淺析我國城市警務巡邏制度

□ 張代偉

（吉林警察學院，吉林 長春 130117）

外勤是警察工作的核心，而外勤警察的主要勤務方式是巡邏。各國警務理論研究者對巡邏在警務工作中舉足輕重的地位和基礎性作用均給予了肯定。我國開展正規警察巡邏勤務較晚，因此要進行警務巡邏體制改革創新，必須清楚、準確、深刻理解“巡邏”的意義，了解警務巡邏發展的歷史，發現警務巡邏制度中存在的不足，虛心學習和借鑒外國警務巡邏的經驗，以便更好地把握我國警務巡邏的發展方向。

一、城市警務巡邏的作用和發展階段

（一）警務巡邏的作用

作為一種守護、保衛的工作方法，“巡邏”產生的時間遠遠早于“警察”這個職業，但從“警察”這個職業誕生起，巡邏便成為警察用來維護社會治安工作的基本方法。隨著對警務巡邏系統研究的不斷深入，人們開始對警務巡邏的作用有了更深刻的認識：一是預防犯罪。案件發生后能夠及時告破固然可喜，但國家、集體或個人所遭受的損失已經成為既定事實，有的可能再也無法挽回?！叭珪r全空”性的警務巡邏，一方面可以使犯罪分子找不到犯罪的外在環境，減少犯罪機會；另一方面，可以在心理上對犯罪分子產生震懾作用，使其放棄作案動機。因此，警務巡邏可以從源頭上防止犯罪的發生，促進社會治安的良性循環。二是維護公共安全和社會秩序。維護公共安全和社會秩序是警察的首要責任，也是其工作的重心，而這兩項工作都需要警察出現在人民群眾中，出現在百姓日常生活之中。三是有利于提高公眾安全感和滿意度。警務巡邏可以給公眾“警察無處不在的感覺”，使其感到警方在積極致力于制止違法犯罪，并可以在緊急情況下為公民提供及時的救援。根據相關調查，公眾的安全感和滿意度并非源于警察的破案數、破案率，而是源于身邊的巡邏警察。警察置身于群眾之中，及時消除和化解一些治安隱患、民事糾紛，對于構建和諧警民關系起著至關重要的作用。四是警務巡邏是打擊犯罪的重要手段。巡邏警察走上街頭，深入群眾，在一定程度上改變了原有的靜態工作模式，提高了對突發事件的反應速度，能夠在第一時間掌握證據、控制現場局面，大大提高了公安機關打擊現行違法犯罪的能力和水平。

（二）警務巡邏發展的歷史

從羅伯特·皮爾創立近代警察至今，各國警察均實行警察巡邏的勤務制度，而且各國警察部門都在大力探索、發展、完善警務巡邏制度的實踐和理論?？v觀世界警察巡邏的歷史，根據警務巡邏方式變更過程中所表現出來的特性，筆者將世界警察巡邏制度發展過程大致劃分為四個階段：一是以徒步巡邏為主的初級階段。警務巡邏方式首創于英國。1763年，英國人享利夏爾丁在英格蘭保街設法官，并實施了徒步巡邏制度。這一時期的警察巡邏均以徒步為主，輔以馬匹。早期，警察的社會職能劃分尚未完善，因此巡邏幾乎成了警察機關的中心工作，而警察巡邏工作的目標也十分單一，即“預防犯罪”；工作方法也非常簡單，即通過警員以徒步巡邏的方式不斷出現在街面上，以達到震攝犯罪分子的目的。二是以機動車為主的階段。上世紀20－30年代，隨著汽車工業的發展，機動車在生活中得到廣泛應用，犯罪形式更加多樣化，社會治安面臨嚴峻挑戰，各國警界均意識到步行巡邏效率低下，應變能力較差。因此各國相繼開始了對傳統步行巡邏方式的改革。美國的威爾遜等人積極倡議用汽車巡邏代替步行巡邏。于是警察乘機動車巡邏風行一時。到70年代末，美國警察中乘機動巡邏的數量達到了全部巡邏警察總數的90%。機動車巡邏大大的提高了警察的工作效率，是警察巡邏工作的一次飛躍。這一時期，關于巡邏路線及方式、巡邏戰略戰術原則以及巡邏職責與作用的相關理論研究也得到了進一步發展，并開始應用到警務巡邏的實際工作中。三是巡邏方式的反思階段。機動車巡邏的廣泛應用確實提高了警察巡邏的工作效率，在一定程度解決了警力不足的問題，但其弊端開始逐步顯現，比如巡警與公眾之間的聯系減少了，對社情、案情的了解程度也降低了。乘車巡邏導致巡邏工作質量下降。因此，人們對重新采用步行巡邏方式的呼聲越來越高。于是，這一時期許多國家不得不采取步行巡邏與機動車巡邏兩種方式相結合的巡邏體制。四是巡邏方式成熟階段。1980年到1990年間，西方的警察開始逐步將自行車巡邏和警務巡邏與社區警務相結合，這就避免了與群眾脫離，也改變了徒步巡邏效率低下的問題。許多國家還規定，警察巡邏要和一般的社區群眾工作相結合。比如和社區街道經常性的進行溝通，了解居住區百姓的思想狀態和生活狀態，主動去解決矛盾。這樣就將警察的巡邏和社區工作有機地結合在一起，改變了警察脫離群眾的印象，同時也使得警察的警務巡邏工作跳出了單純的治安巡邏范疇，標志著警務巡邏制度走向成熟。

二、我國警務巡邏的現狀

近年來，我國警務巡邏理論研究及巡邏體制改革均取得了巨大的成績，但目前我國警務巡邏實際工作中依然存在許多問題，主要表現在以下方面：

（一）街面巡邏警力不足

西方警界普遍認為，巡邏是警察工作的核心，因此西方各國巡警在全體警察總數中所占的比例相當大，有的地方巡警比率甚至高達整個部門警察總數的80%，即使在巡警最少的地方比率也在40%以上。但在我國的警察系統中，巡邏警察占警察總數不到十分之一，并且還多為其他警種的分攤工作，這就直接導致見警率低、街面覆蓋率低。以吉林省長春市為例，目前路上的巡邏警察基本分為巡特警、交警、派出所治安民警、夜巡民警，巡特警本身人員數量少，主要都分布在一些重點地區和部門，街道上很少見，交警、派出所民警、夜巡民警本身又有其他工作，很難專心于街面巡邏工作。由于警力投入不足，造成了防控缺乏力度。

（二）基層警力缺乏整合能力且職責不清

我國警察種類多達二十幾種，根據相關的法律各有其工作范圍及職責，不能逾越。明確的警務分工可以有效地防止警察權的濫用，但基層警力職權劃分過細會導致執法權限分散，造成基層警力被人為割裂。分工過細，各自為戰，遇事相互推諉，不利于形成整體效應；多頭指揮，造成政令、警令不暢，效率低下；指導部門多，導致管理成本高；基層不同警種的工作飽和程度不一，忙閑不均；民警職責單一，不利于民警工作潛能的發揮；單警種作戰能力差，不利于基層民警素質的全面發展等等。例如，一般的派出所民警在從事治安巡邏時經常發生交通違章情況，交警則因為執法權問題而無法制止和追究。加上路面巡邏警察多為交警和派出所基層民警，本身又有其他工作任務，所以很難保證路上巡邏的密度和效率，直接影響了巡邏工作的成效。

（三）警務巡邏基本設施配備不完善

警用車輛是民警維持社會治安、處置突發事件的重要裝備。近年來，各基層單位警用車數量和品種配備有所增加，但仍然不能滿足建立現代化巡邏隊伍的要求。在數量上，90%以上警務巡邏車不能達到警車接警3分鐘內趕到現場和趕到重點部位的時間必須在2分鐘之內的要求；在質量上，我國警務巡邏車組成仍以噴涂了警用標志的民用車為主，缺乏服務警務工作的專業性。在警車的使用上，現在的警務巡邏車多為交警和派出所的日常用車，在巡邏和本身職務工作時，經常會發生警務巡邏車不在路面巡邏而去完成其他任務的情況。此外，巡邏用車的配備上也較為落后，根本無法充分利用現代化通信、傳輸、集成技術。以吉林省長春市為例，治安巡邏的警車多為派出所的日常警車，大部分還停留在老式捷達水平，本身除去警燈和對講機，基本沒有安裝執法記錄儀等現代警務設施。

（四）缺乏一個多功能的高效指揮系統

巡邏指揮系統是巡邏體制中不可缺少的重要一環，其現代化程度決定著警務巡邏效果的優劣。然而到目前為止，我國沒有建立起真正意義上的警務巡邏的指揮系統。110報警指揮臺也只是局限于對110處警指令的下達，不具備對警務巡邏的整體指揮功能。

三、對我國城市警務巡邏制度改革的相關建議

隨著我國改革的不斷深入，開放程度的不斷提高，社會變革進程的加快，社會治安形勢越來越復雜，由于公安工作的改革尤其是公安體制改革相對滯后，使得我國的巡警工作面臨許多新情況、新問題。當前，我國警務巡邏體制建設已經發展到一個關鍵的時期，筆者結合我國目前警務巡邏中存在的問題，借鑒英國警務改革的成功經驗，提出如下建議：

（一）加大基層巡邏警力配比

一是調整警力配置。我國的巡警在所有警務工作者中所占的比例遠遠低于西方國家。這緣于我們對警務巡邏在整個警務工作中的地位和基礎性作用認識不足。因此，在新一輪警務巡邏制度改革過程中，在警力配置上應該適當向巡警傾斜，逐步確立巡警作為公安機關第一警種的地位，以保證巡警在社會治安防控體系中的中堅地位和骨干作用。二是建立一支專業且擁有綜合執法權力的新式巡警隊伍。三是充分調動社會力量參與巡邏勤務工作。隨著警務改革的逐步深入，公安機關所發揮的職能不能只局限于打擊懲辦犯罪行為，而應向社會治安組織與服務方向傾斜。公安機關可以通過法制宣傳，通報治安情況，動員群眾力量，達到維護社會治安穩定的目的。

（二）整合基層警力，擴大執法權限

巡警是綜合執法警種，綜合執法權是巡警區別于其他警種最重要的特征。由于巡警比其他警種更貼近人民的生活，所以處理的問題也較為具體，且綜合性更強。因為巡警的工作內容包括治安、刑事、戶籍、交通等公眾生活的各個方面，因此，決定其需要擁有綜合執法權。賦予巡警綜合執法權，不但可以解決各執法部門職能交叉及人、財、物等浪費問題，還可以充分發揮巡邏民警一警多用、一警多能的勤務效能，提高巡警的工作效率。雖然公安部在《城市人民警察巡邏規定》中對巡警的職權做了明確規定，但隨著社會環境的變化，原有的法律已經不能完全適應現代警務巡邏改革的需要，對此國家立法機構應該通過進一步立法，明確巡警的綜合執法權，以便更好地協調巡警與其他各職能部門之間的關系，提高工作效率。

（三）完善基層警務巡邏裝備配備

注重巡邏隊伍專業化建設的一個重要措施就是加強巡警隊伍的硬件建設以及巡邏設備的管理和使用。巡邏基本設施的配備，一方面可以從根本上保證警務巡邏的順利實施，另一方面是為了保證巡邏警務人員的安全?？茖W的設備管理制度，既有利于設備的保養，又有助于提高設備的利用率，節省警務開支：一是巡邏車及其配置。警用巡邏車是各種警車中最常見的一種，它既是現代警察不可或缺的交通工具，也是巡警的主要工作場所之一，巡邏車性能的好壞直接影響到巡警的工作效率。目前，我國使用的巡邏車輛大多是在民用車的基礎上噴涂警用標志并加上警燈警報而成，就我國警務財政支出現狀而言，對巡邏車進行大規模改裝是不現實，因此，國家可以成立專門機構對警務車輛進行研究改造，刪減不需要的配置，增加專業設備，制定巡邏車標準，提高其實用性能。二是基礎設施及配置。公安機關應建立統一、高效、協調、規范的派出所民警巡邏執勤管理制度，加大對巡邏工作的投入。為巡邏民警和巡邏車配置規范的裝備，用先進的通訊技術，提高巡邏警務裝備的水平。

（四）建立多功能、統一、高效的指揮系統

統一、高效的指揮系統，既可以最大限度地縮短巡警的反應時間，又可以充分發揮巡警靈活機動特點和快速反應的優勢。因此，我國應該盡快建立起一套從中央到地方的多功能、統一、高效的警務巡邏指揮系統。除此之外，還可以根據地區的具體情況，對110報警服務臺與巡邏指揮系統進行有機整合，通過現代化通訊網絡，加強公共報警系統、各巡邏力量及110報警服務臺之間的整體互動能力，以便指揮系統能夠迅速準確的做出部署，并將信息傳達給巡警，使之在最短的時間內，對突發事件做出反應。真正做到接受報警、指揮部署警力、巡邏調度三位一體。因此，應適當增加對科技的投入，科學地處理和利用治安信息。隨著我國經濟體制改革的逐步深入，隨著社會結構的不斷變化和科技水平的日益提高，警察要面對許多新的治安形勢和犯罪特點，因此，必須不斷提高防范能力，而掌握大量的社會信息成為做好治安防范工作的基礎。國家則應加大對現代通訊系統及現代化信息網絡的投入。通過網絡信息中心，對巡警警力的備勤和出警以及街面警力資源進行合理配置。

我國的警務巡邏制度起步相對較晚，雖然目前我國仍處于社會改革階段，社會環境較為復雜，但只要我們根據警務發展規律，從我國治安的具體情況出發，借鑒西方警務巡邏改革的成功經驗，就能夠建立起一套具有中國特色的警務巡邏機制。

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