“楓橋經驗”與社會風險預警防控機制

□ 羅新陽

所謂社會風險預警防控機制，是指對社會運行狀況發出信號、顯示社會已經或者即將可能發生無序現象的臨界狀態，以期引起決策者、執行者和民眾的關注，及時分析原因，采取有效措施，促進社會運行的不良現象不再繼續惡化的一套制度和方法。社會風險引發的社會震蕩，往往會波及整個社會，對社會穩定造成巨大影響。社會穩定問題已經成為社會關注的焦點問題，然而傳統的研究往往把注意力集中在已經發生的社會問題上，而對潛在、尚未發生的社會問題關注不夠。那么，面對經濟社會快速發展，未雨綢繆，全面構建一套完備有效的社會風險預警防控機制，將有助于政府部門及時有效地防范、控制社會風險，促進和諧社會的建設。

“楓橋經驗”是全國政法戰線的一面旗幟，社會管理創新的典范，改革開放以來，隨著各類社會矛盾和民間糾紛的逐漸增多，楓橋始終堅持“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”的基本精神，不斷創新工作機制，積極探索實踐了“組織建設走在工作前，預測工作走在預防前，預防工作走在調解前，調解工作走在激化前”的“四前”工作法，建立完善了“預警在先，苗頭問題早消化；教育在先，重點對象早轉化；控制在先，敏感時期早防范；調解在先，矛盾糾紛早處理”的“四先四早”工作機制。在著力預防化解的基礎上，對群眾矛盾、民生矛盾和發展矛盾的預防化解方法進行了積極探索，總結出了“鎮村聯動、分級調處群眾矛盾。部門協動、聯合調處民生矛盾，黨政齊動、統籌調處發展矛盾”的工作方法，使矛盾在基層、在當地、在萌芽狀態得到解決。2l世紀以來，為了適應時代的要求，“楓橋經驗”貫穿“以人為本”、“和諧社會建設”的理念，提出了“以人為本，依靠群眾；抓早抓小，就地化解；維護穩定，建設小康”的思路，形成了“靠富裕群眾減少矛盾，靠組織群眾預防矛盾，靠服務群眾化解矛盾”的新經驗，實現了“矛盾少、治安好、發展快、社會文明進步”的良好局面。①中共紹興市委黨校、紹興市“楓橋經驗”研究會編：《“楓橋經驗”與新城鎮社會管理創新研究》，北京：中國社會科學出版社，2013年版，第32頁?！皸鳂蚪涷灐睘闃嫿ㄉ鐣L險預警防控機制提供了理論指導和實踐的樣本。

一、社會風險及相關因素

（一）社會風險理論

德國著名社會學家烏爾里?！へ惪嗽凇讹L險社會》一書中第一次提出了風險社會理論。根據貝克的觀點，與傳統工業社會的風險相比，風險社會的特征主要體現在：一是風險的普遍性。它是人類在走向現代化和邁向全球化中所遭遇到的共同問題，是一種普遍性的集體反映。二是風險的不可感知性、不可預測性。跟傳統社會不同，在當代的風險社會中，風險變得極其復雜，不可控制、不可預測。社會風險一方面后果巨大，往往是災難性的，不可挽回的，但另一方面爆發的時間可能是一瞬之間，不可精確預測。三是風險的擴散性和破壞性。①吳志敏：《風險社會視角下危機管理機制的完善》，《天府新論》，2007年第6期。在全球化的背景下社會風險具有更快、更強的擴散性。

英國學者安東尼·吉登斯在《現代性之后果》一書中，對社會風險進行了闡述，并將風險分為外部風險和人為制造的風險，并指出外部風險所占的主導地位已被人為制造出來的風險所取代，這也是傳統性與現代性的分野。這種人為風險的本質特征，首先是不可計算性。其主要原因是一方面來源于人為制造風險的復雜性；另一方面來源于風險的不確定性。其次，表現為自反性，即“生產力”的“副作用”，人類在制造好處的同時，也不知不覺地制造了“壞處”。再次表現為公共性，即人為制造風險的影響超個體性、超地區的風險，是一種全球性的風險。②童星、張海波：《中國轉型期的社會風險及識別》,南京： 南京大學出版社, 2007年版，第58頁。從社會風險的相關聯的因素來看，有幾個因素對社會風險形成發展起決定性的作用。

（二）社會風險的主要關聯因素

1.經濟問題

經濟因素在整個社會發展過程中起著決定性作用。在經濟持續快速發展中的社會，也含著種種不穩定因素。一旦經濟形勢惡化，生活水平下降，容易引發社會矛盾激化。沒有經濟的健康發展，就沒有社會的穩定。③宋瑞林：《西方社會學》，南京： 南京大學出版社，1997年版，第88頁。鄧小平說，發展就是硬道理。一般人們總是寄予問題解決的希望發展。一旦人們對現在改革的目標或改革的效果發生信任危機時，一些并不嚴重的突發事件就有可能引發社會動蕩，消蝕社會穩定的基礎。從這個意義上說，經濟的發展始終是社會穩定的最重要基石。沒有了經濟的快速健康發展，就沒有社會的穩定。從目前社會矛盾來看，主要表現為利益關系、利益矛盾和利益糾紛，物質利益是矛盾的核心內容。相當多事件的起因涉及一部分人的切身利益，而且大多數有一定的理由，極易引起社會同情。共同的利益目標必然會把這一群體維系在一起，極易吸納相同利益者，使群體逐步擴大，并引起社會輿論的同情，從而導致突發性事件的發生。當前的群體性突發事件，相當一部分具有非政治性，有時往往呈現出單純的經濟利益性特點。但是群體突發事件又具有影響面大、人數多、破壞大和多變的特點，如不能及時處置，極易使事件的性質發生改變，演變成對抗性和具有政治要求的矛盾。

2.失業問題

失業問題已成為經濟社會發展過程中重要的制約因素，也是政府必須密切關注并加以解決的一個較棘手的問題。失業通常分為三類，即周期性失業、摩擦性失業和結構性失業，后兩種失業統稱為自然失業。目前我國主要體現為結構性失業和摩擦性失業。

結構性失業的特點是職位空缺與失業并存，即市場上存在著大量失業的勞動者，但同時一些行業的工作崗位空缺，找不到適合的勞動者。結構性失業并不是勞動力需求不足，其根源在于勞動力的供給結構不能適應勞動力需求結構的變動，是因為一段時期勞動力的技術結構、地區結構、職業結構不能適應經濟結構的變動。比較有代表性的結構性失業是以大學畢業生為代表的高學歷群體就業難這一現象。

摩擦性失業是由經濟運行中各種因素的變化和勞動力市場的功能缺陷所造成的臨時性失業。從中國勞動力市場供需情況看，摩擦性失業所反映出的矛盾主要在于，求職者不能按照自己的意愿找到合適的崗位，而用人單位又很難尋找到具有某種特殊技能素質的人才，信息不完全和信息不對稱是導致摩擦性失業的主要原因。表現為企業的“用工荒”與勞動力“就業難”的現象。

3.腐敗問題

國外發展歷史經驗表明，在社會劇烈變化時期，由于監督機制還不健全，腐敗就處在一個高發時期。由于在轉型過程中新的社會組織出現，新的社會階層、新的社會力量不斷發育壯大，人們對政府的要求日益提高。由于信息不對稱，政府與公眾始終處于博弈狀況。一旦政治的腐敗超出人們容忍的界限，將自發組織起來與政府進行斗爭，形成社會風險。

4．收人差距問題

在市場經濟不斷推進的過程中，社會存在日漸嚴重的貧富分化問題。收入差距原因盡管是多方面的，但在很大程度上是因為不合理的分配規則。在資源的分配過程中，社會存在著嚴重的不公問題，尤其在初次分配領域，分配秩序相當混亂。尋租、設租等各種形式的不公平競爭、權錢交易等各種形式的腐敗和非法收入問題大量的存在，直接造成了收人差距的不合理擴大，嚴重損害了市民的基本利益。分配過程中的“不公”使得市民在社會心理層面不認同現有的分配原則與分配結果。過大的收人差距以及分配過程中的不公已經對社會生活構成了嚴重影響。目前各種群體性事件、經濟犯罪、刑事犯罪問題都很突出，收人差距及有關分配矛盾無疑是最重要誘因之一。

5.環境保護問題

環境污染和侵害環境問題不僅表現為人(社會)與自然的矛盾，而且越來越表現為人與入之間的矛盾。環境污染問題已經成為嚴重危害群眾健康、影響社會穩定的重要因素。在“兩會”提案中，環境保護已經超過公共安全、教育、醫療，成為位居前五位的熱點關注問題。隨著工業化步伐的加快，我國環境形勢正在迅速惡化，因環境污染所引發的社會沖突也在不斷加劇。當污染發生并嚴重損害地方民眾的生命財產安全之后，若受害者難以獲得被補償的權利，圍繞環境問題的糾紛和沖突也就因此會逐漸升級。

6．社會流動問題

社會流動對于社會穩定具有重要的影響。社會流動的廣度、頻度決定了社會結構開放性(亦即其彈性)。人口、技術、資金的流動情況不僅是社會發展的原因，也是社會實現動態穩定的標志。同時，由社會流動所引發的種種社會問題也值得高度關注。例如，城市對農民工采取歧視政策，以及流動人口的犯罪問題等等。有關資料統計，近年來，沿海城市犯罪90%是來自流動人口。

二、社會風險預警防控機制指標體系

構建社會風險預警防控機制首先必須對存在的社會風險進行定量分析，建立有效的測評指標體系。當今世界各國的學者都在致力于社會輿情監控的研究，并取得了不同程度的進展。上世紀60年代，美國、日本、法國等西方國家就建立了經濟層面的警報指標，以監測經濟的運行。如美國的“哈佛景氣動向指數”、“富蘭德指數”與“痛苦指數”，西方七國于1986年建立的“經濟指標相互監測”指標體系等等。中國臺灣也根據10個敏感指標計算景氣綜合指數，用紅、黃、綠、藍燈分別標志經濟的稍熱、尚穩、穩定與蕭條，收到了良好效果。①朱慶芳、吳寒光：《社會指標體系》，北京：中國社會科學出版社，2003年版，第35頁。

20世紀80年代以來，隨著我國社會轉型的加劇和國外社會指標研究的導入，國內有關社會輿情警報方面的研究逐步展開。朱慶芳研究員認為警報指標體系就是把一系列比較敏感而又對經濟社會具有決定意義的指標組成體系，進行動態分析，以及時發現社會和經濟問題，維護社會穩定。她根據我國國情設定的社會輿情警報指標體系包括4大類及40多個指標:一是反映經濟方面的指標;二是反映生活水平和生活質量的指標;三是反映社會問題的指標;四是反映民意的主觀指標。有學者認為，中國“社會輿情早期監測系統”應包括更多方面的指標:社會痛苦指數、社會挫折指數、腐敗指數、貧富指數、社會不安定指數、社會騷動指數與社會對騷動的反響指數等7個方面。據此，社會風險計量值分為6級，級數越高，社會風險越大。當風險值達到4級時，檢測系統應及時發出警報。1999年，宋林飛提出了未來社會秩序的不確定性、社會穩定預期、適度社會成本、非均衡社會、早期預警等5種社會輿情預警理念，并且設計了包括18個警源指標、10個警兆指標與12個警情指標的“中國社會輿情預警系統”。結合國內外學術界的研究成果，筆者設計了社會風險預警防控指標體系（見表）。

建立有效的指標體系必須充分考慮到經濟社會發展過程中出現的新情況、新問題，特別是影響社會穩定的不和諧因素。對于輿情分析預警指標我們可以通過綜合與單項指標兩項來考察。

（一）綜合指標分析

從以上對社會風險的成因分析可看到，由于社會風險主要來自四個領域，即經濟領域、社會領域、政治領域和生態領域。經濟、社會、政治與生態領域的非良性發展對社會穩定的影響，始終以民眾的主觀感受為作用渠道。根據這樣的分析思路，筆者設計了包括4大類及19個指標在內的預警防控指標體系(見表)。表中括號內的數字表示該指標在上級指數中的權重，需要說明的是，各指標的合理性，限于筆者的研究能力不可避免地出現偏差，可以通過綜合指標來衡量社會穩定的程度。

（二）單項指標分析

社會和諧的實現以社會結構各要素間的有機運轉為前提，社會動蕩或社會不穩定卻并不始終需要社會各種風險要素綜合值達到一定程度才發生，更不需社會各層而都達到某種臨界值時才會發生。當社會系統某一方面紊亂超出社會承受力時，它都可能把社會引向不穩定邊緣。一個極端事例是，任何社會如果失業率達到50%以上，必然走向動蕩、失序，并不需其他附加條件。

三、防控機制的構建框架

改革開放以后在創新“楓橋經驗”的偉大實踐中，形成的“四前工作法”（即組織建設走在工作前，預測工作走在預防前，預防工作走在調解前，調解工作走在激化前）和“四先四早”工作機制（即預警在先，苗頭問題早消化;教育在先，重點對象早轉化;控制在先，敏感時期早防范;調解在先，矛盾糾紛早處理）及具體的運行機制為構建社會風險防控機制提供了寶貴的經驗。

（一）信息機制

1.建立信息收集網絡

政府要建立多層次、全方位的信息管理制度、突發事件報告制度、信息跟蹤反饋制度，廣辟來源，拓寬渠道，提高信息質量，使政府部門及時掌握第一手情報資料，增強決策科學性、正確性。要利用各種公開和秘密手段、傳統載體和現代信息技術建立一個靈敏暢通的情報信息網絡來收集信息。靈敏即善于發現搜集、甄別信息，掌握蛛絲馬跡；暢通即能把信息、指令迅速傳遞到上下左右及有關方面，保證一旦發現重要情報，迅速上報下達，及時妥善處理。

2.建立常態的社會調查

政府部門要組織有關人員定期或不定期地深入社區、企業、學校廣泛了解情況，掌握社情、民意和各種苗頭性、傾向性問題，重點掌握城市拆遷矛盾突出或環保狀況惡化的區域的民眾、回鄉農民工、失業下崗職工、城市貧民、有關高校難以分配工作的學生、勞資矛盾較突出的困難企業的有關人員的思想動態。

3.建立訴求表達機制

把公眾利益訴求納入制度化、規范化、法制化的軌道。在政府系統之外創建一個通過獨立的政策制定來表達不同社會群體意見的機制；鞏固基層民主政治建設的探索成果，堅持并不斷完善黨代表常任制和民主懇談機制。建立健全暢通的利益表達機制，關鍵在于規范和拓展利益表達渠道。①楊雪冬：《風險社會與秩序重建》，北京：社會科學文獻出版社, 2006年版，第211頁。一是要充分發揮人大和政協的利益表達和利益綜合功能，使之成為各利益主體進行利益表達的合法的主渠道。二是要提供利益表達的制度化平臺，使多元化社會中的合理利益訴求，通過正當、規范的渠道上行下達，供決策者參考、汲取。

4.建立網絡輿情分析機制

主要包括：(1)熱點話題、敏感話題識別，可以根據新聞出處權威度、評論數量、發言時間密集程度等參數，識別出給定時間段內的熱門話題。利用關鍵字布控和語義分析，識別敏感話題。(2)傾向性分析，對于每個話題，對每個發信人發表的文章的觀點、傾向性進行分析與統計。(3)主題跟蹤，分析新發表文章、帖子的話題是否與已有主題相同。(4)自動摘要，對各類主題，各類傾向能夠形成自動摘要。(5)趨勢分析，分析某個主題在不同的時間段內，人們所關注的程度。(6)突發事件分析，對突發事件進行跨時間、跨空間綜合分析，獲知事件發生的全貌并預測事件發展的趨勢。(7)報警系統，對突發事件、涉及內容安全的敏感話題及時發現并報警。(8)統計報告，根據分析引擎處理后的結果庫生成報告，用戶可通過瀏覽器瀏覽，提供信息檢索功能，根據指定條件對熱點話題、傾向性進行查詢，并瀏覽信息的具體內容，提供決策支持。

（二）決策機制

收集信息后，必須對信息進行分析，以作為決策的依據。為此，必須建立信息分析平臺。具體可作以下操作:政府部門在得到預警信息基礎上，綜合分析社會偏離失序產生的原因、狀況,民眾出現異常社會心態的原由，現行程度以及可能發生的趨勢走向，從中捕捉出傾向性，發現問題。通過對所收集的信息進行深入分析，理清思路，進行正確的決策。同時，構建科學的決策程序，充分發揮專家、決策者、公眾三者的作用。要善于運用現代科技最新成果來進行科學決策。例如，把計算機技術、通訊技術和人工智能技術等應用于決策領域，使我們的決策由經驗決策向科學決策轉變。

（三）處置機制

預警不是目的，預警的目的是為了解決問題，防范和化解危機。建立問題解決機制必須以解決民眾最關心、最直接、最現實的利益問題為重點，統籌兼顧方方面面的利益，協調好不同利益主體的利益差別，讓改革發展帶來的利益增量為多數人所共享。②桑玉成：《利益分化的政治時代》，上海：學林出版社， 2002年版，第112頁。要使利益沖突不至于瓦解整個社會秩序，政府與民眾必須建立良性互動關系，通過疏導、幫扶、危機處理等方式，把社會矛盾置于理性的基礎上并控制在社會可承受的范圍之內。

四、研究結論

社會風險具有普遍性、不可感知性、擴散性、破壞性等特點?，F階段，對社會風險的形成發展起決定作用的主要因素有：經濟問題、失業問題、腐敗問題、收入差距問題、環境保護問題、社會流動問題等。

為了有效防控和化解社會風險，必須構建社會風險預警防控機制。社會風險預警防控機制就是在社會風險等相關理論的指導下利用自然科學和社會科學相關成果設計評估指標體系，通過定量分析和定性分析來把握社會風險程度。評估指標的數據來源一方面借助于相關的統計資料，另一方面來源于對相關部門的調研成果，一般采取綜合分析和單項分析方法來評估分析風險程度。這一套分析機制要具有可操作性，要發揮其作用。必須建立健全信息機制，如信息收集網絡、常態的社會調查、訴求表達機制、網絡輿情分析機制；建立科學的決策機制（民主決策與科學決策）；建立有效的問題解決機制（通過疏導、幫扶、危機處理等手段）以及與此相應的具體的配套制度。而這套機制要能夠充分發揮作用，必須堅持走群眾路線，“發動群眾、依靠群眾、服務群眾”，發揮“專群結合”的優勢，堅持專業防控與群眾聯動相結合，構建全覆蓋的群防群控網絡體系，這正是“楓橋經驗”的根本。所以，傳承創新“楓橋經驗”是構建社會風險預警防控機制的必然選擇。