。要堅持生態文明、經濟文明和社會文明有機統一，努力建設可持續發展的城鎮，不斷壯大中心鎮的經濟實力，努力使中心鎮成為產業發展的集聚區，以產業的發展帶動城鎮化建設。

4.完善小城鎮建設資金籌集機制。

沒有資金，城鎮化建設也必然陷入空談局面。除了加大財政投入力度外，要樹立經營城鎮的理念，建議采取以下措施:

(1)構建多元化的投資主體結構。城鎮化建設應由政府投資、民間投資、外商投資多元主體構成的市場化、高效益的投融資模式。投資主體具體包括地方政府、農村集體經濟組織、鄉鎮企業、城鎮居民、個體工商戶、外商、外資企業等等。根據“誰投資、誰所有，誰經營、誰受益”的原則，把市場機制引入小城鎮建設之中。

(2)運用靈活多樣的投融資方式。第一，積極發展小城鎮的房地產業，一方面可以滿足進城農民的住房需要，另一方面可以把出讓土地使用權獲得的收入用作城鎮化建設;第二，推行鄉鎮公用設施有償使用和有償服務制度，走企業化經營之路，不僅可以吸收建設資金，還可以促進基礎設施建設步入良性循環軌道;第三，可以有償轉讓公用設施的冠名權，如街道名、路名、橋名、學校名等。

(3)加大金融的支持力度。政府應加大金融對城鎮化建設的支持力度。第一，金融機構應放寬向各鄉鎮貸款的限制，可適當安排小城鎮建設的中長期專項貸款;第二，可以采取靈活的貸款利率政策，銀行對鄉鎮建設的貸款利率應有別于大中城市，使其與鄉鎮的發展水平及承受能力相適應;第三，可以建立鄉鎮建設信貸擔?；?，以增強小城鎮獲得建設貸款的融資能力。

(4)將各項惠農、支農資金集中使用

自2004年以來，隨著國家財力的不斷增強，廢除農業稅，工業反哺農業，實施種糧補貼等各種惠農、支農政策使廣大農民感受到了黨中央的關懷。課題組在調研期間，農民也反映，雖說國家惠農政策使百姓受益，但目前的糧食直補、農資綜合直補加在一起平均每畝僅有幾十元，戶均也就一二百元左右。由于生產資料價格增長過快，難以解決實質問題。不少鄉鎮干部也紛紛提出，能否探索將各項惠農資金如水利資金、交通資金、扶貧資金，包括糧食直補、綜合直補、糧種補貼等涉農項目資金，以鄉鎮為單位集中使用，統籌用于投資城鎮化、新農村建設，效果將會更為明顯，農民受益將會更多、也將更有利于推動鄉村的社會經濟發展。

此外，還可通過將城市維護建設稅全額用于城鎮建設、各鄉鎮向上爭資金爭項目等辦法，多方面籌措城鎮化建設所需資金。

5.推進征地、用地制度的改革。

在征購農民土地過程中，政府不得與民爭利。在現實中，開發商若花30萬從政府手中購買土地，農民可能只拿到2－3萬，最多10萬，多出的錢都讓政府及相關職能部門拿走了。這不僅嚴重損害了農民的利益，也使得農民在城鎮化建設征地過程中，產生強烈的抵觸情緒，不利于城鎮化建設的順利進行。

要簡化鄉鎮建設用地的報批手續，對土地實行差異性調控，優先保證中心鎮及重點建設項目的用地需要。

6.加強生態環境保護，加大管理力度。

在推進山區城鎮化的過程中，要按照可持續發展的要求，加大環境治理和保護的力度。有效保護和利用水資源等各種自然資源;控制污染企業的規模，減少廢物排放;采用低能耗的先進工藝和技術，提高能耗效率;推廣使用清潔能源;提高綠化、亮化、凈化、美化水平，創造良好的人居環境。

“城市，讓生活更美好”，是上海世博會的主題，也應該成為山區城鎮化的主旨。為了使城鎮化能夠更好地實現生活的本來價值，就要以城市的規格來加強城鎮的市政管理，著力建立管理工作的長效機制。要建管并重，把城鎮管理放在與規劃、建設同等重要的位置。消除城鎮管理死角，抓好“門前三包”制度的落實。要加強市政管理工作執法，在配齊、配強市政監察隊伍，建立、健全市政監察制度上狠抓市政工作執法。大力開展城鄉清潔工程。規范臨街鋪面廣告牌的設置，加強市場臟亂差的管理，進一步美化城鎮環境。加強對城鎮居民的社會公德教育，提高群眾的文明素質和自我管理能力。廣泛開展文明單位、文明小區的創建活動，豐富城鎮文化內涵，提升城鎮文明程度。

7.加大公共設施建設，不斷提升城鎮綜合承載能力。

要合理確定城鎮的布局、功能和發展目標，統籌安排公共服務設施的建設，處理好城鎮建設與耕地保護、地面建筑與地下設施、平面布局與立體景觀、經濟效益與生態效益和社會效益等關系。

要構建集行政、工業、金融、商業、醫療、教育、休閑、文娛、居住為一體的綜合城鎮鎮區。特別是要加快鄉鎮中心的交通、供水、供電、通信、文化娛樂等公用基礎設施建設，加快房地產開發、舊鎮改造;大力招商引資，加快現代服務業發展;不斷增強小城鎮的輻射力和吸引力，增強城鎮的集聚功能，集聚人氣，壯大規模，提高品位。

8.大力發展教育和農民培訓事業。

教育是推動農村人口向城鎮集聚的重要動力。如崇陽縣沙坪鎮，全鎮總人口3.2萬余人，鎮區常住人口1.6萬，其中初中、小學、幼兒園學生就達到4000余人，占鎮區總人口的四分之一強，還不包括農村過來陪讀的學生家長。逐步取消各農村教學點，大力發展鄉鎮教育事業，不僅可以集中有限的教育資源、提高教學水平，還可以極大地推動農村人口向城鎮集聚。

要加大對農民工教育培訓的支出，提高農民工就業創業技能。農民只有掌握了一技之長，才能走出農村，來到城鎮，謀取生計并定居。此外，教育培訓還可以對農民轉變角色、提高文明素養進而快速融入城鎮起到極大的促進作用。

總而言之，城鎮化建設是一項涉及面非常廣的系統工程，是綜合性、政策性、協調性和配套性極強的社會變革工程，更是一個長期的漸進過程。要牢固樹立持久戰精神，立足現實，著眼未來，長效實施城鎮化建設。建議市委市政府制定相應考核辦法，實施獎罰措施，把城鎮化建設完成情況作為考核城鎮領導干部業績和提拔任用的一項硬指標。

三、咸寧山區城鎮化的制度創新

制度創新是城鎮化的活力和源泉，是城鎮化的不竭動力。咸寧要加快山區城鎮化的建設步伐，就必須充分利用“1+8武漢城市圈”和“兩型社會”建設綜合配套改革試驗區所賦予的先行先試的政策優勢，著力從制度創新這一層面上探索可行之路和長久之策。

1.創新戶籍管理、就業、社會保障制度。

建議咸寧市開展將戶籍管理制度轉變為城鄉統一的戶籍登記制度試點。按照戶籍管理的各項法律規定，以居住地登記戶口為原則，在城鄉全面建立健全常駐、暫駐、出生、死亡、遷出、遷入、變更更正七項戶口登記制度;逐步取消農業戶口、非農業戶口的二元戶口管理制度，實現公民身份平等。在人口統計上，實行以居住地劃分城鎮人口和農村人口，以職業區分農業人口和非農人口，如實反映公民的居住狀況和城鎮化水平;積極穩妥地推進戶籍制度改革創新。

創新就業制度。與戶籍制度改革相配套，打破城鄉、地區就業壁壘，建立跨城鄉的統一勞動力市場。特別是取消一切限制農民和外來人員到城市就業的準入政策，試行到城鎮就業農民和外來人員與城鎮居民相對平等的就業保障政策。

將現有的城鎮居民社會保障制度延伸到小城鎮，包括落戶小城鎮的農民。逐步建立起以養老、失業和醫療保險為主體，政府、企業、個人三方共同負擔的社會保障制度。制度應覆蓋包括進城鎮農民在內的各類企事業職工和個體勞動者。只有社會保障制度改革順利進展，才能使進城農民徹底割斷對土地的依賴關系，放下包袱進城鎮安居樂業。

2.推行土地流轉制度，簡化城鎮建設用地審批程序。

長期以來，農民進城后導致房屋荒廢、宅基地閑置、耕地撂荒，造成資產資源的浪費。因此必須建立農村產權、土地承包經營權流轉和交易服務平臺，促進農民將土地經營權、宅基地及房屋置換成城鎮保障和城鎮房屋等，實現城鄉生產要素優化配置的順利推進。

擴大縣級政府在城鎮建設用地的審批權限，如在用地計劃指標范圍內五畝以下可直接批復，定期上報省政府土地管理部門審批。簡化城鎮建設用地審批程序，全力支持和服務鄉鎮依法依規征地、用地，切實保障城鎮化建設發展的需要。

3.嚴格生態保護政策。

生態文明是新型城鎮化的時代要求，人居環境是體現新型城鎮化質量和水平的重要標志。鼓勵節地節能節水節材，倡導健康、節約、環保的建設模式和生活方式。加強城鎮園林綠化，加強城鎮生態環境和歷史文化的保護與建設，在城市擴建中，提倡組團式發展，有計劃地保留林地、草地、耕地、濕地，加強城市過境水系、周邊自然遺產、風景名勝區、歷史文化街區的保護和建設，彰顯“五鄉六業”和溫泉文化的城鎮特色與魅力。

4.改革公共事業投資制度。

政府對公共事業的投資不應重城市、輕鄉鎮。由于城市房價和生活費用太高，農民很難承受，而中心鎮離農民老家近，落戶安家門檻低，成為農民進城的首選。特別是“80后”、“90后”農民外出后，既不能在城市落戶，又不愿回農村務農。到城里打工，回到小城鎮居住和生活，既符合他們的進城愿望，也符合他們的收入水平。因此，應在公共事業投資上向鄉鎮傾斜，逐步提高鄉鎮社會管理和公共服務的能力。

［1］陸生.中國山區經濟發展模式［M］.北京:中國計劃出版社，1991.

［2］辭海編輯委員會.辭海(1999)［M］.上海:上海辭書出版社，1999:654.

［3］馬凱.“十一五”規劃戰略研究［M］.北京:北京科學技術出版社，2005:641.

［4］黃楚平.在建設鄂南經濟強市第三次座談會上的談話.2010－10－21.

［5］中國中小城市發展報告(2010)［M］.北京:社會科學出版社，2010.

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A

1006－5342(2012)05－0001－03

2012－02－15

2010年湖北省思想庫課題:“湖北省咸寧山區城鎮化研究”項目的階段性成果。