我國城鎮化進程中義務教育公平探究

樓瑩

摘要：教育公平是社會公平的基礎。隨著改革和城鎮化進程的不斷深化，教育公平的問題更加突出。應采取強化政府主導作用、大力推進教育改革等對策，不斷推進教育公平。

關鍵詞：城鎮化；義務教育；教育公平

中圖分類號：G620 文獻標志碼：A 文章編號：1002-0845（2013）05-0010-04

教育公平是指國家、教育主管部門、學校和社會公眾從政策制定、教育資源均衡配置、教育教學改革、辦學基本條件和社會文明建設等方面采取相應的行動和努力，使每個社會成員能享有同等的受教育權利和機會，享有同樣的公共教育資源服務，享有同等的教育對待，享有同等的取得學業成就和就業前景的機會的社會狀態。特別是在國家經濟社會快速發展時期，消除地區教育資源配置差異，保障社會弱勢群體平等接受教育，促進社會公平及和諧發展，是國家文明和社會文明的重要體現。

1948年聯合國通過的《世界人權宣言》規定，“人人都有受教育的權利，教育應當免費，至少在初級和基本階段應如此。這種權利不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身份等任何區別”。1995年，世界銀行在其報告《教育的優先發展和策略》中提出，各國政府應將教育“公平”放在“優先”地位，“爭取公平已經成為許多政府的一大目標，但是公平還是要比過去受到更多的重視”。近年，我國政府通過教育事業發展規劃，推進教育教學改革，極大地促進了教育公平的實現。黨的十七大報告指出，“教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎”，將教育放在“加快推進改善民生為重點的社會建設”六大任務之首，強調要“優先發展教育，建設人力資源強國”，“把促進教育公平作為國家基本教育政策”。剛剛結束的十八大，更務實和具有針對性地指出，“大力促進教育公平，合理配置教育資源，重點向農村、邊遠、貧困和民族地區傾斜，支持特殊教育，提高家庭經濟困難學生資助水平，積極推動農民工子女平等地接受教育，讓每個孩子都能成為有用之才”。

一、我國城鎮化進程中教育公平的現狀及原因

改革開放以來，我國經濟發展取得了舉世矚目的成就，城鎮化水平不斷提高。但是，由于我國地區之間經濟和社會發展長期不平衡，城鄉二元結構影響深遠，城鄉差距引發的矛盾日趨激化，其中教育資源分布不均衡，不同地區間、不同性質及城鄉學校之間的教育投入、政策及措施存在明顯差異，不同階層的民眾受教育機會不均等以及質量也有較大差距。如近年來許多發展較快的地區和城鎮，出現了城鎮學校入學難、進城務工人員子女就學難、留守兒童管護難、農村邊遠學校保留難和城鄉學前教育普及難等問題，使城鎮教育與農村教育的問題相互交錯、相互融合、相互影響。當前，城鄉的界限日趨模糊，造成了城鄉教育政策制定的依據的不確定性，容易導致城鎮教育出現不公平現象和矛盾激化。我國中長期教育改革和發展規劃明確指出，教育公平是國家基本教育政策，加快推進和實現教育公平不僅是對政府教育主管部門行政能力的考驗，而且是國家社會文明、社會民主程度的具體表現。因此，各方統籌解決城鎮化進程中各類制約教育公平化矛盾的任務顯得既迫切又艱巨。

1.城鄉義務教育發展不均衡

在城鎮化進程中，城鎮居民收入穩步增長，他們對優質教育資源的需求也日趨強烈。為滿足這種需求，一些原先就具有良好基礎的城區學校，可以通過政府、社會和企業等多個渠道獲得更大的關注和更多的投入，從而快速發展。同時，那些地處城鄉結合部或經濟發展相對滯后的縣區學校，即使不斷獲得“輸血式”扶持，但由于自身基礎薄弱和區域生源復雜，發展后勁也明顯不足。另外，在師資配備上，地處農村或城鄉結合部的學校也面臨優秀教師、高職稱高學歷教師流失和對剛畢業師范生缺乏吸引力等問題，導致“強校更強，弱校更弱”的形勢更加嚴峻，加劇了城鄉校際間的不均衡。

2.貧困生資助體系不完善

目前，我國各省市大部分已經建立起從學前教育、義務教育、中等職業教育、高中階段教育直到高等教育各階段對貧困家庭或貧困學生的資助體系。但受地方財政投入不足、各級學校自身條件薄弱和社會資助渠道匱乏等方面因素的制約，各級資助系統不完善，覆蓋面不廣，資助額度也相對較低，不能滿足所有貧困家庭學生的需要。例如，各級貧困生的申報制度在具體的操作中，由于網絡登記、個人填寫申報表、街道居民委員會或村委會一級開具證明及學校審核的環節還存在一些漏洞，特別是申請資助的時間集中、人數多，各環節難免有疏漏，會造成有失公平和公正的情況。而對于一些民辦學校來說，由于自身體制問題，就讀其中的進城務工家庭子女或城市低收入家庭學生，也難以獲得資助。

3.農民工子女難獲得公平教育

在城鎮化進程中，城市建設項目增多，就業機會增加，進城務工農民快速增長，有限的城鎮教育資源驟然緊張，使農民工子女入學難問題成為社會關注的焦點，也成為推進教育公平的一大難點。一方面，由于農民工的流動性強，他們子女的人學問題層出不窮，如不能適齡入學、超齡就讀、失學和厭學等；另一方面，城區教育發展規劃和學校建設規模難以滿足大量涌入城市的外來人口對教育資源的需求，而獲取優質教育資源對于農民工子女來說，更加是難以企及的目標。這既有城區優質學校對招收農民工子女表現不甚積極的因素，也有農民工無力負擔就讀城區學校的隱性成本或對相關入學政策了解不夠等原因，進而導致他們無緣進入城區的優質學校。

4.民辦教育發展不均衡

民辦教育作為國民教育體系中的有效補充，特別是在城鎮化進程中，它是解決公共教育資源不足的一個有效途徑。目前，在義務教育階段，民辦學校的發展卻在走兩個極端，發展極不均衡。一是小學階段，多以農民工子弟學校居多，這些學校非但沒有獲得政府的關注和經費支持，還會因為投資者努力控制辦學成本等原因，造成基礎條件差、管理不規范和師資水平低等現狀，時刻面臨著被取締的危險。二是初中階段，因為面臨著升高中、特別是重點高中的升學競爭，學校投資者可以通過加大投入，獲取更多的優質教育資源，如師資和生源，他們努力打造品牌，進而成為具有極強競爭力的優質學校。這兩類民辦學校都因市場需求而生，但由于先天和后天的原因，他們發展比較畸形，無法滿足更多的社會需求。

二、城鎮化進程對教育公平的影響

城鎮化是指隨著第二三產業不斷向城鎮聚集，城鎮規模擴大，農村人口向城鎮轉移，并轉而成為從事二三產業的勞動力，使城鎮數量和規模不斷增加的一種過程。它是一個國家或地區社會生產力發展、科學技術進步以及產業結構調整的過程和結果。城鎮化發展不僅是人口地理位置的轉移和改變，而且也帶來生產方式和生活方式的改變，同時，帶來城鎮人口激增、城鄉差距擴大，城鎮居民對公共服務資源的需求提高與供給短缺和配給不均等問題。

教育作為政府向社會民眾提供的重要公共服務資源之一，發展教育事業是社會文明和進步的基礎，國家和政府必須保障其優先發展地位。各級政府在城鎮化進程中應將教育與城市其他基礎設施建設一同推進。

1.城鎮經濟實力增強，帶來教育經費投入的增加

政府對教育事業的投入能力取決于其財政收入水平。地方經濟快速發展給城鎮化帶來動力，同時也給教育資源的投入和建設提供了有力支撐。近30年來，我國的城鎮化水平以年均1%的速度提升，促進了經濟的快速發展。截止2009年末，我國城鎮化率已經達到46.6%，擁有6.2億城鎮人口，形成建制城市655座。2011年國內生產總值47.2萬億元，比上年增長9.2%，公共財政收入10.37萬億元，增長24.8%（數據來源：2012年中國政府工作報告）。國家教育經費總投入達2.38萬億，比上年增長22.02%，其中，國家財政性教育經費1.86萬億，占國內生產總值比例為3.9%（資料來源：2011年全國教育經費執行情況統計報告）。2011年，免除3000多萬名農村寄宿制學生住宿費，其中1228萬名中西部家庭經濟困難學生享受到生活補助。目前，我國已初步建立起完整的家庭經濟困難學生資助體系，初步解決了農民工隨遷子女在城市接受義務教育的問題（資料來源：2012年中國政府工作報告）。

2.居民就業機會和收入增加?？梢詾樽优峁└鼉炘降慕逃龡l件

城鎮化發展有兩股重要的推動力，一是農業現代化及農村發展，二是城鎮工業發展。城鎮的發展離不開廣大農村地區提供的糧食、工業原材料、商品銷售市場及勞動力。農業現代化提高了勞動生產率，解放了更多的剩余勞動力。同時，城鎮工業化推動了重要工業項目落地，新區增加了城市基礎建設項目，增加了新的就業機會，提高了城鎮居民的就業率，這都給進城務工的農民和城鎮居民創造了更多的就業機會，并使居民收入水平不斷提高，也使其子女能獲得更多和更好的受教育機會和條件。如2011年，我國城鎮新增就業1221萬人，城鎮居民人均總收入23979元，其中可支配收入21810元，比上年實際增長8.4%。農民工總量25278萬人，比上年增加1055萬人，增長4.4%；其中本地農民工9415萬人，外出農民工15863萬人。外出農民工月均收入2049元，比上年增長21.2%（資料來源：2012年中國統計年鑒）。

3.城鎮教育資源豐富，有利于調整配置

在城鎮化進程中，包括教育資源在內的大量優質資源會向中心城區或其周邊區域聚集，同時，新的教育資源建設因社會需求快速增長而不斷增加，由此不斷促進城鎮教育資源的優化和擴充。此時，政府教育主管部門可以通過政策，從宏觀上對教育資源進行有效配置，合理布局集中于城鎮的教育資源，使優質資源向實力相對薄弱的區域或學校流動，有利于均衡配置資源，促進教育公平。

4、城鎮擴區增容，帶動新的教育基礎設施的建設

城鎮化帶來的人口增加、居民消費水平提高及各種經濟社會活動更加活躍等帶動了新的基礎設施建設的投入。一方面，民營資本投資教育領域，通過開辦新的學校，彌補原有教育資源不足的缺口；另一方面原有公辦學校要突破老城區的發展空間，通過在住宅新區或開發區設立新校區，使其獲得更大的發展空間。教育資源的擴充，為教育公平提供了物質保障。

5.城鎮居民素質提高，有利于教育公平的實現

城鎮化發展使城鎮居民的文明素質隨著生活水平的提高和人文環境的優化而不斷提升。同時，大量高素質人才和技術工人遷入或定居城鎮，也提升了城鎮居民的整體素質。加之在城市里，現代文明的傳播具有堅實的物質基礎、豐富的形式和優質的平臺，教育公平的理念可以通過各種宣傳途徑深入人心，可為教育主管部門和學校倡導教育公平營造良好的社會氛圍。

三、在城鎮化進程中促進教育公平的對策

城鎮化為教育事業的發展奠定了堅實基礎，特別是為政府、教育主管部門、學校和社會公眾各方共同推進教育公平提供了有利條件。面對城鎮化快速發展帶來的城鎮居民教育需求的日益增長與教育資源短缺、分配失衡產生的各種矛盾，從政府政策制定、教育主管部門推動教育改革、學校的教學改革創新和社會公眾的文明意識培養等方面，深入探討促進教育公平的對策具有非常重要的現實意義。

1.政府應發揮促進教育公平的主導作用

政府出臺的政策和措施是保障教育公益性和公平性的基礎。首先，地方政府應科學規劃城鎮發展。特別是應通過對城鎮進行科學布局，優化城鄉義務教育學校的布局結構，避免因人口向少數城區快速聚集而造成的教育資源短缺和教育資源的不均衡。其次，要增強各級財政投入效益。各地政府既要保持剛性的教育經費支出，又要提高資金的使用效率，加快解決教育資源總量不足的問題。第三，要完善弱勢群體保障機制。要重點解決城鄉結合部和周邊農村薄弱學校的建設和發展問題以及農民工家庭和城市困難家庭子女的入學保障問題。第四，要制定切實可行的條例和實施辦法，有效保障適齡兒童接受教育的權利，同時加大對違法違規的教育機構和個人的執法力度。最后，政府要在積極推進城鄉戶籍制度改革方面勇于嘗試和大膽突破，破除基于戶籍制度的就業、醫療、住房和教育等政策壁壘，縮小城鄉差距。

2.教育主管部門要加強管理，大力推進教育改革

教育主管理部門要加強管理和創新教育改革思路，建立起鼓勵和引導學校進行改革創新的機制。

首先，探索建立城鄉間、校際間的教學研究及校務管理互助機制，實現區域內學校教學管理水平的整體提高。特別是應以促進區域內學校實現城鄉聯動、優勢互補、資源共享、整體提升為目標，選擇好試點單位，建設好基地學校，組織好教學和管理兩支團隊，探索構建城鄉教研訓一體化的教研體系和城鄉學校管理人員交流機制。當前，許多城市正在探索的“城鄉一體的現代教育體系”，就是以基本實現城鄉教育基本公共服務均等化為目標的。

其次，教育主管部門要通過推行中小學標準化建設活動，排查制約和影響學校發展的體制和機制上的問題，特別是造成城鄉中小學不均衡發展的關鍵因素，并有針對性地制定政策和措施，縮小農村和薄弱學校在軟件和硬件方面的差距。如改變“獎優罰劣”的考核方式，遵循“扶弱濟貧”的原則，通過教育資源的調整和配置，幫助未達標的農村學校和薄弱學校提高行政和教學管理水平，提高師資隊伍素質，改善辦學條件和校園環境，提高教育質量和辦學效益，達到城鄉中小學共同達標、均衡發展的最終目標。

第三，縮小農村薄弱學校與城市優質學校在教師隊伍等方面的差距。教育主管部門要在“城鄉教育一體化”“城鄉學校共同體建設”“校長交流”等活動的基礎上，進一步通過教育人事制度改革，建立起城鄉教師交流和流動機制，將城鄉師資隊伍共建的長效機制建立起來，在保障教師基本權益、工資福利待遇和職業發展的基礎上，采用交流、互換和支援等方式，豐富共建形式，提升共建效果。如將城鄉學校的所有教師納入教育局的統一人才師資庫，統一管理，統一聘任，統一考核，學校只負責教學管理，從而打破各校獨立的人事管理體系，實現城區內各校教師的合理流動和交流，促進城鄉師資隊伍的建設和發展。

第四，教育主管部門要依據城鎮建設發展規劃，做好本級教育事業的發展規劃，特別要重視研究城市新增人口分布和遷移的規律。一方面，要規劃建設新的學校，保證教育資源的供應量；另一方面，要加強學校招生管理，在招生區域劃分、招生過程監督和考核等方面充分發揮行政主管部門的宏觀調控能力，以確保進城務工人員的隨遷子女獲得平等的入學機會。

3.學校要通過建設和發展，推進素質教育

首先，學校要轉變教育價值取向和教育理念，即由應試教育價值取向向素質教育價值取向轉變，由“精英化”教育理念向“大眾化”教育理念轉變，遵循教育規律，堅守教育本質，追求學生知識、人格、心理、興趣和愛好的全面發展。在教育教學方法上要不斷創新，改變學習的評價方法，摒棄單純以考試形式和考試成績來評定教育教學效果的做法。此外，還要因材施教，在教育培養過程中要重視學生的主體性，發展學生個性，尊重學生的興趣，追求學生的全面發展。

其次，學校要加強教師隊伍建設。一方面，要重點加強師德建設，提高教師公平意識，讓教師能主動維護學生接受公平教育的權利；另一方面，要通過城鄉學校共建活動，如采用教師輪換制度、校長交流、結對子、集體教研活動等形式，推動優秀教師由城市學校向農村學校、優質學校向薄弱學校流動以及農村學校和薄弱學校的教師到城市學校和優質學校進行鍛煉和培訓，以達到師資水平不斷提高的目的。還有，要完善教師激勵考核機制，調動教師的積極性，保持教學和管理團隊活力。學校要將薪酬福利與教師專業成長和職業生涯掛鉤，并結合崗位職責、校園文化和師德、師風建設等因素建立起師資隊伍的激勵考核機制，不斷激發教師隊伍的活力。

第三，要加強學校硬件建設，全面改善辦學條件。學校應抓住政府推進義務教育階段學校標準化建設的機遇，結合“校安工程”和中小學校舍維修改造等工作，根據城市、城鎮和鄉村建設規劃和城鎮化推進程度及人口發展規劃，科學合理地做好學校建設發展規劃，用好用足政策和經費，拓寬社會和企業等捐資助學渠道，提升學校的硬件建設水平，全面改善學校辦學條件。

4.社會公眾要切實擔負起營造良好教育公平環境的社會責任

國家正在通過完善公共服務政策不斷擴大社會公眾享受免費教育資源的范圍和權益，同時也在傳達給社會公眾一種“大眾化教育”的理念。因為，只有“大眾化教育”理念逐漸深入到全體國民的思想中，教育公平才有實現的基礎。對此，政府；教育部門和社會媒體要加大宣傳力度，一方面要讓國家的政策和教育惠民成果深入人心；另一方面要使社會公眾認識教育公平的緊迫性和必然性。

首先，要推動各方社會力量積極投入，舉辦義務教育學校，使教育服務資源供給主體多元化。特別是要資助農民工子弟學校，幫助解決進城務工農民子女接受教育的問題，有效補充政府公共教育資源的不足。尤其是在城鎮化快速發展進程中，人口快速聚集、學校布局未能調整到位的情況下，社會民眾對民辦學校的積極支持和關心，可以為民辦學校辦學和發展創造良好地社區人文環境。

其次，要鼓勵社會力量投資開辦優質特色學校，滿足社會公眾對優質教育資源的需求。雖然此舉有悖教育公平的理念，也是導致學生擇校的主要原因之一，但在目前城鎮化發展并不均衡的情況下，如果采用“一刀切”的方法，禁止開辦民辦優質特色學校，不但不能滿足城鎮居民追求優質教育資源的需要，而且也會破壞“素質教育”先試先行的實驗田。因為，民辦學校以其靈活的機制和大膽的創新，可以更積極主動地進行特色教育的探索，在義務教育學校中起到良好的示范作用，有力推動公辦學校的教育教學改革。

第三，應強化全社會對進城務工農民、城鎮低收入家庭、特殊困難家庭和殘障兒童等人群的關注和扶助?？梢酝ㄟ^組織形式多樣的捐資助學幫扶活動，幫助他們解決家庭生活、入學讀書等實際困難。同時借助媒體和社會大眾的傳播，形成良好的社會輿論氛圍，使城鎮弱勢群體的受教育權利得到重視和保障，讓“全社會人人都能平等地享受公共教育資源，達到共同進步”的理念深入人心。抓住解決社會弱勢群體這一教育公平問題的突破口，結合城市文明、社會文明和國家文明建設工作一起推進教育公平的建立。