基于公共政策價值分析視野下的中國廉租房政策分析

鄧 彬，陶

（嘉應學院 政法學院，廣東 梅州 514015）

“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難?！盵1]是黨代會報告中第一次專門提及住房保障制度，也是第一次談到保障方式和保障對象。在《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中，廉租房已經成為住房保障方式的首選，十七大報告確定了廉租房在住房保障中的重要地位。當前我國城市房地產市場供給結構性矛盾突出，面向中低收入階層的經濟適用房占總開發量比例逐年遞減，而且面向最低收入家庭的廉租住宅則嚴重“缺位”。這已經成為城市經濟深入發展中的障礙，不容回避。

一、廉租房界定

廉租房是政府向具有本市非農業常住戶口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭提供的一種非贏利的保障性租住用房，即由國家出資建設的規格適當、設備齊全的住房，以低廉的可以接受的方式向住房弱勢群體成員（ 或家庭）提供，保證其住房達到社會最低生活標準，屬于住房保障的補充性措施。

二、廉租房的提出及其必要性

（一）廉租房政策出臺的背景

在中國上下五千年的悠久歷史中，其傳統的文化價值觀念潛移默化地影響著每一個炎黃子孫?！俺杉伊I”的傳統思想在中國人的心中根深蒂固。中國人對家的向往，對住房的需求是傳統的文化價值觀念的體現。中國政府一直將這點作為房屋政策調控的出發點，致力于合理的分配房屋資源。在信息全球化，經濟全球化不斷地滲透下，在中國市場經濟不斷發展且人口數量不斷激增的今天，貧富差距過大，社會矛盾劇增的社會問題凸顯。原有的經濟適用房政策以難以適應中國的發展要求，而群眾對于廉租房政策出臺的呼聲越來越高。政府欲滿足大多數人對于住房的需求，出臺廉租房政策以控制房價，維護社會的穩定發展。由此拉開了廉租房政策出臺的大幕。

（二）廉租房制度發展歷程

1.政策初始階段

1998年，國務院發布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，第一次提到廉租房這個概念，指出最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租房；中低收入家庭購買經濟適用房：高收入家庭購買商品房?！傲夥俊本驮谶@個時候，進入了我們生活。1999年，建設部制定下發了《城鎮廉租住房管理辦法》，提出建立城鎮廉租住房制度。2004年3月1日，由建設部、財政部、民政部、國土資源部、國家稅務總局等5部委制定的《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》開始實施。

政策初始階段，由于實行標準過高，政策覆蓋面狹窄且推進緩慢。在政策實施檢驗和不斷探索的過程中，政府依據各地區的實施情況確定了廉租房保障方式應當以發放租賃住房補貼為主，實物配租、租金核減為輔的政策執行路線。

2.政策發展階段

2005年，國辦發[2005]26號文件—關于“抓緊開展城鎮最低收入家庭住房情況調查”，要求對低保家庭住房困難狀況開展調查，其中北京、上海、天津、河北等?。ㄊ校┻€在調查的基礎上，建立了住房保障對象檔案。2006年，建設部要求各地至少要拿出土地出讓金凈收益的5%用做廉租房建設。全國121個地級以上城市明確了土地出讓凈收益用于廉租住房制度建設的比例。全國已有37個地級以上城市，將土地出讓凈收益實際用于廉租住房制度建設。2007年11月，建設部等九部門聯合發布《廉租住房保障辦法》，強調住房租金實行政府定價；廉租住房單套建筑面積規定控制在50平方米以內，并根據城市低收入住房困難家庭的居住需要，合理確定套型結構；以及申請登記繼續向社會公布。

政策發展階段，政府通過調查和分析城鎮最低收入家庭住房情況，開展檔案工作，并針對不同地區的不同情況合理規劃廉租房建設用地，為低收入住房困難的家庭打開方便之門。同時，針對投機倒把者渾水摸魚的現象，政府不斷完善廉租房的申請資格和審批制度，保證社會公平，維護弱勢群體的利益，讓更多有真正需要的群眾享受到政府政策所帶來的福利。

3.政策強化階段

2010年4月23日建設部發出《關于加強廉租住房管理有關問題的通知》；2010年6月8日《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》；2011年3月3日《關于住房保障規范化管理檢查情況的通報》；2012年2月1日李克強在保障性住房公平分配工作座談會上強調牢牢把好公平分配這個保障性安居工程持續發展的生命線；2012年7月15日起施行《公共租賃住房管理辦法》。

政策強化階段，政府進一步健全實物配租和租賃補貼相結合的廉租住房制度，加快城市住房保障體系建設，完善相關的土地、財稅和信貸支持政策，保增長、保民生、保穩定，加大廉租住房建設力度，著力增加房源供應，完善租賃補貼制度，加快建立健全以廉租住房制度為重點的住房保障體系，促進民生改善和社會和諧。

（三）廉租房政策提出的必要性

隨著我國經營投資環境不樂觀態勢的出現，市場經濟自身存在的自發性問題，泡沫經濟與通貨膨脹有增無減的情況下。多數人愿意將自己的資產轉化為不動產，從而造成樓市過熱。富人將多數房產購走，坐地起價，利用投機手段推高房價，使自身資產迅速膨脹，拉大了貧富差距。與此同時，高額的房價對窮人造成了巨大的生存壓力，導致住房市場的供需矛盾突出、社會貧富差距過大，不利于我國社會的穩定和發展。因此，為了安撫百姓，避免進一步激化社會矛盾，作為我國住房市場供給結構體系中的重要內容，廉租房政策的提出與效實施迫在眉睫。

三、中國公共政策價值取向

（一）公共政策價值取向

盧梭在《社會契約論》關于社會公約的章節中提到：“創建一種原始能以全部共同的力量來維護和保障每個結合者的人身財產的結合形式，使每一個在這種結合形式下與全體相聯合的人所服從的只不過是他本人，而且同以往一樣自由?！币约啊拔覀兠恳粋€人都把我們自身和我們的全部力量置于公意的最高指導之下，而且把共同體中的每個成員都接納為全體不可分割的一部分?！盵2]人民主權理論將“主權”視為客觀存在的實體性權力，具有絕對、永恒、至高無上的特性，并由一個人格化的主體（整體意義上的“人民”）集中掌有。

基于盧梭的《社會契約論》和“人民主權理論”對于公眾的相關思想，對于公共政策來說，政策制定者和執行者的目的是希望實現政策的社會效益的最大化和政策實施后所產生的實際成果的最大化以及政策成果在不同群體分配中所產生的效用的最大化。公共政策的利益導向必須惠及全體人民，公共政策的各項措施必須有利于滿足人民群眾的全面需求，在努力實現公共政策社會效用的最大化的同時，還要努力提高公共政策的產出效益，將這種產出效益惠及全體人民。所以，公共政策價值取向是以人民公益為基準，以公平正義為基點。

（二）中國公共政策的價值取向——公平

1.我國公共政策的價值追求

我國是一個人民民主專政的社會主義國家，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是中華人民共和國的一項基本的政治制度，是具有中國特色的政黨制度?；谶@樣的政治背景下，我國政府的公共政策應該是以人文關懷、民主、透明、責任、法制等為基石，強調社會公眾的參與和監督下，以為人民服務為宗旨，以提供公平、優質、高效的公共服務為標志，實現服務職能，承擔服務責任，一切著眼于人民，一切為了人民，從而實現社會公共利益的最大化。

對我國來說，公平與效率一直以來都是政府在社會發展過程中所注重的兩大目標。而處于社會主義初級階段轉型期的中國難免存在合理或不合理的貧富差距問題。所以，我國在公共政策制定和實施的過程中應努力控制貧富差距過大的問題，所出臺的政策不應只強調以效率為核心，而應該以公平為政策制定和實施根本的價值取向。

2.我國公共政策的價值取向——公平

溫家寶總理在向十一屆全國人大三次會議作政府工作報告時提到“我國政府所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴，讓社會更加公正、更加和諧?！盵3]在閉幕時回答記者說：“公平正義比太陽還要有光輝?！笨梢姽脚c正義是我國社會穩定的根基，實現社會公平正義是發展中國特色社會主義的重大任務。

（1）公平的內涵

公平是一個社會性概念?！掇o?！分惺沁@樣解釋公平的：“作為一種道德要求和品質，指按照一定的社會標準（法律、道德、政策等），正當的秩序合理的待人處事，是制度、系統、重要活動的重要道德品質?！?/p>

（2）公平理念是公共政策的公共性的本質要求

美國哲學家約翰·羅爾斯《正義論》中把公平概括為兩個原則。第一個原則是：每個人對與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利。第二個原則是：社會和經濟的不平等應這樣安排，使它們：在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；并且依系于在機會公平平等的條件下職務和地位向所有人開放。[4]第一個原則可概括為平等自由原則，第二個原則可概括為機會的差別原則與公平原則。堅持公平原則，才能從根本上滿足公眾的基本訴求，保證公共物品分配的公平性才能體現公共性。使得每個加入社會契約的公民的利益不受侵犯，契約不至于被打破，社會才能穩定發展。所以，公平必定是公共政策的公共性的本質要求。

（3）公平是我國社會主義市場經濟體制的根本要求

隨著經濟全球化浪潮的襲來，我國正在努力適應新形勢，加快社會轉型的速度。而在加速轉型的同時，市場機制不健全的突出問題暴露無遺，這要求我國政府充分利用宏觀調控來彌補市場功能的不足的問題。市場機制自發性、盲目性、滯后性的缺陷導致不能對資源進行有效配置，所以政府宏觀調控需要為社會公眾提供市場所不能或不愿提供的公共產品和公共服務，以解決由市場機制缺陷所引起的公平與效率的矛盾，從而促進社會和諧發展。因此，我國政府公共政策價值趨向公平是社會主義市場經濟發展的必然要求；是構建社會主義和諧社會的必然要求。

四、廉租房政策是我國公共政策公平價值取向的具體體現

（一）從社會角度

社會公約無形中存在于每個公民的心中。堅持公平是每個公民所維護自己權利的根本訴求。廉租房政策的頒布正體現了這一價值取向。從社會角度看，廉租房的出臺是就對人性公平權利的肯定。它能保障社會弱勢群體的利益，保障社會公平，維護社會穩定，更好的協調人民內部矛盾，引導社會向更好的發展方向發展。所謂的“更加注重社會公平，使全體人民共享改革開放發展的成果”，就是在把蛋糕做大的同時，保證分配的合理性，讓每個公民來分享國家的財富和發展利益。其中，要特別注重向社會廣大的低收入家庭提供所需，實現社會公平，保障每一個公民的基本權利。

（二）從政府角度

我國政府以人為本，為人民服務的治理理念決定了我國公共政策的制定要實現社會公平，以人的全面發展為工作目的，以群眾的根本利益為政策制定的出發點。我國政府從群眾中來到群眾中去的工作方法決定了公共政策的制定要以公平為目標，切實保障人民群眾的經濟、政治、文化等權益，讓發展成果惠及人民。而廉租房政策的具體內容就很好的詮釋了我國公共政策制定的公平價值取向。廉租房政策的出臺能有效的緩解社會矛盾，解決一定的社會突出問題，滿足社會弱勢群體的的需要，體現我國政府民本的治理觀念和公共政策公平價值取向的具體表達，以力求實現社會公平。

（三）從個人角度

城市的發展，社會的發展與個人的工作是分不開的。所謂安居才能樂業，只有滿足了從業人員的住房需求，城市和社會發展才能有序的進行。在行為科學中，馬斯洛的需求層次理論就將住房需求歸納到了最基本的生理需求層次。廉租房政策體現社會成員對住房的基本需求，是我國公共政策公平價值取向的具體體現。廉租房政策作為一種福利性的社會保障政策，它的順利實施保障了公民基本住房權，能很好的解決社會成員的基本需求，為弱勢群體提供生活空間。展現了我國政府工作以民為本，尊重公民權益的工作態度和政策取向公平，保障社會公平的觀念。

[1]胡錦濤. 在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告[N]. 人民日報，2007-10-15.

[2]盧梭. 社會契約論[M]. 北京：商務印書館，2012.

[3]溫家寶. 在十一屆全國人大三次會議作政府工作報告[Z]. 新華社，2010-03-15.

[4]約翰·羅爾斯. 正義論[M]. 北京：中國社會科學出版社，2001.