政府決策咨詢服務模式的定位與發展策略

林素絮

（廣東技術師范學院，廣東廣州 510665）

政府決策咨詢服務模式的定位與發展策略

林素絮

（廣東技術師范學院，廣東廣州 510665）

為政府決策構建一個靈活、高效的信息服務保障體系模式，幫助政府解決在決策中的信息缺失、信息不平衡帶來的決策失誤等問題，提高政府決策信息的準確性、全面性和及時性，使政府部門更好進行決策。政府決策信息咨詢服務機構模式由多個要素共同組成，該文主要從組織目標及理念、組織架構、組織咨詢機制、組織咨詢方法、技術平臺以及機構服務策略六個構成要素入手，分別對其具體的運作和優化進行了探討。

政府決策；決策咨詢；咨詢服務；服務模式

政府決策要求科學化、民主化之后，從中央到地方，各級國家機關對于行政決策體制的改革都給予相當重視，普遍建立了各種類型的智囊咨詢機構，我國政府咨詢市場慢慢形成。為政府決策構建一個靈活、高效的信息服務保障體系模式，幫助政府解決在決策中的信息缺失、信息不平衡帶來的決策失誤等問題，提高政府決策信息的準確性、全面性和及時性，使政府部門更好地獲取決策所需的信息，更好地進行決策。政府決策信息咨詢服務機構模式由多個要素共同組成。下面，我們將主要從：組織目標及理念、組織架構、組織咨詢機制、組織咨詢方法、技術平臺以及機構服務策略六個構成要素入手，分別對其具體的運作和優化進行一個較為系統深入的探討。

一、決策咨詢服務機構組織目標和原則

1．清晰、專職的組織目標

決策咨詢服務機構的目標應非常清晰，決策咨詢服務機構旨在提供個性化、全方位、不同層次的服務，可為政府決策提供強有力的信息支持，減少、避免政府決策中的失誤或疏忽，監督政府的決策行為。決策咨詢服務機構應發揮資源優勢，與政府機構合作，圍繞某一專題，進行多方調查，將大量零散的信息資源進行綜合歸納、分析研究，制定若干個方案提供給政府部門選擇，并協助政府部門做出最佳方案的選擇，進行方案試點，完善方案，最后協助其實施方案。成為業內其他公司難以模仿的知識密集型組織，為政府決策做好輔助咨詢工作。

2．高質、負責的組織原則

決策咨詢服務機構的組織理念應為高質、責任。組織準則為嚴守客戶秘密。高質，即保證信息提供的時效性、準確性和完備性，盡公司所能搜集并整理客戶所需的信息，幫助客戶，滿足客戶的要求。責任，即公司具有獨立思維的能力和專業精神，具備社會責任感，最終的決策權在客戶，但是做出獨立的判斷是社會責任感的體現。政策風險是所有風險中最大的、影響面最廣的、影響度最深和時間跨度最長的風險，這也正是其組織理念定位為“高質、責任”的原因所在。嚴守客戶秘密，是咨詢業的剛性原則，更是政府咨詢服務企業的生命線。

二、決策咨詢服務機構組織架構優化

1．組織結構優化

決策咨詢服務機構的組織架構主要由四個部門：公共關系部、業務部、財務部、人力資源部共同組成，分別由CPO、CKO、CFO、CHO擔任其部門經理，組織架構見圖1。

（1）公共關系部。主要負責協調監督部門內部的公共活動、開發和維系主要客戶的公共關系、統籌公司大型的公關活動等，其下面有公關/市場專員。

（2）業務部。主要負責組織部門內部的信息化活動、信息化監控各項目專員的項目、組織的知識更新等，下面設有人才庫、各項目組。其中，業務部下面的各項目組又具體包括：項目負責人、高級咨詢顧問、咨詢顧問、調查分析員與輔助員工幾個等次。項目負責人主要是從總體上對項目的進展、安排的把握，及在作出方案時的構思策劃等，并且要配合好公共關系部的人員，處理好與政府部門的關系。高級咨詢顧問與咨詢顧問需要做的是管理項目、掌握各種行業知識及發展新的管理功能，并且要善于將調查得來的信息結果融合于自身的知識體系中，創造新的知識。調查分析員應具備分析能力和與人交流的技巧，善于獲取信息、組織信息及分析信息，得到有用的知識。

（3）財務部。主要負責組織部門內成員制定公司年度的財務預算和財務報告、公司的融資問題和管理公司的資產等，設有財務/會計專員、出納員。

（4）人力資源部。主要負責部門間的協調關系、組織部門內成員制定相應的行為規章、設計和實施人員考評、薪酬體系的制定和實施、培訓等相關的人力資源活動，設有績效/薪酬專員、勞動關系專員。

圖1：組織架構圖

2．人才隊伍優化

（1）人才庫的建立與完善

首先，建立起過硬的人才庫。包括配置信息化硬件；建設公司網站，并開發專家免費登記網頁（頂級加密）；購買專業的人才信息庫軟件；數據錄入，構建人才庫；數據庫更新和維護。其次，完善人才庫的結構。組織一批既有深厚理論功底又有實際經驗的專家學者，包括國內外專家、政府高層官員（具有決策經驗）[1]、政府高級顧問、高校教授、海歸資深人士、博士等高級知識分子，建立一支精干的情報研究隊伍和面向社會第一線的調查人員。根據不同層次政府決策信息需求，調用不同的人才組成一個工作小組，輔助政府部門決策。

（2）人力資源的開發與利用

政府決策信息咨詢服務是人才、技術密集型產業,如果沒有高層次、高素質、富有現代化科學技術知識的人才參與，那么一切都是空談。要在未來信息化的國際競爭中取勝,關鍵要有正確的人力資源開發利用戰略。正確的人力資源開發利用戰略包括正確的人才培養、發掘、使用和配置。需要培養一批創新能力強，善于攻堅的將才。爭取多種方式，加強對在職人員培訓和教育,提高信息咨詢服務人員的素質。并且要充分發揮競爭機制的作用，在競爭中擇優選拔人才，制定人才引進策略，適時將優秀的人才增加到隊伍中，并加強與其它信息服務公司的合作。同時，要科學地使用人才，使得人盡其才。[2]

三、決策咨詢服務機構咨詢機制優化

1．決策過程公開化

在這一過程中，采用政府高級顧問（或具有決策經驗的政府官員）、專家學者（包括國內外專家、高校/科研機構的學者、海歸資深人士等）與公眾三者共同參與決策的架構。三者應該建立平等基礎上的良性互動關系，參與決策的全過程。一方面要確保公眾參與決策的全過程。決策機關、專家學者、公眾在決策中所發揮的功能作用不同，決策機關提供行政上的組織協調和必要的物質支援，專家學者提供專業知識和技能，公眾反映百姓呼聲和要求。另一方面，要讓公眾表達自己意愿，通過質疑、支持、反對、說明、解釋等方式表明自己的立場。使決策過程處于理性、良性的互動狀態。

2．決策程序科學化

（1）確定決策目標。咨詢機構要弄清政府面臨的問題，概述咨詢項目的特定目標及工作步驟，確定項目結束時需要提交的方案及完成項目的期限等，在對決策目標加以考慮和闡述后，向政府提交最初合作聲明，在開展工作前先弄清政府要求什么以及他們真正需要什么，詢問政府對項目的看法，做到四個了解，“了解問題、了解約束條件、了解機會、了解政府需要什么”，并圍繞決策目標做出項目計劃，計劃內容包括安排人員、各階段任務、各階段完成時間、最后期限等。政府決策一般都要符合民主化和社會價值最大化。

（2）實地調研和考察，查找相關信息。沒有信息，就沒有決策，決策要以信息為基礎和前提。在這一調研過程中，咨詢服務機構應結合政府部門的人員一起進行選點調研，查找能反映行政管理活動和行政對象的特征及其發展變化情況的消息、情報、數據、資料，行政主體、對象、環境等的特征以及它們之間相互進行交換的發展變化狀態的表述等。然后對各種信息進行技術處理和論證分析，從中得出科學的論斷或假設，以此作為科學決策的依據。另外，也可在相關政府部門獲取一些現成的文件、資料等，作為擬定決策方案的參考資料。

（3）擬定決策方案。這一過程要先整理調研得到的資料，由專業人士商議、探討，并根據實際情況和決策目標擬定決策方案的初稿。決策方案的擬定要經過兩個過程，即輪廓設想和細化設計，形成理論模型。在此過程中應當以寬容、理解、贊賞以及明智的態度來對待整個論證過程，同時，也應該正確對待不可行性分析的結果，并將其作為可行性分析的反面加以重視和考慮，最后綜合各種因素，正確取舍，理性判斷。[3]在擬定供選擇的決策方案時，要注意各個決策的系統性，統籌兼顧，把握全局。

（4）審定和選擇方案。首先，咨詢服務機構要向政府部門清晰準確地闡述清楚制定出來的各個方案的優缺點及異同，也讓政府了解方案的分析過程，知道事情的來龍去脈，幫助政府采取建設性行動，以利于做出正確的選擇。在選擇最佳方案時，要注意發揮專家、學者的作用，廣泛聽取各界人士的意見，充分發揮專家、學者的集體智慧，善于綜合來自各方面的意見，在多種意見和方案中進行比較、選擇和優化，開展多學科的綜合性論證，集思廣益，以提高決策的科學性，減少失誤。

（5）進行試點，完善方案。注意選好實驗點，及時發現問題并對出現的問題予以解決。咨詢服務機構應配合政府部門將擬定的決策方案初稿選擇在一個小范圍內試行，與其一起發現方案存在的問題，然后由服務機構進行方案的完善。[4]在確定決策方案是否最優時，要看決策是否以社會價值為原則。它體現了一切認識和實踐活動的最終目的，它既是決策和實踐的出發點，又是其歸宿。社會價值包括能夠滿足人們物質需要和精神需要的一切對象和環境，是激勵人們為改造客觀世界而自覺活動的客觀動因，也是決策的直接動力。[5]

四、決策咨詢服務機構咨詢方法優化

一個健全的決策程序，應該是一個科學的系統，每一個步驟都有科學涵義，為了使每一步達到科學化，就必須有一套科學方法給予保證。例如智力激勵法、哥頓法，都是為領導出謀劃策行之有效的現代智囊方法。而可行性分析、決策樹法、SWOT分析方法、矩陣法、對演法等，都是行之有效的現代決斷方法。[6]

1．決策樹方法的運用

決策樹法是解決風險性決策的一種行之有效的方法，其處理對象可以按因果關系、復雜程度和從屬關系分為等級。它是采用系統分析方法，將決策對象連續地分為各級各單元。其原理為：如果決策對象作為一個整體系統必須滿足一定條件，則它的各子單元也必須滿足相應條件；如果每一級都能達到規定的目標，則最高級也可達到既定目標。

如某政府要鞏固發展信息服務業，分析其可能采取的兩種行動：大力發展信息服務業和鞏固信息服務業，兩種行動都面臨著市場反應：暢銷、一般、滯銷。

下面我們用決策樹法來分析哪種方案更好。

第一步，繪制決策樹的枝干。當繪制完決策樹時，應察看每個節點，檢查是否有哪些行動分支或者狀態分支沒有考慮到。

第二步，對決策樹的基本數據做出估算。在這一步驟，首先要對各種可能的狀態所能帶來的收益（或損失）進行估量以及每種行動所需要的開支，其次應該計算或估計每種狀態的出現概率。為了使這一步驟中做出的估算更為準確，應該參考以往的歷史數據，假如沒有歷史數據，那就應該考慮周全，做出合理的估算，才能保證決策樹法的有效性。

假設經過收益值、開支與概率值的估算后，得到以下數據：發展信息服務業所需開支為200（單位：萬元，下同），市場反應：暢銷、一般、滯銷的概率分別為0.4、0.4、0.2，三種市場反應所能獲得收益分別為5000、2500、10；如果是采取鞏固信息服務業的措施，則所需開支為5，市場反應：暢銷、一般、滯銷的概率分別為0.3、0.4、0.3，三種市場反應所能獲得收益分別為200、50、4。

第三步，計算決策樹各行動分支的期望收益（或損失），運用概率論中數學期望的計算方法。

例如，行動分支“發展信息服務業”的期望收益為：

通過上述計算，可得到如圖2的決策樹

從以上可以看出，采取“大力發展信息服務業”可以獲得期望凈收益為102，而采取“鞏固信息服務業”則能獲得期望凈收益為76.5，因此，我們可得出結論：盡管“鞏固信息服務業”所需費用少，但“大力發展信息服務業”的期望凈收益高。

圖2：決策樹

2．SWOT分析方法的運用

SWOT分析方法，是在調查研究的基礎上，確定研究對象的內部優勢因素、內部劣勢因素、外部機會因素和外部威脅因素，將它們按照矩陣形式排列起來，通過考察內外部因素的不同組配，進行全面系統的綜合分析，從而做出最優決策的分析方法。

以某市的信息服務業為例，對其進行SWOT分析如下：

優勢內部因素：該地區發達的經濟背景和雄厚的經濟基礎該地區的發展潛力好技術實力，人員潛力等威脅外部因素：部分內資信息服務企業面臨被淘汰的危險行業政策的變化面臨與周邊城市的激烈競爭突發事件的影響，市場變化等機會外部因素：WTO服務條款對信息服務業發展的效應分析CEPA服務條款對信息服務業發展的效應分析政策傾斜，該市提升競爭力的客觀要求為其信息服務業發展提供了戰略機遇競爭對手出現的失誤等劣勢內部因素：信息服務業在該市的發展比較滯后產業布局分散人才流失，人才競爭加劇中心城市人口、經濟首位度不足等

SWOT方法的運用，有助于政府對所處的情景進行全面系統準確的研究，有助于在科學地認識其所處的競爭環境與地位的基礎上，制定能卓有成效地達到各項目標的戰略與戰術。

五、決策咨詢服務機構技術平臺優化

建立一個在具體實施時可利用網絡咨詢的技術服務平臺，利用互聯網將全國性與地方性、國內與國際等多種服務領域聯系起來建立縱向指導和橫向協作，縱橫有機結合的多層次、多學科的智囊網絡體系，形成一種以決策需求引動的網絡化信息咨詢全方位的服務模式，滿足國內各級決策部門通過咨詢網絡，共享高質量的信息資源和得到合適的決策方案。

1．打造營銷服務網站

打造一個具有營銷功能的網站，通過網站設計理念的更新，構建全新的網站架構，從而建立起一個和目標對象互動的，使用友好的，讓使用者各得所需的營銷平臺。利用計算機、通信等現代信息技術，以應用軟件為手段，以信息資源庫為利用對象，開辟網絡服務方式，方便政府部門通過網絡咨詢，不受時間、空間的限制，節約交通等成本。該網絡服務方式包括圖文信息、電子函件、電子公告板服務、光盤遠程檢索服務、遠程電視會議服務等。該網絡信息咨詢服務有專人負責在網上解答用戶疑問；并創建網絡公告板，可提供給咨詢機構內部人員和政府部門人員的交流及各自部門內部的人員交流，共同解決問題。信息資源網絡體系包括：數據庫、思想庫、方法庫、案例庫、知識庫、文本庫、模型庫以及與之相適應的多元數據庫管理系統、模型庫管理系統和用戶咨詢服務系統等。

2．開發信息管理系統

整個政策制定或決策過程，實際上是一個信息收集、加工和轉換的過程。在整個決策體系之中，信息管理系統是決策的支持系統，也是政府決策的神經系統，是決策系統正常運行的媒介和紐帶，它為決策中樞系統和咨詢參謀系統提供服務。為此，要形成一個快捷、高效、靈敏的信息運行機制和一個多層次、全方位的信息管理系統。該信息管理系統是面向政府信息資源的管理，是一個對政府信息資源的采集、加工、存儲、檢索、傳輸以及所涉及的人力、設備等資源進行全面管理的系統。該信息資源關聯系統旨在實現各種類型、各種渠道的政府信息資源在統一平臺上的交換、共享和整合。通過該信息資源管理系統平臺，可以實現異源異構信息資源的分布式采集、集成式管理、層次化組織、主題化存儲，提供應用信息的多視角動態管理，按需索取的集成化綜合服務，使之成為信息的通道、信息加工的平臺、信息集成的倉庫、信息服務的樞紐，對各類信息進行收集、加工、存貯和傳輸，為決策中樞系統和咨詢系統提供充足、準確、適用的信息。下設應包括咨詢業務知識庫、客戶對象數據庫、咨詢專家知識庫、咨詢人才庫、個案知識庫、方法庫、文本庫、模型庫等等。[7]其中比較重要的有知識庫，知識庫存放專家提供的權威性的知識。知識庫可分為規則庫、語義網絡和事實數據庫。

3．構建決策咨詢專家庫

決策專家咨詢系統是利用數據庫、人機交互進行多模型的有機組合,形成一個輔助決策者實現科學決策的綜合集成系統。通過決策專家咨詢系統可擴展在決策過程中處理大量信息和知識的能力；擴展決策者解決大規模的、耗時的、復雜的問題的能力，縮短制定決策的時間；增強決策過程/結果的可靠性等。在決策專家咨詢系統中，除了使用傳統的數據庫概念及技術以外，還需建立知識庫，將有關領域知識組織起來，檢索與知識有關的數據及信息。決策咨詢機構就各種問題向各類有關專家征詢意見，進行適當的分類處理，再匯集并儲存到知識庫中去。當實際發生同類問題時，知識庫就把專家們的意見集中地顯現出來，并經過決策專家咨詢系統的加工，反映出各類答案的專家構成和比例等等，供領導決策。[8]

六、決策咨詢服務機構服務策略優化

1．設定服務類型

決策咨詢服務機構所提供的服務類型應根據政府部門的具體需求提供高、中端服務，提供的主要服務為面向政府決策的信息需求高端綜合服務，具有戰略性、全局性和綜合性特點。這里的高端服務多是三次信息，開發對象為信息資源信息、情報和知識。提供的高端服務主要是指為高層領導部門或經濟部門提供最優化的政策方案。其內容包括：區域性或地區性的國民經濟發展戰略規劃的政策研究和綜合經濟開發，部分跨行業、跨部門的經濟發展政策研究，跨地區、跨部門、跨行業的合作研究、資源開發等等。中端服務多是二次信息，包括對信息資源一次開發的結果進行分析、排序、整理、標引、歸類、推薦等行為獲得的條理化、有序化、規范化、標準化、精簡化的信息。

2．跟蹤服務全程

（1）決策前的信息調查服務。幫助政府部門在制定決策目標前充分了解有關領域中的已有成果、現狀和發展前景，經常接受最新信息，只有這樣才能不斷增強判斷能力。對諸多問題進行分析研究，歸納出它們的共同實質，找出要解決的關鍵問題，提供全面、詳細、真實的信息，全面收集有關問題的詳細資料，對與該目標有關的信息加以系統地收集、分析，查證核實后寫出調查報告，為政府部門提供事實依據，幫助政府部門將決策目標的不確定性減少到最低程度。

（2）決策中的信息跟蹤服務。該階段的信息工作不僅應根據決策項目的特點，對項目做出歷史的、現實的、科學的調查，包括詳細的項目背景資料（歷史統計數據和現行的調查數據），還應收集關于行動方案可能出現什么效果的信息，包括研究并明確全部可預測到的不確定因素，明確這些因素的影響程度以及能否被排除。決策方案擬定后，需選取其一或綜合處理實現優化，在任何一個層次上發現問題，都必須根據問題產生的原因與性質，及時將這些信息送交給政府部門，以使政府部門能及時控制。

（3）決策后的信息反饋服務。該階段的信息服務就要隨時收集決策實施中出現的情況和問題，對實踐中反映出的新情況、新問題及產生的原因進行綜合分析研究，確定問題的具體環節和層次，并由此決定信息反饋的方向，關鍵在于做好信息鑒別評估工作。這樣可在不同環節形成反饋—修正—再反饋—再修正的多次往復循環，促使政府部門保證決策的最終正確性。

3．降低服務成本

政府部門的有關人員都提到了比較重視信息的全面性、準確度和及時性，因此，在構建一個信息咨詢機構模式時也應考慮其能否提供全面性、準確性和及時性的信息，并且希望能夠降低咨詢的花費。要保證擁有準確、全面的信息，應該做到在信息采集的過程中堅持嚴肅、認真的工作作風，實事求是的科學態度，慎密、嚴謹的采集方法。對各類信息源的信息含量、使用價值和可靠程度等都要深入細致地分析和鑒別，去粗取精、去偽存真。要保證擁有及時的信息，在信息采集中必須迅速、靈敏，應采集那些反映社會發展的最新動態、以及別人未發現和未使用的、獨具特色的信息等。為了降低信息的成本，在信息資源采集的過程中要從經濟的角度，選擇信息源、信息采集途徑和信息載體形式，降低采集成本。[9]

自從政府產生以來，決策就成了其最重要的行政管理活動。政府行政管理的方向、目標、重點等要通過政府決策來確定，各級政府的計劃、指揮、組織、目標、重點等要通過政府決策來確定，各級政府的計劃、指揮、組織、協調、控制等職能的履行都要以政府的正確決策為基礎，可以說，政府的整個行政過程都是以政府決策為基礎。宏觀決策正確與否，直接關系到政府行為的成敗。從總體上看，我們目前仍處于由傳統決策體制向現代決策體制的轉變時期，離決策科學化與民主化的現代目標仍有差距。因此，為政府優化一個信息保障體系模式輔助政府更好地進行決策具有深遠的意義。

[1]BARBARA ANGUS.Government tax specialists set up consultancy firm[J].International Tax Review，London:2005（5）：24.

[2]BARRY CURNOW，JONATHAN REUVID．管理咨詢國際指南——全球管理咨詢的發展、實務及其結構[M]．上海：上海財經大學出版社，2003：51．

[3]GARDNER GATELEY.How we might use demamaps in counseling.etCetera[J].Academic Research Library，2000，57（1）：50.

[4]ANONYMOU.Outsourcing consultancy in the public sector[J].Management Today，2006（4）：11．

[5]李彬．透支的權力——地方政府決策失誤的深層觀察[M]．武漢：湖北人民出版社，2003：44．

[6]高建德．領導科學[M]．北京：知識產權出版社，2001：110．

[7]黃梯云．管理信息系統[M]．北京：高等教育出版社，2000：22．

[8]馮之浚，張念椿．現代咨詢學[M]．杭州：浙江教育出版社，1998：143．

[9]胡昌平．信息服務管理[M]．北京：科學出版社，2003：43．

The Location and Development Strategy of Government Decision-making Consultant Service Model

LIN Su-xu

(Guangdong Polytechnic Normal University,Guangzhou Guangdong 510665)

The main purpose is to construct a highly effective information service pattern for the govern?ment decision.The model has contributed to solving the problems in the policy-making,including the informa?tion flaw,policy-making faux pas because of the unbalanced information.The information advisory service or?ganization pattern for the government decision is composed together by many essential factors.This paper main?ly carries on a discussion from six component factors:the organization goal and idea,the organization contrac?tion,the organization consulting mechanism,the organization consult method,the organization technical plat?form,and the organization service strategy.

government decision；decision consultance；information consulting service；service pat?tern

C932.8 < class="emphasis_bold">文獻標識碼：A

A

1007-6883（2012）04-0028-07

2012-02-14

林素絮（1981-），女，廣東潮州人，廣東技術師范學院政法學院教師，碩士。

責任編輯 吳二持