機構編制管理的“懷化現象”及其啟示

劉承鋒

(懷化市機構編制委員會辦公室，湖南 懷化 418000)

2009年以來，懷化市切實加強和規范機構編制管理，取得了明顯成效。中央編辦向全國推介了懷化的做法，并要求懷化積極探索，認真總結。2012年，湖南省機構編制工作會議在推介懷化機構編制管理經驗時將其總結為“機構編制管理的‘懷化現象’”。

一、令人矚目的“懷化現象”

懷化市機構編制管理的做法，不僅先后兩次在全國性編制管理會議上作了交流，還成了一些專家學者研究的樣本，并進入湖南省委黨校的教學案例。有專家學者將懷化機構編制管理概括為嚴格、科學、創新三個方面，應當說這既是“懷化現象”的特點。

1.“懷化現象”的核心是嚴格管理。懷化市始終堅持“嚴”字當頭，制定了機構編制管理的“八個嚴禁”，即嚴禁超編進人，嚴禁違規逆向調動，嚴禁擅自設立機構和提高機構規格，嚴禁超職數配備領導干部，嚴禁違規高配領導干部，嚴禁越權審批機構編制事項，嚴禁以虛報人員等方式占用編制、冒領財政資金，嚴禁上級業務部門干預下級機構設置和編制配置，用嚴格的制度和紀律，管住、管好、管活機構編制。將機構編制管理納入縣(市、區)目標管理考核內容，并實行領導干部機構編制管理工作任期責任審計;對機構編制實行下管一級，將縣(市、區)副科級以上機構、領導職數和事業編制總量的審批權上收市級機構編制部門，對縣(市、區)使用編制實行年度計劃管理;建立聯合監督檢查機制，每年由市委督查室、紀委、組織、編辦、人社等部門開展聯合檢查，發現問題及時處理，以有效措施防止違紀行為的發生。

2.“懷化現象”的關鍵是科學管理。在機構設置上，只求履行職能、不求上下對口，通過采取“拆廟”、“搬位子”的辦法，將職能相近的部門和內設機構進行整合，對職能弱化、任務減少的部門堅決予以撤并。在政府機構改革中，市政府部門共精簡內設機構8個，縣(市、區)政府精簡工作機構28個，鄉鎮機構改革中又減少鄉鎮事業機構1037個，為建立職能有機統一的大部門體制進行了有益探索。在編制核定上，嚴格按照職能合理核定編制，對“事少人多”的部門核減編制，對“官多兵少”的部門核減領導職數，加大“消腫減員”力度，促進精簡與效能的統一。在政府機構改革中，共取消高配的處級職位21個、科級職位50多個，核減部門領導職數10名、科級領導職數32名、編制25名;鄉鎮機構改革又減少鄉鎮行政編制490名，鄉鎮事業編制精簡率達36%。在職責定位上，對政府職能進行全面清理和規范，重點促進政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義、實行科學化的公共治理方面轉變，通過理順同級部門之間的橫向關系，理順市縣鄉政府之間的縱向關系，劃清部門職責，明確部門工作責任，建立部門權責一致的責任體系。

3.“懷化現象”的根本是創新管理。按照“機構為經濟建設所設、編制為優秀人才所用”的原則，采取有保有壓、有增有減的區別對待政策，建立機構編制動態調整機制。在編制控制十分嚴格的情況下，懷化市通過建立周轉編制庫，為市重大項目前期工作辦公室、市城建投資管理中心等經濟建設一線單位調劑了足夠的編制，有力促進了全市經濟社會又好又快發展。探索建立事業單位編制結構標準，按照行業特點分別規定管理人員、專業技術人員和后勤服務人員編制比例，從源頭上確保專業技術人員在事業單位的主體地位，促進事業發展和服務功能的完善。制定市直機關事業單位人員入編標準，規定調入市直單位人員必須具有本科以上學歷、年齡不超過40周歲，且必須通過公開選調優中選優，嚴把人員入口關，有效遏制了“近親繁殖”和“裙帶關系”，市本級新入編人員公開招考比例逐年提高，2011年達到90%以上，其中年齡在35歲以下的占84.6%，碩士以上研究生占12%，人員結構明顯改善，整體素質明顯提高。

二、來之不易的“懷化現象”

1.“懷化現象”是化危為機、由亂到治的典范。2009年溆浦“編制門”事件，給懷化市委、市政府形成了巨大的壓力。市委、市政府在全面查清事實真相、嚴肅處理相關責任人的同時，認真總結反思。以此為契機，懷化市采取有力措施，狠抓機構編制規范化建設，促進機構編制工作在陽光下健康運行。塞翁失馬，焉知非福。通過采取一系列果斷措施，加強制度建設，懷化機構編制管理工作由被動到主動，規范化、標準化、精細化管理取得了顯著成效，有些做法走在了全省乃至全國前列，得到了中央編辦和省編辦的充分肯定。

2.“懷化現象”是齊抓共管的結晶。為加強對機構編制工作的領導，懷化在全國率先改革編委會集體領導制度，增加市委書記任市編委會顧問、市紀委書記任市編委會副主任，11名市委常委有7人擔任市編委會領導，為加強機構編制管理提供了堅強組織保證。市委、市政府領導以身作則，帶頭嚴守機構編制紀律，不打招呼，不批條子，不開口子，嚴格按政策和程序辦事;紀檢、組織、編制、人社、財政等部門協調配合，互相制約，共同把關;各縣(市、區)委、政府堅決貫徹執行市委、市政府意圖。上下各個方面齊抓共管，形成了加強機構編制管理的強大合力。

3.“懷化現象”是制度執行的標兵。連續三年，懷化市委、市政府先后下發了《懷化市機構編制管理規定》、《關于進一步加強和規范機構編制管理，嚴格控制機構編制的通知》、《關于切實加強和完善機構編制管理的通知》，機構編制部門相應制定了一系列配套政策，密集出臺了事前銜接、用編計劃管理、周轉編制庫、事業單位編制結構管理、人員入編公開選調、編委會議議事規則、輕微違紀行為約談等十多項機構編制管理制度，從審批權限、程序到標準，從機構管理、編制核定到人員入編、職數管理，從落實上級機構編制政策法規到制定機構編制地方配套政策，基本實現機構編制管理的全程無縫覆蓋，為加強和規范機構編制管理奠定了堅實基礎。同時，切實加大制度執行力度，堅持嚴格按政策、按制度、按權限、按程序辦事，機構編制事項一律提交會議集體研究，做到未經調研的不上會、理由不足的不上會、不合政策的不上會，市編委會議先后兩次行使否決權，15名不符合調入市直單位條件的“關系戶”被拒之“門”外，7個市直自收自支事業單位共140名編制改為全額撥款事業編制方案因理由不充分而“擱淺”。提交方案的機構編制部門感到了壓力，社會各界引起了較大震動，但制度面前人人平等、靠制度管理機構編制的良好氛圍也日益濃厚。

4.“懷化現象”是效率優先的藍本。懷化市通過嚴格控制人員編制膨脹，三年累計減少財政供養人員近千人，直接節約財政支出5000萬元，按平均8%的增值稅率計算，相當于增加了25億元的工業銷售收入。通過合理的職能劃分，規范政府職權行使、推進職能轉變，行政效率進一步提高，經濟發展環境進一步優化，服務經濟社會發展的能力和合力進一步加強。通過制定人員入編標準，為高素質人才開通入編“綠色通道”，引進了一大批優秀人才，為經濟社會發展提供了有力的智力支持和人才保證。通過動態調整機構編制資源，建立周轉編制庫調劑使用編制80多名，及時將機構編制調整給職能加強、任務增加的部門，特別是將機構編制與上班紀律督查相結合，對上班無所事事的部門收回編制、核減職數，增強了各部門的緊迫感和責任感，激發了工作活力，有限的機構編制資源發揮了最大的效益。

三、發人深思的“懷化現象”

懷化加強和規范機構編制管理的實踐和探索，為全市社會經濟發展提供了良好的體制機制保障，為基層機構編制管理探索了可資借鑒的經驗，也為制定加強和規范機構編制管理的政策提供了實踐依據。一花獨放不是春。放大“懷化現象”，提高機構編制管理的整體水平，深化行政管理體制改革，必須認真汲取這些彌足珍貴的經驗和教訓。

1.要抓制度，維護機構編制政策的嚴肅性。制度具有根本性、長期性。機構編制違紀現象屢禁不止，關鍵原因是法制建設滯后，政策規定失之于寬，制度執行失之于軟，機構編制管理“人治”色彩濃厚。懷化在機構編制管理方面探索建立了一系列制度，而且始終狠抓制度執行，基本實現了以制度管理機構編制。當前，我們一方面要健全完善已有制度，適時補充調整，建立長效機制，防止因為領導變化和領導態度變化而發生變化，特別是要探索建立領導干部任期機構編制工作“一票否決”制度，明確和落實地方領導干部的機構編制工作責任。另一方面要嚴格制度執行，堅持一切按制度辦事，特別是對機構編制違紀行為要堅決查處、嚴格問責，發揮制度的強大震懾作用，維護機構編制政策和制度的權威。一個地方的制度建設畢竟有其局限性，只有加快機構編制法立法進程，以法律或行政法規的形式，將實踐證明行之有效的制度予以固化，才能從根本上維護機構編制政策的嚴肅性，切實規范機構編制管理。

2.要抓標準，增強機構編制管理的科學性。因沒有全國統一的機構編制標準，什么機構該設，什么機構該撤，各個機構應定多少編制，各地做法迥異，特別是機構改革“各自為政”現象十分明顯，加上配套改革比較滯后，致使機構改革反復嚴重。懷化探索建立了獨具特色的機構編制地方標準，設立機構、調整編制、人員入編都有據可循，最大限度地減少了機構編制事項的隨意性。但在實踐中也深感來自各方的制肘，往往是改革的方案還在醞釀，部門干預便接踵而至，既有主管部門的文件規定，也有其他地方的參考依據，還有項目安排、資金支持以及評優評先的誘惑。建立全國統一、至少是全省統一的機構編制標準，形成按人口、區域面積、財政收入等剛性指標核定機構編制的機制，促進機構改革步調一致，推動機構編制政策基本趨同，盡可能減少地區差異，既能進一步增強機構編制管理的科學性、統一性，也能為機構編制管理營造更加寬松的外部環境。

3.要抓服務，提高機構編制工作的實用性。懷化突破傳統做法，樹立機構編制也出生產力的觀念，堅持圍繞大局、圍繞中心，始終突出服務科學發展的主題，跳出機構編制來抓機構編制，為新時期機構編制工作找準了站位。放大“懷化現象”，必須進一步增強服務意識，加大機構編制研究工作力度，圍繞黨委、政府工作大局，突出前瞻性和創新性，為體制創新提供理論支撐，為中心工作提供決策參考;必須進一步立足實際，堅持因地制宜，結合當地實際，做好機構編制工作，為當地經濟社會發展提供良好保障;必須繼續推進創新，在現有機構編制政策框架下，大力推進改革，最大限度盤活存量，不斷提高機構編制資源效益。