國家戰略推動新型工業化和城鎮化融合發展研究

趙奉杰

【摘 要】 本文在闡述國家戰略定義的基礎上，分析了制定國家戰略的重要意義，并對目前國家戰略的現狀進行了梳理，進而論述了國家戰略對促進新型工業化和城鎮化融合發展的巨大推動作用，同時提出了實施國家戰略過程中應該引起注意的傾向，應予高度重視。

【關鍵詞】 國家戰略工業化城鎮化融合

國家戰略是建設和運用國家各方面的實力和人力，為實現國家的總目標而制定的。自從全面實行社會主義市場經濟體制以來，我國在不同的歷史階段，根據當時的經濟社會發展背景，制定了一系列體現國家意志、具有全局和長遠考慮的國家戰略。實施國家戰略的主要載體通常是產業區、產業帶或城市群等。

1. 制定國家戰略的重要意義

一是深化國家各項改革的需要。為了探索建設和諧社會、創新區域發展模式、提升區域乃至國家競爭力的新思維、新思想、新路徑、新模式和新道路，通過選擇一批有特點和有代表性的區域進行綜合改革，以期為全國的經濟體制改革、政治體制改革、文化體制改革和社會各方面的改革提供新的經驗和思路。如國家綜合配套改革試驗區，要從經濟發展、社會發展、城鄉關系、土地開發、環境保護等多個領域推進改革，形成相互配套的管理體制和運行機制。

二是更好地融入地區經濟和全球經濟的需要。國家為了擴展沿海、沿邊、沿岸開放的功能，分別在重要的位置進行了戰略布局，并將這些區域的發展上升為國家戰略。如云南橋頭堡國家戰略，加快把云南省建設成為面向西南開放的重要橋頭堡，有利于構建我國通往東南亞、南亞的陸路國際大通道，加強與周邊國家的互利合作，促進共同發展。長吉圖開發開放先導區將發展成為我國面向東北亞開放的重要門戶、東北亞經濟技術合作的重要平臺。海峽西岸經濟區，將構筑兩岸交流合作的前沿平臺，成為兩岸經貿合作的緊密區域、兩岸文化交流的重要基地、兩岸直接往來的綜合樞紐。

三是尋求區域經濟協調發展的需要。西部大開發是國家面向21世紀做出的重大戰略決策，關系地區協調發展和最終實現共同富裕，是對我國經濟發展布局進行的一次重大戰略調整。根據《西部大開發總體規劃》，21世紀的第一個十年，是西部大開發的奠定基礎階段，自2011年起將進入加速發展階段。為了深入推進西部大開發，國家將發展關中-天水經濟區、成渝經濟區、兩江新區、北部灣經濟區上升為國家戰略，將其打造成具有全國影響的經濟增長極，引領西部地區加快發展、提升內陸和沿邊開放水平，在實現區域經濟協調發展過程中發揮更加重要的作用。

四是促進國家產業結構升級、培育新的經濟增長點的需要。東部沿海地區一直是國家經濟的領先力量，在全球經濟萎靡、國內資源環境約束加大、國內企業低成本優勢面臨挑戰等眾多因素制約下，沿海經濟肩負著產業轉移、加快利用高技術改造傳統產業、培育戰略性新興產業、繼續保持東部沿海經濟領先優勢等重要任務。為了有效整合資源，實施整體開發，激發更大的發展潛力，國家將遼寧、河北、江蘇沿海經濟發展規劃上升為國家戰略。同時，在全球普遍認同“21世紀是海洋世紀”的形勢下，在山東、浙江、廣東三地進行海洋經濟試點，全面參與全球對于海洋經濟的開發與競爭，逐步將海洋經濟培育成為國家經濟新的增長點。

此外，國家還將生態環境治理、生態經濟等內容納入專項國家戰略，如鄱陽湖生態經濟區規劃、海南國際旅游島建設等。

2. 我國實施國家戰略的現狀

目前，國內大多數省份實施了國家戰略，但多數處于起始階段?，F有的國家戰略主要體現為以下形式。

一是國家級新區。它是指新區的成立乃至于開發建設上升為國家戰略，總體發展目標、發展定位等由國務院統一進行規劃和審批，相關特殊優惠政策和權限由國務院直接批復，在轄區內實行更加開放和優惠的特殊政策，鼓勵新區進行各項制度改革與創新的探索工作，行政級別一般為副部級。包括上海浦東新區、天津濱海新區、重慶兩江新區和浙江舟山群島新區等。

二是國家綜合（配套）改革試驗區。國家綜合配套改革試驗區的設立是我國在經濟社會發展的新階段，在科學發展觀的指導下，為促進地方經濟社會發展而推出的一項新的舉措。它是我國改革開放后繼深圳等第一批經濟特區后建立的第二批經濟特區，亦即中國的“新特區”。截至2011年底，國務院已經批準了上海浦東新區綜合配套改革試點、天津濱海新區綜合配套改革試驗區、重慶市全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區等10個國家級綜合配套改革試驗區。此外，國家還設立了2個“綜合改革試驗區”（區別于“配套”）：義烏市國際貿易綜合改革試點和溫州市金融綜合改革試驗區。

三是國務院已明確的其他國家戰略。如河南中原經濟區、湖南長株潭城市圈、山東半島藍色經濟區、浙江海洋經濟發展示范區、云南的橋頭堡戰略等，對經濟發展和城鎮建設起到重要作用。

3.國家戰略促進了新型工業化和城鎮化的融合發展

我國的城鎮建設，在改革開放前受片面工業化的影響，質量普遍較低，而改革開放后隨著經濟的發展和人民生活水平的提高，普遍跟不上實際需求，發展滯后。20世紀80年代我國出現的經濟技術開發區和出口加工區，雖然從根本上說也屬城鎮建設，但更加注重制造業的引進和發展，與以人為本意義上的城鎮建設差異很大。90年代，國家將浦東新區建設確立為國家戰略，提升了80年代經濟技術開發區建設的能級，普遍強調規劃先行，注重環境、形態和功能的緊密結合等新理念，以及不斷運用新科技、新材料、新方法和新手段，為90年代后期以來我國工業化和城鎮化融合發展起到了積極的引領和示范作用。①上海浦東新區的繁榮和發展也見證了我國首個國家戰略的成功實施。

3.1國家戰略在更高的產業層次推動新型工業化和城鎮化的融合發展

國家戰略重視提升傳統產業技術水平，推進戰略性新興產業發展，啟動海洋經濟開發布局，加速經濟全面轉型升級。國家戰略的實施，是新型工業化道路的生動體現，以技術創新引領，依托新型發展模式，培育新的區域經濟增長點，激發區域經濟新的活力?，F代產業體系建設將增加城鎮相關人員就業需求，并對從業人員的綜合素質和技術水平提出更高要求，進而促進從業人員收入提高，相應地催生出從業人員對工作、生活、教育等更多的市場需求，從而推動相關配套產業的發展，產生更廣闊的非農產業就業空間，為城鎮化建設積累更多的資金。

海洋經濟是目前全球競爭的焦點之一，我國海洋經濟比較薄弱，勞動力主要集中在海洋漁業，海洋產業結構不平衡②。今后我國將重點提升海洋裝備制造業和新興的海洋高科技產業的自主創新能力，將目前造船主要依靠低水平農民工的模式，轉向培養和培訓更多的船舶設計和高技能農民工；重點扶持海洋油氣、海洋藥物技術、海洋工程、海洋電子信息等新興海洋產業的發展，運用海洋高科技，改造和提升傳統產業，推動傳統產業的高技術化。海洋經濟的大發展，將產生更多的就業機會，從而促進城鎮化建設。

3.2國家戰略在更廣的區域范圍推動新型工業化和城鎮化的融合發展

3.2.1推動邊境地區國際化發展

國家戰略推動邊境地區廣泛參與全球化合作，擴大與東北亞、東南亞、南亞、東盟國家、臺灣地區的合作，通過特色產業與對外貿易的發展，帶動邊境地區經濟發展，實現富民、強民的目標，從而釋放并擴大民眾的內在需求，推動城鎮化建設。

云南省勞動密集型、粗放型、高耗能、高污染產業比較多，以依賴資源的原材料加工業和采掘業為主；優勢特色產業主要集中于煙草和重化工，二者約占全省工業增加值的80%。新型工業化進程較緩慢，第三產業主要集中于旅游、餐飲、物流等傳統服務業，現代服務業處于起步階段。③可以說，云南仍處于工業化的初期，薄弱的產業基礎制約了云南與東南亞國家的合作能力?！鞍言颇辖ǔ芍袊嫦蛭髂祥_放的重要橋頭堡”，這個國家戰略的實施將大大加快云南新型工業化進程，提升對城鎮發展的輻射力和支撐力。

3.2.2推動東中西地區間協調化發展

從全國經濟帶之間的承接發展層面，中部地區處在我國沿海經濟帶承啟西北內陸地區以及北方聯通南方的關鍵位置，是東部經濟發達地區與西部經濟欠發達地區的技術、產業、人才的承接地帶，加強中部地區的建設將加強東部地區對西部經濟帶支持力度，并加強與環渤海、長三角、珠三角經濟圈的對接，強化對西部地區的輻射帶動作用。

中原經濟區上升為國家戰略，可以通過實施統一的產業政策，促進該區域產業發展并大規模承接東部地區的產業轉移，形成新的制造業中心和我國經濟高速持續增長的接力棒，為國家經濟注入新的活力；可以通過實施統一的城鎮化政策，加快該區域城鎮化進程，吸納更多的人口進入城鎮，提升居民的素質，提高居民的生活質量；可以通過發展增加居民收入，增加消費，擴大內需，為整個經濟注入活力，也為縮小社會成員收入差距、構建和諧社會、促進社會穩定做出貢獻；可以探索傳統農業區實現新型工業化、城鎮化和現代化“三化”協調發展的新路子。④

3.2.3推動跨行政區劃的城市間群落化發展

國家戰略通過經濟帶、城市群的發展，在跨行政區劃范圍內進行資源配置，延伸產業鏈，拓寬產業帶，細化專業化分工，創造出更多的就業機會，不僅增強了區域經濟參與全球競爭的能力，而且帶動了城市群落的發展，推動更大范圍內的城鄉一體化發展。一方面，城市群的發育有利于以產業集群和產業鏈為依托參與經濟全球化，并在經濟全球化的參與和壓力中實現工業化的持續升級，真正打造具有國際競爭力的“世界工廠”、“原材料工業基地”和“制造業基地”；另一方面，城市群的發育有利于基礎設施的擴展和完善，不斷創造和提高對生產和生活服務業的需求，加速第三產業的發展，并通過對郊區化和汽車時代的推動，刺激汽車、住宅、電子等主導產業的快速擴張。同時，值得特別注意的是，城市群的發育還有利于社會經濟信息化、知識化的推動，通過創新和創新的擴散引領我國“知識經濟”的發展。⑤

從江蘇沿海等新興增長區域城鎮化狀況看，在過江通道沒有貫通、港口經濟發展滯后的背景下，中心城市增長乏力，輻射帶動能力薄弱。隨著區域大交通改善和港口開發進程加快，江蘇沿海地區將重點依托連云港、南通、鹽城三個中心城市，培育具有較強集聚和輻射功能的城市化地區，形成都市區。以都市區的發展帶動腹地經濟的發展，以腹地經濟的發展促進港口的發展，而港口的發展又將進一步推動都市區的發展，從而使港城關系形成良性的互動。⑥

湖南長株潭城市群一體化建設，首先是基礎設施一體化的加速建設，長株潭三地的路網實現無縫對接，半小時經濟生活圈把長株潭三地連成一片，三地之間實現衣食住行的無障礙流通；其次，是在產業網絡建設的基礎上加快城鎮化建設，對城市進行功能建設，一個城市的發展需要有多個商業中心，在長株潭城鎮化建設中，進行適當的功能區分，實現一體化發展。

4. 我國實施國家戰略過程中應該引起重視的傾向

人在社會生活中生存需要三個基本要素：工作、生涯保障和社會交流，因此，一個現代化的城鎮化社會，不僅表現為一個較高的城鎮化水平，更要能夠為人們提供充足的就業和教育的機會，提供完善的社會保障和高便利的社會交流環境。⑦與工業化的推動、城鎮化水平的提高相比，城鎮化社會的發育更是一個復雜而艱巨的過程，但也是一個社會發展更本質更中心的過程。

一是打著新型工業化的旗號，繼續走粗放式經濟增長的老路。一些地方經濟發展規劃雖然已上升為國家戰略，但在實施過程中仍然占用大量土地資源，生產中低端產品，缺乏對從業人員的技術培訓，技術創新動力不足。這種現象應堅決予以消除。

二是盲目地實施工業化，忽視了選擇一條適合本地區特色的、環境友好型的、新型工業化與城鎮化兼顧發展的道路。一些地區地形以山脈居多，適合發展與自然條件相適應的、能夠發揮地區條件優勢的產業，但當地政府一味追求工業發展，盲目地計劃推倒大山來發展工業，不僅會打破自然環境的生態平衡，而且使新型工業化與城鎮化陷入不可持續發展的困境。

三是過于追求城鎮基礎設施建設，缺乏產業支撐，城鎮成為“空城”，惠民工程成為“形象工程”。一些地區在前幾年地方政府推動的“小城鎮建設潮”中興起的小城鎮，“空殼鎮”、“形象鎮”很多，缺乏產業支撐、缺乏發展后勁，⑧浪費了資金，也喪失了發展機會。城鎮化是一種經濟社會現象，不僅是農村人口的轉移、城鎮數量增多、城鎮規模擴大、城鎮功能和基礎設施建設逐步完善，而且是城鎮的經濟關系、生活方式和價值觀念廣泛滲透到農村的過程。⑨城鎮化是經濟發展到一定階段的需求，需要多種要素的系統支持，不能為了城鎮化而建設城鎮。

注釋：

①《浦東開發的成功是國家戰略的成功》，萬曾煒，《浦東開發》，2012年01期.

②《我國發展海洋經濟上升到國家戰略的幾點思考》，王敏旋，《當代經濟》2012 年2 月（上）.

③《芻論云南橋頭堡國家戰略背景下的產業基礎建設》，施衛娟、冷希洛，《云南財經大學學報》第26卷第6期.

④ 《淺談中原經濟區上升為國家戰略的思考》，田林元，《科技創新導報》，2010年35期.

⑤《城市群作為國家戰略：效率與公平的雙贏》，苗長虹，《人文地理》， 2005年05期.

⑥ 《國家戰略視角下新興增長區域空間發展研究——以江蘇沿海地區為例》，徐海賢，《規劃師論壇》2011年第1期.

⑦周牧之. 鼎：托起中國的大城市群[J]. 北京： 世界知識出版社， 2004.97-105.

⑧《中國城鎮化實踐與未來戰略構想》，馬曉河等著，中國計劃出版社，2011年9月.

⑨《新型工業化與城鎮化》，葉連松、靳新彬著，中國經濟出版社，2009年6月.

（作者單位：機械工業信息研究院）