“楓橋經驗”50年輝煌成就

□ 盧芳霞

“楓橋經驗”誕生于1963年，是共和國歷史上極少數創造于上世紀60年代，但在今天依然保持著活力的典型。經考察，上世紀60年代毛澤東同志親筆批示了不少經驗，其中最著名的經驗有“工業學大慶”、“農業學大寨”、“改造四類分子學楓橋經驗”、“學雷鋒”等，現在這些經驗大多數因為沒有隨時代變化而創新發展。唯有“楓橋經驗”和“學雷鋒”等極少數經驗與時俱進，成為經驗中的“常青樹”。50年來，“楓橋經驗” 不但是全國政法系統的一面旗幟，而且是我國不同階段基層社會管理創新的引頭羊，其延續了一部基層治理的輝煌史。

一、上世紀60年代初到70年代末，“楓橋經驗”是改造“四類分子”的樣板

“四類分子”是“地、富、反、壞”（地主分子、富農分子、反革命分子和壞分子）四類人的統稱。在這一階段，“楓橋經驗”還有一個全國關注的經驗，即對流竄犯和違法失足青少年進行幫教的經驗，但本文的研究重點放在改造“四類分子”這項工作?！八念惙肿印痹谵r村社會主義教育運動中又再次被推上風口浪尖。1962年5月，中共中央印發《關于目前農村工作中若干問題的決定（草案）》（簡稱《前十條》），作為全國農村社會主義教育運動的指導文件。中共浙江省委根據《前十條》，會同中共寧波地委，抽調省、地、縣三級大批干部和一批大學生，組成浩浩蕩蕩的社會主義教育運動試點工作隊，進駐諸暨縣楓橋區的7個公社，進行社會主義教育運動的試點工作。①許根賢：《楓江紅葉》，北京：群眾出版社，2004年版，第7頁。在上級的指導下，楓橋區干部依靠群眾對“四類分子”進行“全面評審、重點斗爭”，根據他們的實際表現區別對待：對于守法的給予適當的鼓勵；對于基本守法的，指出好的地方，批評不好的地方；對于有一般違法行為的，給予嚴肅的批評；對個別有嚴重違法行為、在評審中又不低頭服罪的，才列為重點對象，依靠群眾進行說理斗爭。而且在斗爭中堅持擺事實，講道理，不打不罵，并允許斗爭對象申辯。②政協諸暨市文史資料委員會、諸暨市公安局編：《“楓橋經驗”實錄》，北京:中共黨史出版社，2000年版，第13頁。

1963年10月，公安部領導把這個經驗匯報給毛澤東同志，引起了毛主席的極大關注，說“這就叫矛盾不上交，就地解決”，并指示要好好總結楓橋的經驗。遵照毛澤東的指示，楓橋區7個公社在社教運動中對敵斗爭基本告一段落后，省委工作隊即部署各工作組總結試點經驗，省委領導指定呂劍光組織參加社教的省公安廳干部組成專門班子對經驗進行總結，經過反復提煉，最終形成《諸暨縣楓橋區社會主義教育運動中開展對敵斗爭經驗》一文并上報給中央。1963年11月22日①毛澤東同志批示“楓橋經驗”的日期，到底是11月20日還是11月22日？這有一番爭議，具體詳見金伯中：《毛澤東同志批示“楓橋經驗”日期考》，《公安學刊—浙江公安高等?？茖W校學報》，2013年第3期。，毛澤東親自批示經驗，要求“各地仿效，經過試點，推廣去做”。毛澤東這樣性格剛毅的領袖，為何會偏愛柔性的“楓橋經驗”？這是因為，新中國成立后一直多災多難，歷經朝鮮戰爭、與蘇聯斷交、三年自然災害等，已迫切需要實行休養生息政策。毛主席這位一輩子提倡斗爭哲學的領袖，也擔心社教運動過激，而“楓橋經驗”采用溫和改造路線，既可以保證政治運動正常開展，又可以保證政治運動不過激不過火，這正符合當時的治國方略。

“楓橋經驗”被推廣初期，對全國確實產生了“捕人少、治安好”的效果。在60年代的公安部文件中，多次提及了推廣“楓橋經驗”給治安和敵情工作帶來的作用。公安部黨組在向中共中央的一個報告中指出，中央和毛澤東主席關于“推廣‘楓橋經驗’，矛盾不上交，依靠群眾監督，就地改造敵人”的指示，在實際斗爭中已大見成效。1964年是新中國成立以來捕人、殺人最少的一年，治安情況比歷年都好。而當時“楓橋經驗”推廣得最為廣泛的浙江省，成效則更為明顯。1964年和1965年，全省刑事案件發案率為萬分之2.7和萬分之2.3；捕人率為萬分之0.53和0.25，都是建國以來最低的，確實出現了“捕人少，治安好”的安定局面。

“文革”開始后，“楓橋經驗”被作為砸爛的重點，受到沖擊并中斷。但到了1971年，“楓橋經驗”又被全國公安戰線最高會議（第十五次全國公安工作會議）全面肯定，再次回歸到主流的政治生活行列。②趙義：《楓橋經驗：中國農村治理樣板》，杭州：浙江人民出版社，2008年版，第51頁。1973年底，公安部派人到楓橋蹲點，恢復推廣“楓橋經驗”。1975年11月，公安部由副部長帶隊，再次到楓橋指導調查總結工作。在廣泛聽取匯報后，公安部領導指出：毛澤東肯定的“楓橋經驗”，經過幾年的實踐證明是成功的。要求推廣落實“楓橋經驗”，并把“楓橋經驗”總結概括為：“依靠群眾，對階級敵人進行有效改造；依靠群眾，教育改造有犯罪行為的人；依靠群眾，查破一般性案件；依靠群眾，搞好防范，維護社會治安?！雹塾峒t霞：《楓橋經驗的形成和發展歷程》，《中共黨史資料》，2006年第2期。

“文革”結束后，楓橋區的干部群眾解放思想，在全國率先給改造好的“四類分子”摘帽，并勇敢地突破摘帽比例。到1978年底，楓橋區的絕大部分“四類分子”已摘帽，這為全國給“四類分子”開展摘帽工作提供了經驗。1979年1月11日，中共中央作出《關于地主、富農分子摘帽問題和地、富子女成分問題的決定》。1979年2月5日，《人民日報》發表諸暨縣楓橋區對“四類分子”摘帽的長篇通訊：《摘掉一頂帽，調動幾代人——記諸暨縣楓橋區落實黨對“四類分子”的政策》。文章指出，“1978年底，中共中央作出關于地主、富農分子摘帽問題和地富子女成分問題的決定。這一決定，使至少2000萬人結束了長期受歧視的生活?！?/p>

“楓橋經驗”在此階段的貢獻，主要體現為：一是政治上的貢獻。建國以來，我國對“四類分子”采取政治上壓制、身份上歧視的政策，“四類分子”不但本人不能享有社員待遇，而且累及直系親屬在入團、入黨、就業甚至聯姻上的權利。這種歧視性政策嚴重打擊了“四類分子”的積極性，使他們不是消沉就是抵抗。楓橋區突破禁區率先為“四類分子”摘帽，繼而全國各地效仿，促使了賤民階層“四類分子”的提前消失，這為我國改革開放事業鏟平了政治障礙。二是國際聲譽上的貢獻。國民黨潰敗時，許多人逃到了境外國外，僅楓橋籍的就有160多人逃到臺灣、香港、澳門，有70人逃到國外。 這些外逃人員知道自己的直系親屬在國內被當成“四類分子”，普遍對大陸充滿著仇恨，一有機會就要貶低新中國和共產黨，這一定程度上影響了大陸的國際聲譽度。后來全國效仿“楓橋經驗”為“四類分子”摘帽，這改善了大陸與國外僑胞的關系，產生了深遠的國際政治影響。三是治安上的貢獻。在農村社教運動中，全國各地普遍出現對“四類分子”斗打、亂捕、亂殺等過激行為，而楓橋區卻“一個不殺，大部不捕”，采取說理方式“教服”，最終得到了中央的認同。因為上層也考慮到，中共已經從一個革命黨轉化為執政黨，不能再隨意動用國家機器捕人甚至斗人的手段，否則又會影響剛剛平復的國內治安形勢。四是經濟上的貢獻。楓橋區為什么不選擇打斗捕殺“四類分子”？這體現出浙江人“理性人”的特征，經過成本收益分析，他們認為如果把“四類分子”關押起來，不利于解放生產力和發展經濟。據統計，楓橋全區歷年戴帽的3279名“四類分子”，他們的直系親屬就有23000多人，其中在外地工礦企業、國家機關工作的就有5800多人，大多數“四類分子”的家庭已經有了第三代，乃至第四代。如果關押有違法犯罪的“四類分子”，一方面要給“四類分子”本人及其老人小孩吃“白飯”，另一方面還會影響參加工作的直系親屬的積極性。因此，楓橋區選擇經濟化的策略，把“四類分子”改造成自食其力的社員，使他們加入到生產隊伍中。所以，我們可以看到，1977年提煉的“楓橋經驗”，在“捕人少、治安好”后面增加了“產量高”，這是肯定了“楓橋經驗”的經濟價值。

二、上世紀80年代初到本世紀前10年，“楓橋經驗”是社會治安綜合治理的典范

1979年，楓橋區的“四類分子”基本改造結束，“楓橋經驗”面臨存廢抉擇①諶洪果：《“楓橋經驗”與中國特色的法治生成模式》，《法律科學——西北政法大學學報》，2009年第1期。。幸虧時代又賦予了“楓橋經驗”新機會，因為正準備邁上改革開放新道路的中國迎來了“文革”后的第一個犯罪高峰期，刑事犯罪尤其是青少年違法犯罪的情況相當嚴重。全國刑事案件發案數自1979年首次突破60萬起大關后，1981年一舉躍升到89萬起。②趙義：《楓橋經驗：中國農村治理樣板》，杭州：浙江人民出版社，2008年版，第59頁。在這種背景下，如何扭轉日益嚴峻的社會治安問題，為經濟建設這一新重點工作保駕護航，成為中共中央和政法部門的重要之事。

公安部調查組對“取消楓橋經驗論”作出了明智的表態，即農村的治安問題更加復雜，“楓橋經驗”依然適用。得到上層的支持后，楓橋區逐步探索形成融打、防、教、管于一體的社會治安綜合治理網絡的新經驗。首先，在打防結合方面，探索了制止犯罪方面的經驗：一是總結幫教新經驗，以維護社會秩序，預防和減少發案；二是總結制定治安公約的新經驗，運用村民自治的形式，制定村民自律性的守則，使全區人人遵法守約，從而起到一定的預防犯罪的作用；三是切實做好基層單位的安全防范工作，把預防社隊企業被盜、被詐騙作為重點來抓；四是做好社會面的控制，發現犯罪苗頭，及時打擊。其次，在教管結合方面，不斷創造和完善“教育人，改造人”的內容和形式：一是強化教育，挽救幫教對象。對輕微違法犯罪人員和刑釋解教人員“不推一把拉一把，幫一時更幫一世”，堅持以政治教育為主，輔之以實際問題的解決，不僅做到了過去的“管頭、管腳、管肚子”，而且還幫助他們成家立業，勤勞致富。二是對外來流動人員堅持實行情感式管理，既嚴格管理，又保護他們的合法權益。③俞紅霞：《“楓橋經驗”的形成和發展歷程》，《中共黨史資料》，2006年第2期。

楓橋區創新的社會治安綜合治理經驗頗有成效，從1980年到1989年這10年中，楓橋區刑事案件平均年發案率占總人口的萬分之2.96，年平均捕人數占總人口的萬分之1.46。全區754名幫教對象中，已經改好或基本改好的又有635名，占71%，有113名成為各類專業戶。④政協諸暨市文史資料委員會、諸暨市公安局編：《“楓橋經驗”實錄》，北京：中共黨史出版社，2000年版，第256頁。1985年諸暨縣出現了讓方方面面激動不已的變化，就是當年刑事大案大幅度下降。

1990年5月，浙江省公安廳和紹興市公安局對經驗進行了總結，把“楓橋經驗” 稱為“具有浙江特色綜合治理的典范”。1990年9月，中央政法委員會轉發了調查報告，并向全國推廣。1991年2月和3月，中共中央、國務院和全國人大常委會分別作出《關于加強社會治安綜合治理的決定》，提出“社會治安綜合治理的方針，是解決中國社會治安問題的根本出路”。1991年3月21日，中共中央成立了中央社會治安綜合治理委員會，下設辦公室。1991年5月，新華社、人民日報等新聞單位組成記者團，到諸暨楓橋區實地采訪。隨后，大量媒體均對“楓橋經驗”作了宣傳報道，再度掀起了學習、推廣“楓橋經驗”的熱潮。⑤俞紅霞：《“楓橋經驗”的形成和發展歷程》，《中共黨史資料》，2006年第2期。

1993年11月，諸暨市委隆重召開紀念毛澤東批示“楓橋經驗”30周年紀念大會，中央綜治辦副局級調研員和中國警察學會常務副會長等領導參加會議并講話，提出“楓橋經驗”是社會治安綜合治理的典范。1998年，浙江省公安廳、紹興市委和諸暨市委組成聯合調查組在楓橋蹲點調查，總結出了“黨政動手，依靠群眾，立足預防，化解矛盾，維護穩定，促進發展”的時代特色經驗。12月1日《人民日報》在頭版頭條發表題為《立足穩定和發展——浙江諸暨“楓橋經驗”紀實》的文章，并配發《“楓橋經驗”值得總結和推廣》的評論員文章，向全國再次推廣介紹。2003年，“楓橋經驗”中“小事不出村,大事不出鎮，矛盾不上交”的做法向全國推廣。2008年，“楓橋經驗”的內涵又有新發展，逐步形成村民自治、基層民主法治建設的經驗①諶洪果：《“楓橋經驗”與中國特色的法治生成模式》，《法律科學——西北政法大學學報》，2009年第1期。。但在1998年、2003年、2008年之間，“楓橋經驗”雖然不斷創新發展，其仍然主要是圍繞社會治安綜合治理的經驗展開。這十多年間，“楓橋經驗”對全國的輻射作用越來越大，中央的重視度也越來越高。40周年時，中共中央政治局常委、中央綜治委主任羅干，最高人民法院院長肖揚，司法部部長張福森，中央綜治辦主任陳冀平，公安部副部長白景富領導等領導都出席了會議。羅干同志親自作了《學習創新“楓橋經驗”將矛盾化解在基層》的重要講話。45周年時，中共中央政治局常委、中央政法委書記周永康，國務委員、公安部部長孟建柱，中央綜治辦主任陳冀平，最高人民法院副院長奚曉明，最高人民檢察院副檢察長王振川，司法部副部長趙大程等領導都出席了會議。周永康同志親自作了《堅持并發展“楓橋經驗” 為經濟社會又好又快發展創造和諧穩定的環境》的重要講話。

“楓橋經驗”在此階段的貢獻，主要體現為：一是首創了“社會治安綜合治理”這個新名詞。雖然公安部提出“統籌解決社會治安問題”的思路在先，但綜合治理這個新名詞是浙江首創的，當時是省公安廳的徐賢輔等同志在總結“楓橋經驗”時提出這個新名詞，后來被中央采納，并推廣至全國。二是創設了“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交”的調解經驗。這個經驗能有效就地化解矛盾、降低司法成本，從而廣被全國各地效仿。三是形成了全國政法戰線的一面旗幟。從上世紀80年代初期到90年代中期，“楓橋經驗”結合中央提出“嚴打”的要求，創設出融“打、防、教、管”于一體的社會治安綜合治理經驗，對緩解全國嚴峻的治安形勢產生了重要作用。從上世紀90年末到本世紀前10年，“楓橋經驗”針對經濟發展中產生的矛盾，創設了“四前四早工作法”、“矛盾化解五分法”、平安建設機制、大調解機制，有效地就地預防和化解了矛盾，廣為全國各地效仿?？梢哉f，從1991年到2011年這20年間，“楓橋經驗”獨領風騷，成為社會治安綜合治理的典范。由此，“楓橋經驗”及其發源地也獲得了一系列榮譽，僅全國級的榮譽就達20多項：如楓橋鎮先后4次榮獲全國社會治安綜合治理先進集體，并于2009年捧得代表全國綜治工作最高榮譽的“長安杯”；楓橋鎮派出所在1999年獲得國務院頒發的“人民滿意的派出所”，并先后有5位民警獲得“全國優秀人民警察”榮譽稱號，楓橋鎮司法所和諸暨市司法局先后榮獲司法部頒布的“集體一等功”，諸暨市榮獲了全國法制宣傳教育先進縣市稱號。②中共紹興市委黨校、紹興市“楓橋經驗”研究會主編：《“楓橋經驗”與新城鎮社會管理創新》，北京：中國社會科學出版社，2013年版，第48-49頁。

三、2010年開始，“楓橋經驗”逐步成為社會管理綜合治理的范例

進入本世紀，社會轉型力度加大，社會矛盾處于高發期，社會管理這一重要命題進入中央高層視野。2004年，黨的十六屆四中全會首次明確提要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新……建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局?！?006年，黨的十六屆六中全會從構建社會主義和諧社會的高度，2007年黨的十七大報告從改善民生的角度，都強調要“加強和創新社會管理”。2010年，中央政法委、中央綜治委率先在政法系統進行社會管理創新試點工作，并確定了35個全國社會管理創新綜合試點單位，全面啟動了試點工作，社會管理創新由此進入全國性實質推進階段。

2010年8月，諸暨市成為全國社會管理創新綜合試點單位之一，其能獲選正是依靠了“楓橋經驗”這一亮點。在試點中，諸暨市先是著力構建六大工作體系，形成具有諸暨特色、縣域特色的社會管理新經驗。六大工作體系即“構建系統化的社會穩定組織體系、構建人本化的社會事務管理服務體系、構建多元化的社會矛盾化解體系、構建立體化的社會安全防控體系、構建規范化的社會公平執法體系和構建網絡化的社會管理信息體系”。楓橋鎮是諸暨市的試點單位，著力推進以“五大重點推進項目、六大綜合提升工程”為主要內容的社會管理創新工作，形成了具有鎮域特色、時代特征的社會管理新路子。五大重點項目指“推進規范的農村群防群治隊伍建設、構筑聯動的‘大調解’工作格局、推進現代化的基層綜治信息平臺建設、加強農村社區矯正和安置幫教工作、加強對農村閑散青少年的教育幫助”；六大綜合工程指“構建多元化農村社會矛盾解決機制、健全綜合性農村社會治安防控機制、完善農村重點人群服務管理機制、加強農村‘新社會機體’服務管理、提高農村社會管理法治化水平、深入推進和諧新農村社區建設”。

2011年，根據胡錦濤總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上的重要講話，以及省里對社會管理的新部署，諸暨也調整工作思路，在完善社會管理創新六大工作體系的同時，重點圍繞“基層基礎、公共服務、公平正義、社會環境、民生福祉等源頭性、根本性、保障性難題，深入推進“五大建設”，不斷把社會管理創新工作推向深入。楓橋鎮也調整工作思路，形成“注重以人為本，推進民主管理規范化；注重組織建設，推進綜治力量社會化；注重創新機制，推進矛盾調解多元化；注重現代管理，推進治安防控一體化”四方面的新工作思路。這一年，紹興全市各個縣（市、區）基本按諸暨模式推廣，形成具有紹興特色、“楓橋經驗”特色的社會管理創新工作。

2012年，諸暨根據《浙江省社會管理創新13項重點任務分解落實方案》，結合本地實際和區域特色，共系統梳理出20個重點項目加以推進實施。同時，根據中央省市統一部署，對綜治委進行更名，并把諸暨市社會管理綜合治理成員單位增加到52家。而同年，紹興市為迎接毛澤東同志批示“楓橋經驗”50周年，也進行了積極準備，2月，紹興市公安局組織人員對楓橋派出所的警務模式進行蹲點調研。5月，紹興市公安局在楓橋派出所召開“堅持和發展‘楓橋經驗’全面加強基層派出所建設”現場會，在全市范圍內打造“楓橋式”派出所。6月，紹興市政法委開始籌建紹興市“楓橋經驗”研究會，以加強全市范圍內對“楓橋經驗”的理論與實踐研究。12月5日，紹興市“楓橋經驗”研究會正式成立，這是紹興市首個專門研究“楓橋經驗”的社會團體。

“楓橋經驗”在社會管理創新方面取得了明顯成效，由此也獲得了榮譽和上層領導關注。2011年3月，在中央綜治委召開的兩個《決定》頒布20周年座談會上，楓橋鎮作為全國唯一的基層代表作了發言。2011年5月，“楓橋經驗”榮獲浙江省首屆公共管理創新“特別貢獻獎”。2013年5月，楓橋鎮第五次榮獲全國社會管理綜合治理先進集體，并第二次捧得代表全國綜治工作最高榮譽的 “長安杯”。2011年2月，時任浙江省委書記趙洪祝新春調研首選到諸暨調研社會管理創新工作。2011年3月和7月，中央綜治委副主任陳冀平兩次赴諸暨和楓橋鎮考察社會管理創新工作。2011年7月，中央政治局委員、中央政法委副書記王樂泉等到諸暨和楓橋鎮調研。2011年9月，國務委員兼國務院秘書長馬凱、國家信訪局局長王學軍到楓橋鎮調研信訪“三診”機制。2012年8月，由最高人民法院主辦、諸暨市人民法院承辦的擴大訴訟與非訴訟相銜接的糾紛解決機制改革試點工作部署會在諸暨召開。

2013年2月，紹興市召開“楓橋經驗”與社會管理創新理論研討會，會議共收到了市直及各縣（市、區）遞交的130篇論文，這代表著“楓橋經驗”在全市范圍內有了進一步推廣。研討會上還聘請了來自中央黨校等10所黨校和高校的21名知名專家為“楓橋經驗”研究會特聘研究員。這些專家暢所欲言、各展宏論，為“楓橋經驗”的創新發展問診把脈。2013年4月和6月，中央政法委書記孟建柱等人和國務委員、公安部部長郭聲琨等人到諸暨市和楓橋鎮調研，為“平安中國”建設、“楓橋經驗”50周年作準備。已擬定于10月，中央政法委和浙江省委在杭州召開紀念毛澤東同志批示“楓橋經驗”50周年，主題是“堅持群眾路線 預防和化解社會矛盾”，而平安建設、法治建設和社會管理創新是發展“楓橋經驗”的重要載體。

此階段的“楓橋經驗”，歷經時間較短，對社會管理的貢獻度還顯示不多，但也初步彰顯出來：一是形成了縣域創新社會管理的一種模式。2010年中央確定了35個社會管理創新綜合試點單位，其中9個為副省級單位、7個為地市級單位、19個為縣域級單位，諸暨市是作為縣域級單位進行試點。經過3年多的探索，目前諸暨已經形成具有縣域特色的社會管理模式，具體做法已通過中央政法委通報和媒體宣傳，可以為全國2800多個縣域提供借鑒。二是提供了社會管理創新的考察基地。目前全國各地有大量人員來楓橋鎮考察學習。據統計，2010年至2012年，楓橋鎮共接待了參觀人員549批次計16489人。這些人員返回本地后，許多把“楓橋經驗”應用到本地工作中，如天津寶坻區、安徽肥東縣與蕪湖縣、山東日照、廣西百色、河北秦皇島等多地學員，考察“楓橋經驗”后進行了實質性借鑒。三是率先在全國成立縣級調解總會。諸暨市調解總會是由人民調解員以及從事人民調解、行政調解、司法調解等管理指導工作的專門人員自愿結成的非營利性的聯合社會團體，是跨部門、跨行業處事協調的牽頭部門，有效協調全市六大專業調解委員會，這為全國縣域提供了一種全新的“大調解”模式。