網絡問政與政府形象傳播模式創新

□ 朱銳勛

（⒈國家行政學院，北京 100089；⒉云南行政學院，云南 昆明 650111）

信息技術的發展與互聯網的普及豐富了政治參與的方式?；?4小時連接在線使得整個社會形態正在發生根本性的變化，信息實時互動，分享隨時發生。處在轉型期的中國，公共訴求多元化，社會矛盾日益顯現。網絡問政以自身特有的方式對經濟建設和政治發展產生了正反兩個方面的效應，影響著文明發展和社會和諧。公眾、政府及公職人員均自發地通過這一開放、多元的網絡平臺進行政治參與，有效地連通了“主流媒體輿論場”和“民間輿論場”，并使之成為公眾行使知情權、參與權、表達權和監督權的重要渠道，也成為政府增加行政透明度、提高決策水平的有效途徑。

一、國內外網絡問政與政府形象傳播研究進展

隨著全球信息化浪潮的興起，網絡社會問題、社會矛盾日益復雜化，政府如何應對和化解網絡空間中的新問題和新矛盾，已成為近年來國內外學者研究、關注的重點。麥克盧漢預言：“隨著信息運動的增加，政治變化趨向是逐漸偏離選民代表政治，走向全民立即卷入中央決策行為的政治”。［1］對于網絡空間和現實世界而言，誰來統治和以什么方式統治的基本政治學問題都是同樣有意義的。在理論研究上，邁克爾·本尼迪克特有關網絡空間的概念認為，全球網絡化是多維度的、人造的、“虛擬”的真實。［2］尼古拉·尼葛洛龐蒂把權力的分散視為數字化生存的四大特質之一，認為傳統的中央集權觀念終將瓦解。［3］（p269）而聯合國網絡治理工作組（2006）更加關注公共部門的網絡治理。在實踐上，發達國家針對如何利用微博等社交網絡加強與公眾的互動提出了很多的思路和對策。如美國奧巴馬政府推行“開放式政府行動”，倡導“透明”、“參與”和“協作”的政府治理理念，通過Facebook和Twitter等社交網絡平臺“人格化”的手段增強政務活動的互動性，成為創新政民溝通的有效模式。［4］在政府應對公共危機方面，研究機構CIC and Ogilvy PR（2012）認為，微博時代的公共危機從傳播的速度、渠道、角色、形式、色彩到反饋等諸要素都在發生著急遽的變化，要完善和改進輿論回應和危機控制的 “3C”框架 （Care Control and Communication），充分利用博客、微博等社交媒體，使管理者更好地駕馭信息化、網絡化社會。由此可以看出，對網絡問政的研究聚焦于兩個層面：一是信息網絡對現實政府管理的影響，包括對政府治理、政務流程、公眾政治參與方式以及對國際政治關系的影響；二是網絡空間的虛擬社會管理，涵蓋了網絡空間的網民運動、政治參與性質、網絡空間的權力、網絡輿論引導等。

縱觀國內外研究，可從下列四個方面對網絡問政與政府形象傳播問題進行梳理。一是網絡問政的主體、特征。針對當前網絡問政中存在的三種主體論（公眾主體論、政府主體論和公眾與政府并舉論），黃建、陳純柱等認為網絡問政的主體是公眾，而孫健等學者認為網絡問政的內容是問計于民和問事于政（府）的統一。［5］［6］［7］網絡問政的顯著特征可概括為：溝通的零距離、零時差、快捷、互動、自由開放等。二是網絡問政的途徑、方式。網絡問政無疑已成為公眾政治參與的新方式，李江梅等從傳播學角度提出網絡問政提供了特殊的話語公共領域。政府需要有效地打通“主流媒體輿論場”和“民間輿論場”，及時地回應和引導。［8］石國亮等亦認為（政府）要加強對“論壇、社區、博客、新聞貼吧”等網絡公共領域的管理。［9］孟慶國認為網絡問政是網絡參與型、互動型的政府信息化階段的突出標志，是一種電子治理模式。進而把網絡問政分為姿態型、引導型和壓力型網絡問政。三是網絡問政的制度規范、實踐引導。［10］陳純柱等提出網絡問政制度化要求網絡問政主體制度化、客體即政治體制制度化、平臺建設制度化、回應機制制度化、溝通渠道制度化和法律保障制度化。張玉勤梳理了當前網絡問政的現實挑戰：非理性現象對現實的公共行政和司法公正的沖擊，“偽民意”的誤導風險，網絡問政活動“空殼化”，西方敵對思想的網絡“亂”政企圖頻現。［11］四是網絡問政促進政府形象的重塑、傳播。劉小燕通過從政府施政行為（做）、展示與解釋政府施政行為（說）以及“說”與“做”并舉等三個范疇研究政府形象傳播內涵。［12］分析了政府形象傳播的本質和基本理論框架。謝金林研究了網絡空間自由言論機制下政府形象傳播將會面臨的非理性言論、扁平網絡信息串聯、網絡社會權力的去中心化對政府威權的沖擊。［13］

面臨C時代網絡輿論的全新挑戰，原有的強國家——弱社會治理結構舉步維艱。對此，政府要充分利用好開放、多元的網絡平臺引導網絡輿論，推動公眾有序的政治參與，使其成為保障公眾行使知情權、參與權、表達權和監督權的重要渠道，以增加行政透明度、提高決策水平。

二、網絡問政是推動政府管理變革的外部動力

從公眾參與個體層面看，多任務工作狀態的出現來自于媒體的多樣分化和實時在線互聯，特別是社交類網站和應用的發展，使得人們不由自主地進入倫敦商學院教授Linda Stone提出的 “保持部分關注”的狀態，人們比以往的任何時期都更加關注政府在公共管理活動中的政策和行為，更加關注政府在公共服務提供中給自身發展帶來的變化，更加關注政府公職人員在公共事務管理中的一舉一動。為了防止政府的決策失誤和行政過錯的發生，政府部門應盡可能多地擴展自己的信息和交往觸角，全方位地收集、掃描周邊的消息。在盡量聚焦、關注優先級事項的同時做好網絡輿論應對和網絡問政事務處置工作。C時代的到來，面對技術、社會環境和個體行為方式的巨大變革，在開發政府組織能力潛能的課題上需要探尋一個新的研究視域。其重要的現實意義在于：⑴拓展公眾政治參與空間，有助于公民對政府的監督、批評和約束；⑵有助于推動政府轉變工作作風，密切聯系群眾，改善政府形象；⑶有助于促進政府管理創新和電子政務發展，促進服務型政府建設。

（一）網絡新興媒體與傳統媒體的融合將全方位傳播政府形象

從傳播學上看，工業化、信息化和城鎮化的縱深發展，使得21世紀成為城市的世紀、創意的世紀、傳播的世紀和消費無處不在的世紀。［14］C時代廣泛而實時的在線連接，各種在線交流和協作工具的出現，使得輿論產生和傳播的規則正在悄然改變。過去是少數媒體充當“輿論喉舌”的信息權威時代，現在，以微博、社交網站為代表的新興媒體把社會帶入了輿論民主時代，公眾已經不僅僅是媒體的消費者，同時也成為信息的創造者和發行人。對于政府而言，政府履行職能的過程就是政府形象形成的過程；社會公眾監督、評判政府行政行為的過程就是政府形象傳播的過程。一方面要求政府部門及公務人員主動利用新興網絡媒體平臺，了解民情、匯集民智，即“問計于民”，實現決策和管理的科學化、民主化；另一方面是引導公眾通過網絡平臺積極建言獻策，表達利益訴求的“問事于政府”，確保公眾的知情權、參與權、表達權和監督權。［15］因此，網絡問政促成了變革政府執政方式創新思路的形成，網絡問政也將逐步成為黨和政府治國理政的一種常態，成為執政部門獲取民意，問計于民、問需于民、問政于民最有效的途徑和手段之一。

（二）在線問政、在線辦事成為推動政府行政改革深化的動力

從更廣泛的政府、市場、社會關系的視角來看，在新的媒體環境下，輿論以前所未有的力量介入到社會治理過程當中，卓越的組織管理要求政府在決策和執政時充分思考自身與企業、第三方和公眾的互動關系，主動建立協商、溝通、合作的協同治理模式。畢竟，在“四周都是鏡子”的情況下，政府依法行使職權，透明管理社會已成為一種常態的行為方式。網絡問政實現了網絡與民主政治的對接，深化了公眾政治參與的形式和內容，提升了網絡政治參與的有效性，從而擴大了公眾有序的政治參與。公眾可以隨時根據自己的觀察和體驗，借助互聯網對社會管理和政府行政行為發表自己的觀點，并可能迅速在互聯網上傳播和放大，引起廣大網民的關注和回應，甚至對傳統媒體也會產生重要影響。

（三）專門化問政網站使得政府信息發布結構扁平化

在我國，“政府上網工程”建設經過10余年的發展，絕大多數的縣級以上人民政府都已建成了政府門戶網站。特別是 《中華人民共和國政府信息公開條例》（2008）頒布實施以來，政府信息公開工作逐步趨于常態化、規范化，在政府形象傳播上發揮了積極的作用。隨著網絡問政的縱深發展，要求政府信息發布更加全面、及時和準確。然而，由于很多政府門戶網站在這方面的滯后，加之各級政府電子政務平臺建設條塊林立，使得網絡問政平臺發展程度參差不齊，造成了網絡問政平臺的留言回復仍保持著多線運行、各自為政的態勢，還沒有形成一個有效的聯動機制。傳統的授權制要求政務機構設立專職的代言人，如新聞發言人、網絡發言人等，要求發布內容的唯一性、權威性。而在網絡問政的助推下，政府信息發布更多地轉由基層部門、較低職位甚或最基層公務人員承擔。這就要求政府部門通過開設留言板、論壇、在線訪談和郵箱，實現與公眾的溝通和交流，解決民生問題。在信息公開、輿論回應時，從內容供給、語言表達、熱點回應等方面滿足網民的需求。改變以往那種冷冰冰、數字化的結果性通報方式，或先說后做，或邊做邊說，與網民進行溝通與互動。政府信息發布結構的扁平化能夠增強政府的親和力、執行力和公信力。

（四）政務微博集群化發展擴大了公眾有序的政治參與

微博是政府重要的信息源之一，也是政民互動的重要平臺。政務微博以其即時、便捷、親民的特點，更方便政府在第一時間發布新聞，是公眾、企業、政府三方互動交流、理性表達的場所。隨著2010年以來政務微博的迅速發展，各級政府和管理部門通過政務微博可以直接、及時、快速地收集輿情，了解公眾的訴求和呼聲。2012年政務微博的開博數量從整體上以月平均9500家的速度增長。據國家行政學院電子政務研究中心統計，截止至2012年底，僅通過新浪、騰訊、人民網和新華網等4家微博認證的政務微博數已超過15萬。［16］政務微博成為廣泛、積極的信息交流平臺后，將形成龐大的聽眾基數。不僅能夠更好地為政府的社會管理活動提供服務，進而贏得民眾信任，而且能夠為政府樹立良好的網絡形象。政務微博的理性討論氛圍能有效引導網絡輿論，使突發事件得以平緩和消退。通過微訪談、微座談、發帖子的方式聚集民意，引起公眾的反饋；通過公眾的意見表達和現場曝光，促使政府職能部門形成解決問題的倒逼機制；通過“兩會”和重大事項、重大活動的意見征集、工作改進和問題反饋，為公眾有序政治參與提供微博直播路徑。

三、引導網絡輿論，傳播政府形象的對策

據人民網的調查顯示，公眾對“網絡問政”參與熱情不斷增長，近70%的網民認為“網絡問政”是政府了解民意、溝通民愿的有效方式，政府及時、正面地回復、處理網友留言、帖文則成為最受網友歡迎的 “網絡問政”形式。甚至認為“網絡能成為防腐的新陣地”。［17］事實上，網絡問政正逐步促成政府的良政和善治。

（一）在電子政務發展戰略中完善網絡問政平臺

⒈實現多樣化的政府回應與多元化政治參與平等互動。傳統政治運行方式習慣于不公開、不透明，政策制定過程缺少公眾參與，國家權力與公眾權利之間信息不對稱，而日益發達的網絡傳播激發了公眾民主權利訴求的熱情，這就要求政府規范行政職能，完善政務流程，以政府信息化與電子政務建設推動政府管理創新，通過在線問政、網站留言板、網絡新聞發言人、電子郵件、網絡論壇、即時通信、博客和微博客、專門化問政網站（欄目）等形式拓寬政府回應渠道，豐富網絡問政的常態化和制度化工具。

⒉發揮以政務微博為代表的新傳媒的作用，搶占政治傳播的制高點。政務微博和政府網站是前端和后端的關系，或者說是窗口和平臺的關系，二者應互為依托，相互協作。對微博的非正式性和欠可靠性必須有充分的認識和應對方案，同時，要加強對政府微博和政府網站的應用和管理，加強微博應用的相關管理制度和規范建設。政務微博要面向基層，面對公眾，只有深入群眾，接地氣，才能最大限度地實現平等的交流與互動。在具體實踐中上應善用事實，及時發聲。在弄清事實真相、判明性質后，要及時發言，有針對性地談看法，搶占先機，避免失語。尊重公眾的知情權、參與權、表達權、監督權，使政務微博成為做好地方工作的新平臺，成為了解各方面情況的新渠道，成為化解矛盾、維護民生、處置各類突發事件的好幫手。

⒊提升政府在線信息服務能力與水平。對信息的控制就是對權力的控制，電子政務促進了傳統政府組織權力結構的重組。因此，提高電子政府效率乃是政府進行各種行政改革的出發點和推動力，應建立網上、網下政府互動與協同的運行機制。網絡問政能夠促使政府門戶網站進行重新定位。同時，公眾也能通過這樣一個開放平臺獲取政府信息，享受政府服務，參與公共事務，使政府門戶網站建設成為未來服務型電子政府的實現路徑。

（二）構建服務型政府與擴大公眾政治參與

⒈信息公開與透明政府建設。政府部門有必要從“信息封鎖式”預防策略轉向“信息公開式”預防策略。如果政府信息不透明，公開程度不夠，群眾就有權利對政府政策的制定和執行提出意見和建議，政府也應問政于民、問計于民。這就需要增強政府政策制定和執行的透明度，建設陽光、透明政府。

⒉參與互動與責任政府建設。網絡問政推動政府良政和善治受下列四個因素的影響：網民作為一個群體對自身利益和社會公共事務的關切和表達，政府的回應和負責，網絡問政本身理性化，政府對網民政治權利要求的態度等。政府通過開放、多元的網絡平臺促進公眾、社會與政府之間政治參與互動，在內容上，重視政務微博的民生性與解壓性功能。不僅要有豐富、及時的政務信息和切實有效的政務行動，還要力求符合網絡文化的傳播特征并解決問題，讓公眾在欣然接受的同時，也使政府部門的親和力和公信力得到提升。

⒊監督評議與效能政府建設。新興網絡公共領域更加關注政府公權力的運行，更易形成輿論監督機制，擴大監督范圍，拓寬監督的廣度和深度，使社會監督迅速走向多元化、大眾化和日?；?。這就要求相關部門必須建立科學、完善的績效評估體系，通過第三方研究機構和權威媒體對政府進行定期的效果評估和發布，重點測評政府信息公開和信息發布的時效和效率，還可以評判應對網絡輿論和突發事件的能力。此外，政府提供社會管理服務的效果也可以納入評估范圍。

（三）網絡問政參與機制的制度化、規范化

⒈網絡問政的回應與問責機制。政府回應是政府的社會責任、行政責任和政治責任的綜合。政府回應網絡輿論的要旨在于：一要維護公眾表達自由，二要及時主動發布權威信息，三要迅速落實責任主體，四要不斷完善網絡輿情監測預警機制和輿論回應問責機制。［18］回應與問責機制要體現以民為本、服務導向、合作共治、及時反應、依法治理等特征，有效回應社會所需的具有回應力的政府及其治理模式。［19］（p32）同時，應建立并推行責任追究和倒查制度，將網絡問政回應與應對納入到政府部門綜合目標考核范圍，對網絡輿情信息認識不足、應對不力、處置不當、造成嚴重社會影響的，要及時依法啟動行政問責程序，追究相關責任人的責任。

⒉網絡問政的溝通與協調機制。網絡問政作為一種電子化治理模式，在溝通與協調過程中要注意區分政府主動推動、交流引導與處置和網絡性事件回應等三種不同網絡問政情形的策略。［20］在建立健全網絡輿論溝通機制方面，一是加強與網民的直接交流互動。要利用各種網絡交流平臺，直接開展交流互動。二是加強與各種媒體的溝通交流。通過建立新聞聯系會議制度、新聞發言人制度等，實現政府與公眾、媒體的互信、互助和互動。三是網上、網下的協調處理。將網絡問政從一種非流程化的問題求解過程轉變為一種程序化的行政決策過程，縮短響應時間，及時有效應對。四是發揮意見領袖的作用。增強意見領袖的政治敏銳性，解讀好、傳達好政府的執政理念和措施。聘請一批輿論專家、行業權威和知名人士等作為“意見領袖”，充分發揮政府傳播主體的作用。

⒊規范網絡問政渠道與平臺。網絡問政不僅是公眾責問政府，也是政府科學決策的重要手段?？茖W地設置政府機構、職能和政權運行機制是網絡時代政治文明建設的新要求。網絡問政依托于網絡平臺。只有加強網絡輿論監督平臺建設，建立通暢、高效、規范的網絡平臺主渠道，才能提升網絡輿論監督的權威性和有效性。一是政府信息公開應規范化、日?；?；二是社交網絡應實施登記審批備案制度，實施實名登記制度，加強網絡入口管理；三是多渠道建立民情、民意和民愿的表達通道；四是建立定期上網傾聽網民意見制度、定期舉辦網絡意見辦公會制度和網絡信息督辦聯動制度。如廣東省的《關于建立與人民網、南方網、奧一網網友良性互動機制的工作方案》，四川省的《“省長信箱”來信辦理工作規則》（2010），廣西壯族自治區的《關于回復人民網網友留言的暫行規定》（2010），浙江省的《關于做好重要網站網民留言辦理工作的意見》（2010）等等。

⒋網絡問政的法律保障機制。網絡問政作為一種公眾政治參與活動，同樣要求在國家法律制度框架下進行。從實踐來看，網絡問政在為公眾的意見表達提供了新渠道的同時，由于網絡輿論的片面性、非理性和放大性等負面作用也會導致公共秩序失范。因此，需要從法律制度保障的角度確保網絡問政的正常進行。一是要設立網絡問政主體政治參與權、參與程序的保障制度；二是要設立網絡問政的內容、議題、正當合法的公開制度；三是設立網絡問政過程透明有序、結果公正有效的審查制度。

（四）創新全媒體政府形象傳播理念

政府形象的塑造和傳播是相輔相成、互相促進的。政府形象傳播包含三個層面：政府行政的過程即政府形象傳播的過程、傳播媒介對政府行為的解釋以及政府行為和對政府行為的解釋同時并舉。從政務信息透明公開、權威發布到公眾互動參與、平等溝通，都要求政府彰顯其為民服務的本質要求，體現政府部門的高效、自律、負責任。一是要切實加深政府及其工作人員員對互聯網的認識，消除一些不必要的偏見和誤解。實現從以往消極防堵轉向積極疏通，從被動應對轉向主動引領，正確引導網絡輿論的健康發展，并及時向社會反饋政府改進、吸納的情況。二是政府及相關部門要利用有效的傳播手段，拓寬對話交流的渠道，適時調控信息，使公眾或網民都能獲取對稱的公共信息。只有加強與公眾的互動交流，才能消除政府與公眾之間信息不對稱的現象。對涉及政府形象的相關信息進行傳播，以得到相關受眾更多的正面評價，從而鞏固政府執政的權威性與合法性。三是政府形象傳播最終還是要落實到政府公職人員的人民公仆角色定位上來，即樹立以人為本，全心全意為人民服務的理念。換言之，不斷深化行政管理體制改革，轉變政府職能；不斷提高服務質量，完善基本公共服務體系，建設服務型政府，為公眾社會生活和政治參與提供保障、創造條件。

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