“楓橋經驗”轉型與社會權力構建——以紹興仲裁服務社會管理創新為例

□ 秦 甫 湯雪明

“楓橋經驗”產生于上世紀60年代初，一直以來是全國政法戰線維護社會穩定的一面旗幟。在實踐中，“楓橋經驗”得到不斷發展，形成了具有鮮明時代特色的“黨政動手，依靠群眾，預防糾紛，化解矛盾，維護穩定，促進發展”和 “以人為本，依靠群眾；抓早抓小，就地化解；維護穩定，建設小康”的楓橋新經驗?！皸鳂蚪涷灐币殉蔀樾聲r期專門工作與群眾路線相結合的典范。

“楓橋經驗”的重要內容是“化解矛盾，維護穩定”。在楓橋，最典型的維穩力量就是調解隊伍，基本做到了“哪里有矛盾，哪里就有調解組織，哪里有糾紛，哪里就有調解員”。其實，在糾紛解決領域，有一種更古老和悠久的制度，就是仲裁，民間俗稱“做娘舅”，“仲”是居中的意思，“裁”就是衡量、裁判的意思，有糾紛了請娘舅來解決，

在我國民間有根深蒂固的傳統，延續上千年，足見其生命力之長久。根據《現代漢語詞典》的解釋，“仲裁”就是爭執雙方同意第三者對爭執事項作出決定。①中國社會科學院語言研究所詞典編輯室編：《現代漢語詞典》（修訂本），北京：商務印書館，1996年版，第1663頁。因此，仲裁又稱“公斷”。法律意義上的仲裁起源于古希臘和古羅馬時代，著名的古羅馬《十二銅表法》中就有多處關于仲裁的記載。②周枏：《羅馬法原論》，北京：商務印書館，1996年版，第937頁。14、15世紀，仲裁在英國、瑞典等歐洲國家成為了解決糾紛的合法途徑，并逐步上升為解決國內和國際民商事糾紛的主要法律制度，迄今，仲裁是世界500強企業和主要市場經濟國家市場主體首選的民商事爭議解決方式，對維護國際經濟秩序和社會穩定具有重要作用。我國與國際接軌的仲裁制度始于上世紀90年代中期，《中華人民共和國仲裁法》于1995年9月1日起施行，新的仲裁制度確立了尊重當事人意思自治，根據事實、符合法律規定，公平合理地解決糾紛，獨立公正仲裁，一裁終局等原則。仲裁在我國已經有了長足的發展，據國務院法制辦統計，全國仲裁機構受理案件的數量和標的總額保持連續17年增長，2012年全國仲裁機構已達219個，共受理案件96378件，標的總額1315億元。仲裁在多元糾紛解決體系中能夠獨樹一幟，依靠的是黨委、政府的正確領導，人民法院以及社會各界的大力支持，同時，與仲裁符合糾紛解決的內在規律是分不開的，與社會和法律賦予了其相對獨立的仲裁權力是分不開的?？梢哉f，仲裁的成功與國家對社會權力的運用是密不可分的。在實踐中，如果50歲的“楓橋經驗”能與仲裁的一些理念和做法結合起來，則將更加契合社會管理的內在特性與規律，仲裁如果能自覺運用“楓橋經驗”解決糾紛，則將更具本土化和中國特色。

一、“楓橋經驗”與仲裁糾紛解決機制的價值追求

（一）“楓橋經驗”與仲裁的共性

從某種意義上講，仲裁是在民間糾紛解決的實踐中自發發展起來的，和現代“楓橋經驗”在價值取向上具有趨同性。主要表現在：

1.“楓橋經驗”中“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交”的核心理念與仲裁“由市場經濟的專家，用市場經濟的辦法，解決市場經濟的糾紛”是相近的。兩者都強調糾紛的內部消化，盡量控制在最小范圍內，使糾紛的負面影響減少到最小程度。

2.“楓橋經驗”中帶有一定的民主、自治成分與仲裁尊重意思自治的原則也是一致的。有學者認為，對于中國特色的公民社會的探索，“楓橋經驗”已經率先作了探索，其通過黨政引導，有效培育了民間自治力量，達到了政府管理與社會自治的良性互動。這樣的治理一定程度上帶有民主、自治的成分。仲裁是以當事人的合意為基礎的，在糾紛解決過程中，仲裁員和當事人地位是平等的，在程序設計上，當事人有更多的自主權，相比訴訟更能彰顯當事人的意思自治。

3.“楓橋經驗”堅持走群眾路線與仲裁的“民間性”又如出一轍?！皸鳂蚪涷灐钡某晒χ幵谟趫猿秩罕娐肪€，充分調動了群眾的積極性和參與的熱情，形成全社會的合力來維護社會穩定。仲裁亦是如此，其糾紛解決模式就是借助民間自治機制，通過一定的程序，賦予裁決具有強制力，轉化為社會和國家的意志。

4.“楓橋經驗”納入了民事調解的經驗，有各種調解組織的設置，重在矛盾化解，與仲裁貫穿始終的調解工作及一裁終局的糾紛解決模式具有一定的契合性。從目前楓橋全鎮59個治保委、59個調解委、391名人民調解員、1個老楊調解中心（有4名專職人民調解員）可以看出，“楓橋經驗”的工作重心重在調解。而仲裁解決糾紛強調的也是“能調則調”，這樣的糾紛解決方式符合中國社會“和為貴”的傳統心理，也符合和諧社會的要求。

5.“楓橋經驗”是一套黨和政府整合各種社會力量作出反應、促使民眾以合理合法的方式解決矛盾的協同機制，而仲裁是有國家強制力作保證，有一套嚴格程序設計和可系統運作的糾紛解決模式。從這個層面上分析，“楓橋經驗”與仲裁都有國家強制力作保證，解決糾紛，維護穩定，以社會力量在前，有國家力量在后。

式中Pe—汽輪機機組的額定發電量，300MW；η—機組的熱效率，取35%；Δ η—循環水溫度降低Δ t時機組提高的熱效率。

（二）仲裁固守的價值是“楓橋經驗”需要追求和堅持的

仲裁作為一種糾紛解決機制，源遠流長，分析其特征和內在的價值取向，主要表現在以下三方面：

1.公平、公正。就當事人而言，其選擇通過仲裁的方式解決糾紛，首先是基于一種信任，相信仲裁制度能夠給其提供一個公正的糾紛解決平臺。其次，是基于對仲裁程序、規則的認可，這套程序適應其糾紛的解決。再者，仲裁員系中立的第三方，且具有“民間性”的，不受任何單位和個人的干涉原則，能夠使當事人消除公權力的擴張侵害顧慮。①《中華人民共和國仲裁法》第八條：仲裁依法獨立進行，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。所以，公正、公平是仲裁的首要價值取向。

2.效益(效率)。在中世紀的英國，仲裁被稱為風塵仆仆的“灰腳法庭”，就是商人腳上的塵土還沒撣落，糾紛就已經解決好了。仲裁奉行一裁終局制、高效性和經濟性，以及不公開調解和審理等特點、符合當前社會經濟條件，仲裁程序簡便，方式靈活，也符合法律經濟學的儉約追求，可有效降低各項糾紛的解決成本。

3.自由與和諧。仲裁崇尚“和為貴”，更加注重保護當事人的個人隱私和商業秘密、知識產權等，更加尊重當事人的人格和自由，能夠使當事人在親和友好的氣氛中進行“溝通”，從而實現當事人“握手言和”之社會和諧穩定的價值目標。仲裁調解的成功，無疑直接創造了和諧穩定的法律、經濟和人際、社會關系，實現當事人意思自治和國家法治的統一，實現法、理、情的和諧統一。涉外仲裁還促進了國際經貿的和諧關系。

在仲裁的發展歷程中，盡管各國的仲裁法律制度可以各不相同，但正是由于各國尊重糾紛解決的內在規律，堅持了仲裁的價值追求，才使其長盛不衰，風靡世界?！皸鳂蚪涷灐敝饕彩轻槍γ芙鉀Q，使社會和諧有序，讓老百姓安居樂業。因此，在“楓橋經驗”的豐富和發展中，應堅持“以人為本”，恪守“公平正義”。

二、紹興仲裁利用社會權力深化“楓橋經驗”的探索

近年來，紹興仲裁委員會運用“楓橋經驗”的基本精神，積極發揮仲裁“一裁終局”的職能優勢，采取各種措施創新工作載體，努力化解社會矛盾，成為維護社會穩定的一支重要力量，許多工作走在了全國同類城市仲裁機構的前列。近5年來，紹興仲裁委員會調解裁決各類民事、經濟糾紛5000余件，無一件當事人信訪上訪，無一件當事人投訴申訴，實現了糾紛仲裁法律效果、經濟效果和社會效果的有機統一，有力地維護了社會的穩定與發展，成為創新社會管理的新亮點、深化楓橋經驗的新平臺，轉變政府職能的新領域、多元解決矛盾的新抓手。紹興市紀念“楓橋經驗”50周年領導小組辦公室曾刊登簡報專題介紹了紹興仲裁委的做法。

（一）創新工作思路，動員社會力量解決社會矛盾

近年來，紹興仲裁委轉變工作思路，根據糾紛矛盾的特點，有針對性地在社會各界中物色仲裁員，注重與糾紛性質的吻合性、匹配性。2011年上半年，通過報紙、電臺、電視臺等新聞媒體，在社會中遴選品德高尚、業務精良、作風正派，具有一定資格的社會人士擔任仲裁員。通過德能考察、部門推薦、紀委組織部門審查，從全社會2000余名申請者中選擇了306名作為仲裁機構的仲裁員。仲裁員分布經濟社會各個方面，系各行各業的精英和權威，從而保證了各種各樣的糾紛能夠得到專業化的解決。發生民商事糾紛后，當事人從306名的《仲裁員名冊》中選擇自己熟悉、能夠秉公而斷的仲裁員，組成仲裁庭進行審理，從而真正實現了通過社會力量化解社會矛盾的社會管治模式。仲裁員以自己的專業特長和道德品質解紛息訟，每年少則辦理一兩件案件，多則辦理十余件案件，體現了崇高的社會責任感，有力地維護了社會穩定。

（二）創新工作體系，抓早抓小防止矛盾激化

紹興仲裁委改變坐堂審案的工作模式，2010年起，每年開展“百家企業大走訪”活動，主動了解市場主體的法制需求。在此基礎上向前延伸職能，2012年8月成立了紹興市民商事調解中心。中心的職能是適應大調解體系工作格局，在當事人到法院訴訟或申請仲裁之前，以專業第三方調解方式，化解平等主體的自然人、法人及相互之間發生的各類經濟糾紛和其它民事權益爭議，把糾紛消滅在萌芽狀態。成立至今，共接待當事人咨詢150余次，調解民商事案件110余件，取得了良好的社會效益。民商事調解中心是紹興市繼醫療事故調解、家庭婚姻糾紛調解組織之后又一個專業性、專門性的調解機構。

（三）創新工作方法，實現調裁對接一裁終局

近年來，紹興仲裁委十分注重創新仲裁工作方法，首創了仲裁確認業務。對當事人發生糾紛后達成的和解協議，或者經第三方組織協調達成的調解協議，紹興仲裁委對此協議進行仲裁確認，轉換成仲裁調解書或裁決書，賦予其強制執行效力，以防止當事人糾紛的反復乃至轉化、激化。這樣，一旦再發生糾紛，就固定了當事人的權利義務關系，省掉了訴訟或仲裁的程序，進入到直接執行階段，既提高了當事人解決糾紛的效力，也減少了當事人的精力財力支出。僅2013年上半年，紹興仲裁委就開展仲裁確認業務50余件。紹興仲裁委開展對民商事糾紛和解、調解協議的仲裁確認，填補了司法確認的空白，有利于穩定民商事當事人調解后的法律關系和權利義務關系，有利于發揮仲裁預防糾紛制度的作用，最大程度地把權益保障在糾紛出現之前。

（四）創新工作機制，注重仲調對接促進和諧

紹興仲裁委十分注重案件調解，以至誠至善的精神追求、靈活務實的調解藝術，以法析事、以理服人。近年來，創新仲調結合的工作機制，形成了庭外調解、庭前調解、全程調解、全員調解、裁前調解等多種解紛工作格局。特別是庭前調解機制，對案件事實比較清楚、法律關系比較明確的民商事糾紛，組庭前先行調解，從法理角度進行分析評判，有力地推動了爭議不大糾紛的解決。建立裁前調解機制，在案件審理后、作出裁決前，召集雙方當事人再次進行調解。能調則調，調不成則裁，不久拖不決。對沖突性強、對抗明顯的糾紛，紹興仲裁委創新建立了“裁前預告”制度，事先告知當事人裁決的結果與理由，聽取其對裁決結果的意見。裁前預告，寓仲裁于服務之中，使當事人在仲裁維權之中，不僅能感知到仲裁的公正與公平，而且能體會到仲裁的真誠與尊重，使法律適用不再冰冷無情，變得更具人性化。據統計，5年來紹興仲裁委仲裁的民商事案件中，和解、調解的占77%，裁決占23%（其中實行裁前預告的占8%），快速結案率75%，平均辦案時間47天，充分體現了仲裁為民、親民、和諧、快捷的職能優勢。

（五）創新工作網絡，擴大仲裁的社會效果

紹興仲裁委根據形勢發展需要，從民眾最急、最盼、最憂之處做起，不斷拓展工作網絡，努力拓展仲裁的社會效果。近年來，紹興仲裁委在中國輕紡城建立了輕紡仲裁庭，在全市消保系統中設立了一個消費仲裁中心和6個消費仲裁庭，在市級有關部門和重點鄉鎮中設立了16個仲裁聯絡站。同時，爭取市委、市政府和各有關部門的支持，建立了金融仲裁院，設立了諸暨仲裁分會。這些機構和組織的設立，擴大了仲裁的覆蓋面，提升了仲裁的社會職能。目前，紹興仲裁已覆蓋了經濟社會生活的方方面面，滿足了市場經濟條件下民商事糾紛多元化解決的需求，充分體現了仲裁快捷高效處理的理念與精神，以通情達理的溝通對話，平和磋商的庭審方式，成為公平公正解決糾紛、及時有效化解矛盾的重要平臺，成為訴訟之外終局解決民商事糾紛的有力渠道。

三、從仲裁權的角度看“楓橋經驗”轉型與社會權力構建

我國改革開放已有三十多年了，實行了社會主義市場經濟體制?！皸鳂蚪涷灐敝赜诮鉀Q社會矛盾，它的目的也應當是服務于人民的，即為當事人迅速而有效地解決糾紛。因此，從本質上講，“楓橋經驗”要化解矛盾、維護穩定，需要有“權力”的支配和運用，這種權力不應僅是管制性的，還應帶有一種服務性。仲裁權究其本質是一種服務性的權力，仲裁權的權源是基于當事人的授權和法律授權，仲裁權是一種受到制約的有限權力。從仲裁權的角度看“楓橋經驗”轉型與社會權力的構建，“楓橋經驗”在轉型中要尊重公民權利，注重社會權力的構建，以社會自治的方式來實現 “楓橋經驗”的轉型升級。

（一）構建第三方社會權力機制

胡錦濤同志在黨的十八大報告中關于“加強社會建設，必須加快推進社會體制度改革”中指出：“要圍繞構建中國特色社會主義管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制?！倍皸鳂蚪涷灐?主要是在黨委領導下，由政府組織的，通過村干部、體制內的社會組織來實現的。同樣，而仲裁機構也是由政府組建，吸收德高望重的社會專業力量，以尊重當事人意思自治為基礎的解決糾紛的法律手段。因此，“楓橋經驗”的轉型，必須考慮有一種社會秩序和權威被自覺認可和服從的狀態。在西歐市場經濟發育過程中，商人們不僅形成了商業習慣法，而且制定了保護自己利益的法律，建立了商人法庭來對決他們之間的糾紛。①石泰峰：《市場經濟與法律發展——一種法社會學思考》，《中外法學》，1993年第5期?，F代法治國家更應重視市民社會的作用，并以善治為社會目標。按照這一目標，政府將更多地與公民對公共生活進行合作管理，確立政治國家與公民社會的一處新穎關系，使公共利益最大化。

對于社會各種關系尤其是對市場經濟下各種關系的調整，一般在運用的就是兩種權力，即公權力和私權力，即國家的權力和市場自身的權利，或者是市場參與者意思自治的權利。在計劃經濟條件下，國家權力壟斷一切，國家掌握了絕對的控制權，沒有市場，沒有個人自由。而我國市場經濟發展到今天，已經形成了兩元的權力的結構，這就是既有市場里面的私人（包括自然人和法人）這樣的一個意思自治的權利，也有市場經濟條件下仍然需要的國家所享有的巨大的權力。在此，我們還應該看到，市場經濟中光有這兩種權力結構還不夠完善，需要有第三種權力的介入和補充，這就是我們國家需要建立第三種權力——社會權力。具體到糾紛解決領域，“楓橋經驗”的實踐和仲裁正可以在多元糾紛解決中扮演起這樣的角色——社會權力運用者。如果對仲裁的定位從歷史發展來看的話，可以說仲裁最早的開始，應該是從商人開始。商人有自己的商業行會、商業的組織，商業之間的糾紛就不要拿到法院去，就由自己商界的元老來調解，商界的元老說什么就按照什么來辦。中世紀留下的商會和商業行會這樣的組織，在今天也是社會力量很重要的一部分。民間“做娘舅”亦是如此，可以說也是“社會協同、公眾參與”的具體表現，“楓橋經驗”發展到今天，轉型與深化也需要體制外社會組織的參與和有效支撐。

（二）轉變政府社會管理職能

市場經濟本質上是一種法制經濟，需要轉換政府職能，也需要大力發揮社會組織的職能作用。我國社會主義市場經濟發展到現在，我們現在來解決社會上的、市場上的糾紛，也應該樹立起這樣的理念，能夠由當事人自己解決糾紛的盡量由當事人自己解決，自己去和解、調解，能夠由社會來解決的糾紛盡可能由社會來解決，不要什么事情都把政府、法院推到第一線。政府如果變成了無限的政府，則不能把有限的精力和資源投入到群眾最需要的地方，習近平同志早在福建任職時就明確提出來了“我們的政府應該是有限政府”。從長遠看，國家應該是“小政府、大社會”，政府應該把主要重點放在監管上，在許多問題上退居在后面，而不是什么事情都站在最前面。我們現在看到有一些社會矛盾的增加甚至激烈，往往和政府的不適當干預和過多的干預有關系，而要讓這一局面得到改觀，就必須大力發展社會組織，構建社會權力。

上世紀90年代中期，我國剛實行市場經濟不久，國家就頒布了《中華人民共和國仲裁法》，實行與國際接軌的仲裁制度，這是政府轉變職能，把糾紛解決的權力放給社會和市場的重要舉措?！皸鳂蚪涷灐卑l展至今，政府職能有待轉變?！皸鳂蚪涷灐庇行ЬS穩，為打造平安紹興做出重要貢獻，但問題是過分依賴政府，依靠政府的巨大投入來維穩，長此以往，政府將直接面對社會從事大量繁雜而微觀的管理活動,政府和社會合而為一，不存在真正意義上的社會中介組織，政府的統治功能強大,社會的自治功能羸弱，走這樣的模式決不是長久之計，不僅不符合中央提出的“小政府、大社會”的治理要求，甚至有部分民眾會抓住政府急于維穩的心理，施加信訪壓力，提出無理要求。因此，楓橋經驗轉型升級，需要轉變政府社會管理職能，把一般的維穩任務有計劃有秩序地放給社會。

（三）發揮民間的力量實現社會自治

改革開放以來，我國的社會經濟結構和社會治理秩序已發生了深刻的變化，有學者將其概括為“法治秩序”、“德治秩序”、“人治秩序”、“宗法秩序”等組合而成的“多元混合秩序”。①劉作翔：《轉型時期的中國社會秩序結構及其模式選擇》，《新華文摘》，1999年第2期。這是對當代中國實際社會秩序的一種概括和描述。當前，各類矛盾層出不窮。許多矛盾已非“楓橋經驗”創立初期針對“四類分子”改造時可同日而語。而與政府繁重的維穩壓力形成鮮明對比的是社會糾紛解決機制的閑置與浪費，民眾的合法權益難以得到及時救濟，這無形中加劇了社會關系的緊張對抗，增大了經濟生活的成本，不僅使傳統的正義、公平、誠信、友好等傳統道德理念受到挑戰，也損害了法制建設和政府形象。

糾紛解決機制是國家為社會提供的公共產品，仲裁亦是如此，處理人民內部矛盾，調解是其中的一種比較好的方式。中國的調解制度有悠久的傳統和影響，是傳統“和合文化”的積淀，也具有現代法治的人文精神內涵。組織和引導調解既要依靠黨委統籌協調，政府主導，又要盡可能擺脫國家調解的模式，動員和組織社會各方力量來解決矛盾。調解員或調解組織，一旦接手調解，作為公共管理人和管理機構，必須對公民的要求做出及時回應和負責的反應，不得無故拖延或沒有下文。在必要時還應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。②俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000年版，第23頁。調解要還原其自身的規律和特點，可借鑒仲裁的制度設計和形式，調解員要由當地德高望重的社會人士來擔任，可以由當事人自己選定，調解應基于平等和自愿。調解的方式可以豐富多樣，如可以引進：1.評估型調解。由調解員告訴當事人怎么做，使當事人意見達成一致；2.交易式調解。調解人限制方式的選擇范圍，起引領作用；3.交互式、互動式調解。調解員促成當事人的相互作用的變化，當事人要怎么談都是由當事人自己決定。評估式的調解接近于仲裁，而交互式接近于談判。交互式的調解當中要特別強調當事人的意思自治，加強雙方之間的溝通。交互型的調解模式認為要改變評估型調解中調解員的作用，其特征就是在調解過程當中，強化當事人的意思自治，而不是由調解的介入人來決定。

除了調解，仲裁同樣是訴訟之外解決糾紛的重要機制，當然，仲裁主要是大量應用于商事活動領域，包括了調解具有的特點和優點，如簡易而靈活、雙方當事人有高度自主性、有一定的程序設計，當事人履行有自覺性，又有國家強制力作保證，仲裁以當事人的合意為基礎，但一旦做出即具有法律效力。在中國現行的法律機制中，仲裁與調解的有機結合是我國法律制度的特點，較之于其他民間調解形式，仲裁更具獨立性、專業性，能夠更好地解決紛爭。