信息公開法制建設中的公眾參與論析

趙 正 群

(南開大學 a.法學院;b.人權研究中心，天津300071)

理論與實務界已經普遍認同，政府信息公開法制建設的基本目標或主要目的是通過保障公眾的知情權來打造“透明政府”乃至“透明社會”。但憲政實踐同時也告訴我們，任何一項具有民主、法治意義的制度建設都離不開廣泛的公眾參與。中國自實行改革開放以來，逐步展開的政務公開與政府信息公開法制建設工作，恰有一個日漸鮮明的特點，即這一有關中國社會建設和政治體制改革的重要法律制度建設始終伴隨著廣泛的公眾參與?？梢哉f，包括專家學者和普通市民、村民以及社會組織在內的公眾參與不僅已經成為推進中國政府信息公開法制建設的本源性動力，形成了當代中國人權保障實踐中的一個突出亮點，而且還已成為中國發展社會主義民主、促進人民當家作主、發展公眾有序參與的一個范例。由此，形成了本文或有些別致的視角，那就是從考察并總結公眾參與中國信息公開法制建設的理論與實踐經驗角度，來反映當代中國公眾參與的一個側面。

考察和總結近年、特別是2011年度的中國公眾參與信息公開法制建設的途徑與形式主要有三種:普通民眾的個人或群體參與，專業人士和社會組織的參與，學術界的參與。限于篇幅，本文僅就中國大陸公眾參與信息公開法制建設的思想和政策歷程、普通民眾的個人或群體參與、專業人士和社會組織的參與，以及公眾參與在信息公開法制建設中的價值與發展趨勢問題提交如下研究報告。對考察和研究信息公開法制建設中的公眾參與問題同樣重要，但仍需較大篇幅的“學術界的參與”情況，將另行撰文。另外，本文重在對信息公開法制建設中的公眾參與實況的整理與報告，對存在問題和進一步發展的研究還有待深入。

一、公眾參與信息公開法制建設的思想和政策歷程的簡要回顧

中國對公眾參與權的法律確認，可以溯源到憲法第二條，“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。這構成了公眾參與管理國家事務、管理社會事務的憲法淵源。但回顧與整理中國推進公眾參與政務公開和信息公開法制建設的政策與實踐，還應專門提到1987年召開的中國共產黨第13次黨代會的政治報告。該報告指出，“要提高領導機關的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經人民討論”。其中“重大情況讓人民知道”，表達的是對人民群眾“知情權”的尊重;“重大問題經人民討論”則確認了人民群眾對國家重大問題的“有權參與”。這就奠定了實行政務公開與建立政府信息公開制度、保障公民知情權的思想和政策基礎，也一并奠定了個人和社會組織參與政府信息公開法制建設的思想和政策基礎。此后，在2000年10月中國共產黨第十五屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》中，明確提出“擴大公民有序的政治參與，引導人民群眾依法管理自己的事情”。2002年11月中共十六大報告進一步強調:“健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督?！?004年9月十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》再次強調“擴大公民有序的政治參與”。與此同時，持續展開的中國政務公開與政府信息公開法制建設，也在拓寬個人和組織參政議政渠道，加強對政府行為的監督，推進依法行政，密切黨群干群關系，推進中國的公眾參與方面發揮了積極作用。在2005年3月24日中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步推行政務公開的意見》中已專門提到“要建立健全政務公開評議制度。把政務公開納入社會評議政風、行風的范圍，組織人民群眾對政務公開的內容是否真實、準確、全面，時間是否及時，程序是否符合規定，制度是否落實到位等進行評議”。

可見，信息公開法制建設與擴大公民有序的政治參與互為表里，相互作用，已經成為中國民主法治建設中密切關聯，又相互包容、相互支持的兩項重要內容。①“ 公共參與”還被新聞媒體概括為“民主法治領域最具影響力的七個新概念”之一。詳見楊悅新:《十六大以來民主法治領域最具影響力七個新概念》，載《法制日報》2007年10月12日。直到2007年10月胡錦濤總書記在中共十七大報告中總結表述為:“人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權?！?/p>

隨后，知情權、參與權、表達權、監督權，這有關公民權利和政治權利的“新四權”又被一并寫入2009年國務院發布的中國首部《國家人權行動計劃(2009—2010)》和2012年發布的中國第二部《國家人權行動計劃(2012—2015)》之中?！肮妳⑴c”這一概念還可以被進一步追溯到《世界人權宣言》第21條、《公民權利和政治權利國際公約》第25條規定的基本人權，②這兩份人權文獻對公眾參與的具體規定，見于本文第四部分公眾參與在信息公開法制建設中的價值和發展趨勢(一)之4。公眾參與本身即是在落實尊重和保護基本人權的要求之中。已經成為當下中國最受重視的公民權利和政治權利之一。在中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2011年8月印發的《關于深化政務公開加強政務服務的意見》中，已經再次強調要創新政務公開方式方法?！皥猿謫栒诿?、問需于民、問計于民，依靠群眾積極支持和廣泛參與，暢通政府和群眾互動渠道，切實提高政務公開的社會效益”?！皡⑴c改變命運”［1］，公眾參與已經成為我們這個變革時代中的關鍵詞語［2］。

二、普通民眾的個人或群體參與

普通民眾對信息公開法制建設的參與，通常起源于以個人身份首先提出政府信息公開申請并發展為提起政府信息公開訴訟。從法理上講，這種以個人身份提出政府信息公開申請并后續發展為提起政府信息公開訴訟，更多的屬于與“公眾參與”行為相對應的個人維權行為。但這種個人申請和維權的訴訟，經媒體報道后，常常形成政府信息公開制度建設中的“公共事件”，從而使其“自然演變”成為公眾參與信息公開法制建設的重要形式之一。如，根據制定與實施未久的《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)第13條的規定:“公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息?！憋@見《條例》設立依申請公開信息規則的主要目的還是滿足個人和組織自身的生產、生活和科研等特殊需要，而不是向社會提供“公眾參與”信息公開制度建設的途徑。然而，這一“主觀化”的制度設計在實施過程中，經由公共媒體的參與，作出具有廣泛社會影響的報道之后，必然導致公眾參與信息公開法制建設的“客觀效果”。特別是個人和組織所提出的信息公開申請本身具有“公益性申請”性質時，無疑使這種個人的信息公開申請具有了如下“雙重”的公眾參與意義。

其一，經媒體報道后的個人信息公開申請和維權訴訟，經常成為政府信息公開制度建設中的“公共事件”，如2005年在《上海市政府信息公開規定》實施未久，就出現的69歲董銘老太狀告上海市徐匯區房產局房屋檔案信息公開案。這本是一件比較純粹的個人維權案件，但經媒體大規模報道，引起社會普遍關注之后，明顯演變成政府信息公開制度建設中的“公共事件”，使其成為公眾參與信息公開法制建設的重要形式之一。相比較，在此案發生之前已出現的，無論是2002年發生在天津的“張巖訴天津市房地產管理局行政不作為案”，還是發生在黑龍江省哈爾濱市的退休老工人“王樹春訴哈爾濱市物價局經濟適用房建設成本不公開案”，特別是后者，還是在《條例》實施之前很少見到的公民申請政府信息公開的勝訴案，都沒有產生如上海董銘案那樣的重大社會影響［3］。而董銘案，這一本來屬于申請公開有關自身財產利益的信息公開申請，很快演變成為政府信息公開法律制度建設中具有重大社會影響的“公共事件”，使其具有了鮮明的公眾參與性質。

其二，在這些雖由普通民眾提起政府信息公開申請并后續發展成為提起政府信息公開的個人維權訴訟中，有些本來就不僅僅是為個人維權而提起的，而是具有明顯的“公益性申請”和“公益性訴訟”性質。這樣的個人信息公開申請與訴訟“與生俱來”地具有公眾參與性質，如供職于河南省南陽廣播電視網絡公司的市民王清，于2008年8月7日依據《條例》，向南陽市房管局、國土局、規劃局和建委，提出申請公開一家樓盤的登記備案信息。這四個部門均沒有在法定期限內回復，王清向南陽市臥龍區法院提起行政訴訟，臥龍區法院判決上述四部門應依據《條例》給予答復。隨后，王清又于2008年12月30日依據《條例》，向南陽市市直機關和宛城、臥龍兩個區共181個行政部門一并遞交了包含七項具體請求的政府信息公開的書面申請。這七項具體政府信息公開申請的內容:一是公開單位主要領導成員名稱、履歷、分工，以及各部門具體職能、通信地址、負責人名稱、舉報電話和舉報電子信箱。二是公開2007年和2008年工作目標和具體實施情況。三是公開2007年、2008年對各項財政專項資金、專項經費的分配、使用情況，以及職務消費、公款報銷、公務接待、會議費、差旅費、培訓費、車輛費、固定資產購置費，購買小汽車費用、公款出國等具體信息。四是公開單位領導同志2007年以來實際接待群眾人數。五是公開2007年至今用于聯系群眾、辦理公共事務的電話或者電子信箱實際答復次數。六是公開公務車臺數、專車臺數、車輛維護費用、燃油費用、專職司機工資支出數額。七是公開機關編制數額、實際在崗人數、是否有超編情況［4］。這顯然已經不是僅僅滿足“自身生產、生活、科研等特殊需要”的政府信息公開申請行為，而是自覺參與國家政府信息公開制度建設的“公眾參與”行為了。

為此，本文收集整理了2011年度普通民眾或群體提起的政府信息公開申請，以及進一步發展成為提起政府信息公開訴訟案件的事例(見表1)，以總結并展示已經成為中國公眾參與信息公開法制建設的主要途徑與形式之一的普通民眾個人或群體參與的基本情況。

分析表1可見，在這些已經見諸大眾傳媒報道的2011年41起普通民眾或群體提出的政府信息公開申請和訴訟事例中，雖然大多數源于“自身生產、生活、科研等特殊需要”，因而具有原始的個人信息公開申請和維權訴訟性質，但其中至少有26起同時涉及社會公共利益。其中涉及房屋土地等不動產公共權益的有7起，涉及重要工程項目建設的有6起，與公共財政收支有關的有5起，與重大環境污染有關的有3起，其他諸如聯通收費、殘疾人權利保障、火車座票等與公益性事業有關的有5起。這些經由普通民眾或群體提出的涉及社會公共利益、具有“公益性申請”性質的信息公開申請，使其“公眾參與”屬性更加鮮明。盡管尚有15起可視為非公益性的信息公開申請事例，但在經由公共媒體作出具有廣泛社會影響的報道之后，也均在“客觀上”形成了公眾參與信息公開法制建設的效果。這些由普通民眾或群體提出的政府信息公開申請和訴訟事例已經成為推進我國

信息公開法制建設發展的永續動力［5］32－33。

表1 2011年普通民眾或群體提出的政府信息公開申請和訴訟事例統計表

7湖南省株洲市攸縣菜花坪鎮譚橋村新塘弦組村民胡某向縣國土資源局申請公開征用菜花坪鎮譚橋村新塘弦組169.36畝農田和山地的土地征用批準文書和征用協議2010年7月18日，向攸縣國土資源局提出公開申請，沒有答復后12月26日向攸縣人民法院提起訴訟。原告勝訴本案屬于公益性信息公開申請。法院認為，胡某作為本案所涉土地承包人，該土地的有關信息不僅直接涉及其切身利益，而且涉及當地的公共利益。胡某要求行政主管機關提供有關征用土地信息資料，符合法律規定，相關的行政主管部門應當作出書面答復。湖南株洲紅 網——瀟 湘 晨 報2011年03月30日。http://news. sina.com.cn/o/2011－03－30/025122204047.shtml 8安徽省合肥市民張某訴安徽省某廳申請政府信息公開，超期未予答復案。經法院審理認為，省某廳于2010年3月1日收到張某的申請，于2010年11月30日對其申請作出答復，顯然超過了法律規定的期限，故作出一審判決，確認被告安徽省某廳逾期答復違法。原告勝訴。2010年2月27日向省某廳申請政府信息公開，未予答復;5月7日向國家某部申請復議，延長復議期后作出決定，認為行政部門有所不妥;不屬于公益訴訟范疇。因申請人張某主要基于要求公開政府信息的申請得未及時答復而起訴，主張的主要是個人獲得相關信息與獲得及時答復的的權利。安徽合肥《市場星報》2011年4月8日。http://www.ahscb.com/html/2011－ 04/08/content _37786.htm 9東南大學法學院四名大二學生向句容市國土局和句容市后白鎮鎮政府要求公開后白鎮“萬頃良田”工程中所涉及的拆遷批文、安置補償所依據的文件等公開申請。2011年3月18日向句容市國土局和句容市后白鎮鎮政府提出公開申請，由于未獲回復，隨后向句容市法院提出行政訴訟。沒查到結果。本案不屬于公益性質的范疇。原告主要基于寫作論文需要而申請相關信息公開。主要是個人維權。江蘇句容市《現代快報》2011年4月 13 日。http://news.eastday.com/m/20110413/u1a5836665.html 10武漢市硚口區市民王某夫婦因屬于自己的補償款，被人莫名冒領，向負責發放這筆錢的硚口區經濟和信息化局提起信息公開申請案。王某夫婦因屬于自己的補償款，被人冒領，于2009年兩次向硚口區經濟和信息化局申請公開補領房屋補償款的相關信息申請，由于未予回復，于2010年底向硚口區法院提起行政訴訟。原告勝訴不屬于公益性質的范疇。本案案由是王某夫婦向經信局申請信息公開，要求對方提供有關領取補償款的相關資料，卻遲遲未收到回復，主要是個人維權。湖北武漢《楚天金報》2011年4月 15日。http://dl.focus.cn/news/2011 －04 －15/1266297.html 11河南省鄭州市市民王愛國、馬田友等20多位老人向鄭州市城鄉規劃局提出關于“商業廣場”項目的建設工程規劃許可證的信息公開申請。于2011年2月12日向鄭州市城鄉規劃局提出關于“商業廣場”項目的建設工程規劃許可證的信息公開申請，由于未予公開，于3月7日向鄭州市行政復議辦公室提交了行政復議申請。舉行聽證會，最終公開相關信息。本案屬于公益性信息公開申請。性質，因為，所申請公開的“商業廣場”項目的建設工程規劃許可證的信息涉及本地的公共利益。河南《東方今報》2011年5月 3日 。http://www.jinbw.com.cn/jinbw/xwzx/zzsx/20110503619.htm 12廣東省網友“巡洋艦”向廣州市政府提出公開穗［2008］39號文案的申請。2011年5月6日遞交申請，政府相關部門回應稱為保密文件，不能公開。文件由非正常渠道流出。本案屬于公益性信息公開申請。申請人不僅為滿足本人知情權，還因為本文件內容系關于“城市建設投融資體制改革方案”，具有公益性質，省政協常委孟浩等人已經對此文件規定提出過質疑。廣東《南方都市報》2011年5月7日。

13“拇指姑娘”，廣東省廣州市女大學生區佳陽于2011年5月16日向廣州市建委提出“光亮工程”可行性報告案的信息公開申請。2011年5月16日向廣州市提出申請，建委建議其向發改委申請。市建委回復感謝市民對1.5億光亮工程的關注，之前已經有市民向他們遞交了申請公開本項工程的書面材料，目前市建委正在按程序進行處理和回復。本案屬于公益性信息公開申請。申請人關注廣州市政與景觀環境建設而申請公開行館工程項目信息，具有公益性質。廣東《南方都市報》2011年5月18日。14江蘇省連云港市民楊金柱申請鐵道部公開“賣動車餐車的座票的法律依據”信息。2010年11月5日曾向鐵道部提出過公開申請，未果。同年11月25日向北京市第一中級人民法院提起行政訴訟。2011年5月24日開庭審理，原告勝訴。既屬于個人維權，也屬于公益訴訟的范圍。因為，申請人向鐵道部提出公開賣動車餐車的座票的法律依據的信息，事關眾多購票人的利益，具有公益性。北京《現代快報》2011年05月 20日。http://news.sina.com.cn/c/2011－05－20/030222496351.shtml 15北京大學博士李媛媛、陳燕和、成協中等三人向財政部及故宮申請公開故宮2008至2010年門票收支及使用情況信息。2011年5月25日向財政部及故宮提出申請。尚未查到事件結果。屬于公益性信息公開申請。故宮屬于與人民群眾利益相關的事業單位，其門票收支信息屬公共信息。北京《新京報》2011年5月26 日。 http://news.xinhuanet.com/travel/2011－05/26/c_121460301.htm 16北京市高考考生谷某于2010年向北京教育考試院提出公開本人高考理綜、數學及英語試卷等信息的請求。由于考試院不予公開，遂向海淀法院提起行政訴訟，敗訴后上訴。北京市一中院終審宣判:高考試卷評分標準屬于國家秘密不得公開，駁回了谷某的訴訟請求。駁回訴訟請求 不是公益性信息公開申請。申請意在個人維權。北京《北京日報》2011年06月13日。http://news.cntv.cn/society/20110613/102388.shtml 17廣東省佛山市市民黃德才于2011年5月30日向市住建局申請公開《佛山市區房屋拆遷補助標準》評估信息。由于未予回復，于2011年8月25日向禪城區法院提起行政訴訟。9月22日開庭審理。尚未查到事件結果。不是公益性信息公開申請。黃德才要求公開的拆遷補助標準，意在個人維權。廣州佛山《廣州日報》2011年9月23日。18廣東省東莞市民蔣明亮要求市公路橋梁收費所公開列入年票制收費的收費站、收費公路、橋梁的收費時間、年限等信息。2011年6月22日提出申請尚未查到事件結果。 屬于事關公共利益的申請。廣東《南方都市報》2011年6月23日。19江蘇省南京市民黃乃海聯合江蘇鐘山明鏡律師事務所蔡之兵律師申請公開南京機場高速公路的投資總額及其收費依據與標準等信息。向江蘇省南京機場高速公路管理處申請公開。由于未予回復于2011年6月21日向南京市中級人民法院對南京市物價局提起訴訟。不予受理屬于事關公共利益的申請和訴訟。涉及公眾切身利益，公眾有知曉的權利。江蘇《東方早報》2011年7月5日。http://www.legaldaily.com.cn/ecard/content/2011－07/05/content_2782135.htm?node=24168 20廣東省東莞市市民唐先生申請公開購置房產所在樓盤小區的整體規劃圖及整體紅線圖等信息。于2011年8月15日向東莞市城鄉規劃局提出，最終未予答復。未公開 非公益性質，唐先生申請公開的房屋信息主要關乎個人利益。廣州東莞南方網11月2日。http://law. southcn.com/c/2011－11/02/content_32477910.htm

21山東省濟南市民許強于2011年3月向濟南市公安局市中區交警大隊申請公開2010年的罰款收入及其使用情況等信息。由于不予公開，于2011年6月3日，向濟南市中區人民法院提起訴訟，23日受理。7月14日開庭，尚未見作出判決。屬于事關公共利益的申請和訴訟。濟南《文匯報》2011年8月26日22廣東省佛山市南海區三山村民郭伙佳申請公開1992年3月21日《鳳鳴鎮三山管理區劃為城區預征地土地原則協議》、《南?？h三山港經濟開發區征用土地協議》及1998年3月簽訂的《關于調整征用土地和留用地的協議》等信息。于6月7日提出申請。由于對南海國土局讓其到檔案館查詢的答復不滿，于2011年 8月11日向南海法院提起行政訴訟。8月26日開庭，尚未查到結果因為本案申請人主要是基于個人維權而申請公開相關信息，并訴南海區國土城建和水務局侵權不屬于公益訴訟的范圍。廣東佛山《南方都市報》2011年8月 29日。http://www.citygf.com/FSNews/FS_002003/FS_002003002/201108/t20110829_2124807.html 23上海大火受害人，膠州路728號教師公寓大樓的21居民申請公開完整的火災事故調查報告以及調查組收集的證據材料等信息。委托袁裕來律師于2011年8月25日向國務院提出信息公開申請。尚未查到處理結果。屬于事關公共利益的申請和訴訟，申請雖源于個人索賠要求，但同時事涉公眾知情權和公共安全等重大公共利益。上海財新網2011年8月31日。 http://www.zaobao. com/wencui/2011/08/others110831j.shtml 24上海大火受害人，膠州路728號教師公寓大樓的21位居民向靜安區政府和上海市消防局申請公開保溫材料信息，及消防檢測鑒定結論案委托袁裕來律師8月24日和26日提出信息公開申請。尚未查到處理結果。屬于事關公共利益的申請和訴訟，申請雖源于個人索賠要求，但同時事涉公眾知情權和公共安全等重大公共利益。上海財新網2011年9月1日。http://finance.sina. com. cn/roll/20110901/080110415710.shtml 25上海大火受害人膠州路728號教師公寓大樓的21位居民向上海市政府申請公開4000萬捐款去向。委托袁裕來律師2011年9月3日向上海市政府申請公開4000萬捐款去向，由于未予回復，于10月9日向上海市第二中級人民法院提起訴訟尚未查到處理結果。屬于事關公共利益的申請和訴訟，申請雖源于個人索賠要求，但同時事涉公眾知情權和公共安全等重大公共利益。上海財新網2011年9月5日。http://finance.sina.com.cn/roll/20110905/110910433324.shtml上海正義網2011年10月 12 日。http://finance.ifeng.com/roll/20111012/4785506.shtml;http://yuanyulai.blog.caixin.cn/archives/27235 26河北省樂亭、昌黎兩地近200養殖戶向國家海洋局提出公開溢油規模、溢油數量、影響范圍以及洋流走向等數據的請求;9月2日，向國家海洋局申請;國家海洋局同意公開相關信息。雖然申請公開信息的目的主要為直接利害關系人索賠漁業損失，但同時事關海洋環境公益且申請人數眾多，因此，屬于公共利益的信息公開申請。河北新華網2011年09月06日。 http://www.ibtimes.com.cn/articles/20110906/0608080204－.htm8:26http://business. sohu. com/20111218/n329406138.shtml 27河北省樂亭、昌黎兩地近200養殖戶向農業部漁業局申請信息公開，要求共享數據資料，以幫助認定水產品死亡原因和死亡數量。9月5日，向農業部漁業局提出申請報道中未見具體結果。雖然申請公開信息的目的主要為直接利害關系人索賠漁業損失，但同時事關海洋環境公益且申請人數眾多，因此，屬于公共利益的信息公開申請。新華網2011年09月06日。http://www.ibtimes.com.cn/articles/20110906/0608080204－.htm8:26http://business. sohu. com/20111218/n329406138.shtml

28清華大學法學院碩士研究生李燕向十三部委申請公開相關副部長的職權信息。包括分管部門、兼職狀況及其負責聯系的單位等信息。于2011年9月9日在北京市一中院向拒絕公開的國土資源部、教育部及科技部提起信息公開訴訟。經法院協調，三部委同意向李燕公布相關信息，原告同意撤訴。屬于非公共利益的信息公開申請。因為本案的案由是原告為了寫論文需要而向國家13個部委申請公開各部副部長的分工職責等情況，不屬于公益訴訟的范圍。北京財新網2011年09月13日。http://news.ifeng.com/mainland/detail_2011_09/13/9145699_0.shtml 29上海市浦東區康橋鎮康花新村居民申請公開包括“責令上海江森自控國際蓄電池有限公司停產的行政決定和決定所依據的事實材料”等6項有關企業污染信息。于2011年8－9月份向上海市發改委等6部門遞交了6份信息公開申請。其中包括“責令上海江森自控國際蓄電池有限公司停產的行政決定和決定所依據的事實材料”等。結果不詳屬于事關公共利益的信息公開申請。申請內容雖然僅直接涉及上海浦東康橋鎮康花新村居民的利益，但事關本地區整個環境狀況這一公益信息。上海21世紀經濟報道2011年 09月 20日。http://finance. ifeng.com/roll/20110920/4619066.shtml 30北京市海淀區市民王女士向昌平住建委提出公開房屋信息的申請，由于拒絕公開，向昌平法院提起訴訟于2011年5月向昌平住建委提出申請。遭遇拒絕公開后向昌平法院提起訴訟，9月26日昌平法院開庭審理。擇日宣判不屬于公益訴訟的范疇。因為本案案由是原告購買昌平區一套房屋，后被告知此房屋已被司法機關查封，屬于個人維權訴訟。北京《新京報》2011年09月27日。http://fdc.soufun.com/news/2011－09－27/5975594.htm 31江蘇省如皋市原加北、張莊等小學民辦教師謝某申請教育局相關部門公開其人事檔案中曾被要求口頭停職檢查的處分詳情。由于教育局相關部門拒絕公開，申請人向如皋法院提起行政訴訟，10月8日庭審。受案法院以原告所要求查詢的信息屬于人事檔案資料，并非《條例》所規定的信息范圍為由，駁回謝某的訴訟請求。本案屬于個人維權訴訟，不屬于公益性質的信息公開范疇。江蘇中國江蘇網 2011年10月 12日。http://edu.ifeng.com/bgt/detail_2011_10/12/9786793_0.shtml 日32廣東省廣州市民區伯申請公開2006年至2011年有關海珠廣場的施工工程審批文件。于10月17日向廣州市建委、林業和園林局、城管委等三個政府部門提出信息公開申請。沒有查到結果 屬于事關公共利益的信息公開申請。廣州《南方日報》2011年10月18日。大洋網http://www.ogichina.org/newsinfo.asp?newsid=12048 33安徽省安慶市66歲的曹傳舜老人申請安慶市規劃局公開月亮城小區某樓底層的4張規劃圖紙。于2010年7月底向安慶市規劃局申請，由于未予公開，于2011年10月26日向安慶市宜秀區人民法院提起行政訴訟。結果不詳不屬于公益訴訟的范圍。因為本案所申請的信息直接與曹老漢所購房屋有關。安慶《大江晚報》2011年11月2日。34河南省南陽市民王才申請南陽聯通公司公開該公司計時計費系統2009至2010年度相關計時計費的檢定證書報告。于2010年7月19日發出了信息公開申請。由于未予答復，于2011年9月3日向南陽市臥龍區法院提起行政訴訟。原告勝訴。一審判決聯通公司敗訴，并限期向客戶公開計費信息。屬于事關公益性信息公開申請和公益訴訟。河南《法制日報》2011年11月3月9日。http://news.china.com/social/1007/20111103/16847082.html

35“河南盲人自考第一人”李金生兩次向中殘聯申請信息公開。詢問殘聯為何未依殘疾人保障法向全盲考生提供電子試卷或人工協助。于2011年11月3日向中國殘疾人聯合會提出公開盲人醫療按摩人員考試不能為考生提供電子試卷或者專門人員協助的法律依據的申請。中殘聯于近日回復稱，將于明年改革盲人醫療按摩考試形式，全盲考試有望獲電子試卷或語音讀題。屬于事關公益的信息公開申請。河南法制網2011日12月1日。http://www.legaldaily.com.cn/index_ article/content/2011－ 12/01/content _3150077.htm?node=5955 36河南市民趙正軍向衛生部申請公開有關《預包裝食品標簽標準》(征求意見稿)的征集意見過程中“都征集了哪些寶貴意見、如何修改以及何時出臺等事項”信息。由于未予答復，經復議后于2011年5月12日向北京市第一中級人民院提起訴訟原告勝訴。 屬于事關公益的信息公開申請和訴訟。河南《大河報》2011年11月 16 日。http://www. cnr. cn/hnfw/hngbxwzx/201111/t20111116 _508784608.shtml 37北京網友、媒體人于平申請公開關于北京 PM 2.5(粒徑小于2.5微米的細微塵顆粒)數據的信息。于2011年11月18日先在環保局網站上申請了信息公開，為了雙保險，又在第二天寄出了書面快遞。北京市環保局口頭拒絕公開所申請信息。申請人準備起訴。屬于公益性信息公開申請。環保局監測 PM 2.5，無論設備還是人員，都靠納稅人供養，另外，PM 2.5事關公眾健康。北京《南方都市報》2011年12月 03日。http://news.cn.yahoo.com/ypen/20111203/736453.html 38江蘇省常州市新北區薛家鎮中巷村王家塘農民顧伯華申請“顧伯華房屋所在地塊的集體土地征為國有的批準文件及與其對應的一書三方案”信息。申請人于2011年6月13日，向江蘇省國土資源廳申請公開，由于逾期且未予充分公開，于同年11月28日向南京市中級人民法院提起訴訟。尚未宣判屬于公益性信息公開申請。顧伯華家的土地征收工作已經完成，但土地征收了8年仍然荒著，沒有開發也沒用復墾。因而向國土資源管理部門申請信息公開，想讓這塊地征得明明白白。江蘇常州《現代快報》11月29日。39蘇州市民蘇女士申請國土資源部公開關于蘇省324省道改道工程用地相關信息。由于未予答復，于2011年11月30日向北京市一中院提起訴訟。擇日宣判屬于公益性信息公開申請。依據《政府信息公開條例》324國道改道屬于應當重點公開的重大建設項目的批準和實施情況，涉及公共利益。蘇州《新京報》11月30日。40深圳市福田區市民許平申請深圳市財政委員會和殘疾人聯合會等15個部門公開近年來殘疾人就業保障金的收支情況。2011年11月30日提出申請。 沒有查到結果屬于公益性信息公開申請。殘疾人就業保障金的使用與殘疾人群體關系重大。公開相應的信息，有助于殘保金的合法合理使用，使有限的殘保金發揮出更大的社會效果深圳法制網——《法制日報》2011年11月30日。http://www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2011－11/30/content_3145097.htm?node=5955 41湖南省長沙市民張華申請公開《撈發［2003］7號文件》，及鎮政府對青竹湖二期青竹峰景項目用地進行征地拆遷所取得的《拆遷委托書》及該項目委托征地前取得的全部用地手續信息。于2011年3月6日向撈刀河鎮政府申請公開，由于不予公開，于5月份向開福區法院提起訴訟。原告勝訴后鎮政府仍未公開相關文件。原告因此遞交強制執行申請書。11月 18日，張華收到法院的通知，法院同意依法予以立案執行?；趥€人拆遷維權而申請公開相關文件。不屬于公益性信息公開申請和訴訟。湖南長沙紅網 12月5日。http://www. ogichina.org/newsinfo.asp?newsid=12525

通過表1還可以看到，在這些由普通民眾或群體提出的政府信息公開申請和訴訟事例中出現了一個新動向，即在這些本來具有個體性、分散性的個人信息公開申請和訴訟事例中出現了較大規模的群體性、公益性信息公開申請事例。如事例11:河南省鄭州市市民王愛國、馬田友等20多位老人向鄭州市城鄉規劃局提出關于“商業廣場”項目的建設工程規劃許可證的信息公開申請;事例26和27:河北省樂亭、昌黎兩地近200養殖戶向國家海洋局提出公開溢油規模、溢油數量、影響范圍以及洋流走向等數據的請求，向農業部漁業局要求共享數據資料，以幫助認定水產品死亡原因和死亡數量的信息公開申請。特別是事例23—25:由上海大火受害人、膠州路728號教師公寓大樓的21位居民專門聘請律師向國務院提出公開完整的火災事故調查報告以及調查組收集的證據材料信息;向靜安區政府和上海市消防局提出公開保溫材料信息及消防檢測鑒定結論;向上海市政府提出公開4000萬捐款去向信息等。這些不僅具有較大規模的群體性、公益性，而且還要求具有系列性、完整性的信息公開申請，大大增強了由普通民眾或群體提出的政府信息公開申請和訴訟事例的公眾參與性質。

三、專業人士和社會組織的參與

專業人士和社會組織的參與是中國公眾參與信息公開法制建設的另一主要途徑與形式。如果由普通民眾或群體提出的政府信息公開申請和訴訟事例已經成為推進中國信息公開法制建設發展的永續動力，那么專業人士和社會組織的參與則已經成為中國信息公開法制建設中公眾參與的另一主要途徑和典型形式。這里的專業人士主要包括高校學者、律師、資產管理專業人員、人大代表等。①相對于普通民眾或群體，人大代表在參與信息公開法制建設方面顯然具有特定職責和一定的專業性，故在本文中將其列入信息公開法制建設中的“專業人士”范疇。社會組織則包括專業社會組織和公益組織。

自中國正式開展政府信息公開法制建設以來，專業人士和社會組織積極參與的典型事例至少可以舉出:北京大學法學院王錫鋅、沈巋、陳端洪三位教授于2008年5月向北京市發改委、北京市交通委、北京市申請公開首都機場高速公路收費信息案［6］;上海嚴義明律師于2009年1月專程到北京申請國家發改委公開四萬億元“救市”資金的來源去向，申請財政部在全國人大召開前兩周，公開2008年中央財政決算和2009年財政預算信息案［7］;還有沈陽市溫洪祥律師于2008年11月申請市財政局、市審計局和市政務公開辦公開沈陽市政府各個部門和各區縣(市)政府公開辦公費、招待費、差旅費、單位事業性經營收入等財務賬目，以及政府各部門年度財務審計結果案［8］。而深圳君亮資產管理公司吳君亮則自2006年出資創辦了具有公益性的“中國預算網”，并以“公共預算觀察志愿者”身份，先后向國內十多個中央部委、幾十個地方政府提出申請，要求查看這些機構的財政預算情況。在2008年5月27日，深圳市財政局批準了他們的“看預算”申請。其被譽為“中國申請預算公開第一人”、“政府財政預算公開破冰人”。深圳市政府成為中國歷史上第一個向民間組織公開政府預算的地方政府［9］。

為總結2011年專業人士和社會組織以提出政府信息公開申請和訴訟事例參與政府信息公開法制建設的新進展，現將有關情況整理為表2。

分析表2可見，專業人士和社會組織參與政府信息公開法制建設具有如下特點。首先，從申請事項和訴訟請求內容看，具有突出的公益性。不同于普通民眾對信息公開法制建設的個人或群體參與通常起源于個人或群體的自我維權，這些專業人士和社會組織提出的政府信息公開申請或訴訟，從一開始就具有明確的維護社會公益動機，表現出突出的社會公益性。在表2匯集的18起信息公開申請或訴訟事例中，除第14例“珠海食品協會因不滿排名墊底，申請市民政局公開全部評估資料案”，尚難以直接被認定為公益性信息公開申請外，其余17起事例均可屬于具有較強的公益性信息公開申請或訴訟事例。

其次，這些由專業人士或社會組織提出的政府信息公開申請或訴訟，視野開闊，公開事項信息重大，專業水準較高，提升了中國信息公開法制建設中的公眾參與水平和水準。在上述18起信息公開申請或訴訟事例中，與公共財政收支相關的信息公開申請共7起，包括公務用車信息、國企改制及股權轉讓信息、法院訴訟費收支情況、高速路收費標準信息、“三公”支出信息、機動車保險監管費用信息等;與環境保護相關的信息公開申請有6起，如長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區調整信息，生活垃圾焚燒發電廠的環評報告信息，渤海灣溢(漏)油事故的溢(漏)油總量、污染狀況、預警信息、應對措施、應對情況等信息。明顯關系社會公眾利益的信息有4起，如北京律師申請公開推行火車售票實名制的法律依據，安徽律師申請公開孩子們乘坐的校車有沒有特別保護、有無立法保障校車安全等信息，四川律師申請公開基層法律服務所設立核準、基層法律服務工作者執業資格認可等信息，廣東律師申請公開律師會見犯罪嫌疑人限時法律依據的信息等。其訴請信息公開專業水準較高，體現在其對有關與公共財政收支相關信息公開申請;與環境保護相關信息公開申請，還有法律服務機構的設立和會見犯罪嫌疑人限時的法律依據的司法信息公開申請都具有較強的專業信息性質。特別是在民間環保組織“自然之友”向環保部申請公開長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區調整環境信息未果;還有董正偉律師申請鐵道部公開“推行火車售票實名制的法律依據”未果后，均選取了申請國務院終局裁決，這一除信息公開訴訟外，以往很少啟動的另一法定的信息公開終局救濟程序，提升了中國信息公開法制建設與制度實施的專業水準。

表2 2011年專業人士和社會組織提出政府信息公開申請和訴訟事例統計表

7民間環保組織“達爾文自然求知社”向海安縣環保局申請依法公開海安縣生活垃圾焚燒發電廠的環評報告等三項環境信息被拒，該組織提起行政復議案。2011年4月29日提出行政復議。5月4日，南通市環保局作出《行政復議申請受理通知書》，決定受理該項行政復議申請。沒查到結果基于公共利益的信息公開申請，系民間環保組織參與環境保護事例。江蘇法制網——《法制日報》2011年6月8日。http://news.163.com/11/0608/14/761JHRA700014AEE.html 8達爾文自然求知社向北京市環保局申請公開北京市海淀區循環經濟產業園再生能源發電廠工程即蘇家坨垃圾焚燒廠項目環境影響評價報告案。2011年6月15日向北京市環保局提出申請。沒查到結果。但據了解本項目環評單位——中國氣象科學研究院曾經有“環評公眾參與造假”的不良記錄?；诠怖嫘畔⒐_申請，系民間環保組織參與環境保護事例。北京《法制日報》2011年6月 16日。http://nb.people.com.cn/GB/200879/14922251.html 9北京市億嘉律師事務所王永杰律師就“河南天價過路費案”向河南省交通廳申請公開中原路段高速收費標準等信息。5月份申請公開中原路段高速收費標準等24項信息，交通廳于同年6月16日回復。申請公開24項相關信息，僅獲4項公開。對其他信息表示屬于省政府及省發改委的公開內容，與其無關。屬于公益性信息公開申請。本項申請起源于為時建鋒使用假軍牌通行鄭石高速公路運送沙石騙過路費的刑事訴訟案，但申請公開的高速公路的收費標準等信息具有明顯公共信息性質。河南北青網——《北京青年報》2011年6月26日。http://news.hexun.com/2011 －06 －26/130890590.html 10鑒于河南省交通廳答復“其他信息屬于省政府及省發改委的公開內容，”王永杰律師再向河南省政府、省發改委提交政府信息公開申請。要求公開中原高速涉案路段收費標準的審批依據等信息。6月24日再向河南省政府、省發改委遞交申請書。河南省政府認為，其申請公開的信息不屬于該行政機關的政府信息。河南省發改委對其申請未做出任何回應。屬于公益性信息公開申請。http://news.163.com/11/0714/16/78UFBVQT00014AEE.html 11基于國務院多次召開會議要求中央部門盡快公布“三公”支出。北京市憶通律師事務所李勁松律師，向多個中央部門提交申請，要求公布“三公”數據。2011年5月初要求公布的數據共有26項，包括相關中央單位公車型號、車牌號、越野車數量、車輛運營費用等;出國支出;公務接待費用等。截至7月上旬，中國人民銀行、工信部、國家發改委等13個部門已回復。其中工信部、國家發改委等3部門表示，這些事項不屬于依申請公開的范疇，所以不予公開。屬于公益性信息公開申請。北京中財網2011年7月8日。http://www.cfi.net. cn/p20110708000581.html 12廣東經國律師事務所何偉民、胡文鋒兩律師會見犯罪嫌疑人，會見時間被限制為20分鐘，律師起訴要求公開限時的法律依據。2011年6月13日遞交公開申請，海關方面稱7月14日已口頭答復;律師不滿無書面答復，向廣東省中院提起信息公開訴訟。8月17日開庭審理，尚未查到訴訟結果。雖源于刑事訴訟個案辯護需要，但其要求公開的會見犯罪嫌疑人時間限制的法律依據本身仍屬于具有較強的社會公益性信息。廣東廣州《南方都市報》2011年7月15日。13北京市張韜律師申請國家海洋局“及時”公開渤海灣溢(漏)油事故的溢(漏)油總量、污染狀況、預警信息、應對措施、應對情況等信息。2011年8月29日向國家海洋局提出申請。 未查到結果 屬于公益性信息公開申請。山東《中國青年報》2011年8月 30日。http://www.fadu.cc/group/topic/215

14珠海食品協會因不滿排名墊底，申請市民政局公開全部評估資料案。2011年8月10日，食品行業協會正式提起行政訴訟，香洲區法院于9月21日開庭審理該案。市民政局以部分評估資料涉及行業協會秘密為由拒絕全面公開。法院將擇日宣判。原告因不滿排名墊底而申請民政局公開全部評估資料，由此引發訴訟，尚難認定屬公益性信息公開訴訟。珠海珠海新聞網2011年9月 22 日。http://www.zhnews.net/html/20110922/073339，323576.html 15北京高盛律師事務所專業保險律師李濱致函中國保險監督管理委員會，要求公開關于車險制度調研的相關信息。包括“申請公開你會2011年監管費用總額以及獲取途徑”等十項具體信息。2011年10月10日致函中國保險監督管理委員會。尚未查到結果。屬于公益性信息公開申請，有利于保護廣大投保人和受益人的利益。北京東南網財經2011年10月 10日。http://finance.hebnews.cn/2011－10/10/content_2307566.htm 16四川省成都市舟楫律師事務所宋成均律師向全國28省市自治區司法廳局申請公開從2004年5月19日以來，有關基層法律服務所設立核準、基層法律服務工作者執業資格認可等信息案。2011年10月26日以前發出申請函。已收到15個機關的回復。 屬于公益性信息公開申請。四川《成都商報》2011年10月26日。http://t.163.com/schj/filter/org;http://www.legaldaily.com.cn/ecard/content/2011－10/26/content_3062767.htm?node=32988 17安徽省合肥市徽商律師事務所孔維釗、姚偉耀兩位青年律師申請省公安廳、省教育廳公開本省孩子們乘坐的校車有沒有特別保護?有無立法保障校車安全等信息。2011年11月27日郵寄了信息公開申請。要求公開上述信息?？爝f郵寄后，兩位律師很快收到回復。省公安廳短信申請人，已經收到申請，已經轉交安徽省公安廳法制辦辦理。省教育廳出具了信息公開受理通知書，表示會積極就律師申請的各項數據作出反饋。屬于公益性信息公開申請。據說這是全國第一例校車信息公開申請。安徽《安徽商報》2011日12月 1日。http://www.ogichina.org/newsinfo.asp?newsid=12490 18中華環保聯合會因貴州省修文縣環保局拒絕公開環境監管相關信息，向貴州省清鎮環保法庭提起政府信息公開訴訟。2011年10月12日向修文縣環保局申請公開該局對好一多乳業有限公司的日常環境監管措施、環評報告以及排污費征收情況。因在法定時限內未獲答復，于12月12日向法院提起行政訴訟。環保局收到申請后15個工作日未給予答復。訴訟正在進行中。屬于公益性訴訟，因為申請的主體為公益性團體，且申請公開的信息涉及到環境保護及公民的生活。成為首例環境信息公開公益訴訟案。貴州財新網2011年12月12 日。http://china.caixin.cn/2011 －12 －12/100337106.html

再次，執業律師日益成為公眾參與信息公開法制建設的主力軍之一，公益組織則有后來居上之勢。在這18起由專業人士或社會組織提出的信息公開申請或訴訟事例中，由執業律師直接發起的事例有11起之多，其中北京的董正偉律師、王永杰律師還各自分別發起了兩起有較大社會影響的信息公開申請和訴訟。這反映出律師作為社會法律工作者，積極參與屬于重要社會公益事業的國家法律制度建設與實施，維護公益的社會責任感增強，并正在以其特有的專業和職業優勢成為國家信息公開法制建設的主力軍之一。另由“自然之友”、“達爾文自然求知社”等民間環保組織，以及中華環保聯合會等社會公益組織提起的5起與環境保護相關的信息公開申請和訴訟，顯示出社會公益組織正在公眾參與信息公開法制建設中后來居上，特別是在環境信息公開制度建設與實施中發揮出主力軍作用。其中中華環保聯合會因貴州省修文縣環保局拒絕公開環境監管相關信息，向貴州省清鎮環保法庭提起的信息公開訴訟，還成為中國首例環境信息公開公益訴訟案件。

四、公眾參與在信息公開法制建設中的價值和發展趨勢

在宏觀回顧了近年來中國信息公開法制建設中的公眾參與的政策方針、特別是具體考察了2011年實況的基礎上，對公眾參與在信息公開法制建設中的價值和發展趨勢作出如下總結概括。

(一)公眾參與在信息公開法制建設中的價值

1.公眾參與體現信息公開法制建設自身的內在要求

公眾參與在信息公開法制建設過程中的作用日漸突出并非偶然。這是信息公開制度所具有的公務機關(不僅限于政府)與公眾之間的互動本質屬性使然。在最大程度掌握著社會信息的公務機關與渴求獲得最佳信息服務的公眾之間，公眾參與就成為溝通兩者與實現兩者良性互動，包括通過雙方依法博弈而達到依法互動的紐帶和橋梁。也就是說，沒有公眾參與或嚴格限制公眾參與的信息法制建設是沒有生命和靈魂的。公眾參與在信息公開法制建設中的首要價值在于其體現了信息公開法制建設自身的本質屬性和內在要求。

2.公眾參與為信息公開法制建設提供了不竭的動力來源

法律的生命在于實施。以保障公眾知情權為主要宗旨的政府信息公開制度，只有通過具體實施才能顯示其生命力的存在。而公眾以個人或組織身份提出的信息公開申請或提起信息公開訴訟的行為，正是在國家法治架構內公眾參與的典型方式與途徑之一。這不僅是信息公開法制具有生命力的證明，而且為信息公開法制建設的持續發展提供了不竭的動力來源。因為在促進信息公開法制得以持續發展的精神文化、物質基礎與制度機制等諸多要素中，只有“公眾參與”這一要素既不會被權力和金錢所收買，也不會因為觸及到既得利益階層和統治機構體系的利益而衰竭與疲憊，從而為代表信息時代人類先進文化的信息公開法制建設提供不竭的動力來源。

3.公眾參與為政府規制信息行為提供了正當性支持

在信息公開法制建設中，通常認為“公開是原則，不公開是例外”。既然存在例外，就必然產生如何恰當處理信息公開和必要地免于公開與保密問題，即對部分信息，也包括部分網上信息的規制或管控問題。如何處理好這兩者關系已經成為當代各國信息法制建設中的“永恒的難題”?；凇罢慕⒒诒唤y治者的同意”這一憲政原理，在信息法制建設過程中不斷通過各種途徑和形式的“公眾參與”活動，來取得公眾對必要的信息規制與監管行為的同意，無疑有利于為制定與有效實施相關規則取得必要的理解和正當性支持。這也是促進政府信息公開法制建設順利展開的一個重要方面［10］。

4.公眾參與本身即是在落實尊重和保護基本人權的要求

眾所周知，建設透明政府，保障公眾的知情權，本是信息公開法制建設的基本宗旨。但在強調知情權已經被多項國際法律文件明確規定為一項基本人權之時，如1946年第一次聯合國大會通過的第59號決議就宣布:“信息自由是一項基本人權，也是聯合國追求的所有自由的基石?！蔽覀円灿斜匾浧?，本文所討論的“公眾參與”則是另一被明確規定在國際人權文書中的基本人權，如《世界人權宣言》第21條規定:“人民的意志是政府權力的基礎?！惫妳⑴c顯然是人民表達自己意志的必要方式和形式，并構成國家行使立法、行政和司法權力的合法來源，如《公民權利和政治權利國際公約》第25條已就此作出具體規定:“每個公民應有下列權利和機會:(甲)直接或通過自由選擇的代表參與公共事務;(乙)在真正的定期的選舉中選舉和被選舉，這種選舉應是普遍的和平等的并以無記名投票方式進行，以保證選舉人的意志的自由表達;(丙)在一般的平等的條件下，參加本國公務?！绷硗?，本文在開篇之際，已經談到中國對公眾參與權的法律確認，可以溯源到現行憲法第2條第2款“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務之規定”。在為落實“國家尊重與保護人權”的憲法規范而制定并已順利實施完成的中國首部《國家人權行動計劃(2009—2010)》文本中，參與權已經和知情權、表達權、監督權一起被規劃為當下中國最受重視的公民權利和政治權利之一。這使我們認識到公眾參與對于落實尊重和保護基本人權要求的重要價值。

(二)公眾參與在信息公開法制建設中的發展趨勢

基于公眾參與在信息公開法制建設中的實務發展情況與內在價值，可以預見其在今后一段時間應有如下一些發展趨勢。

首先，在參與主體方面，可以預見信息公開法制建設中的公眾參與主體將日益呈現多樣性和廣泛化的發展趨勢。伴隨著社會發展與公眾訴求的日益多樣化，必將日復一日地不斷激發社會公眾渴望更快更好地獲取更多信息的需求。我們已經看到，直接提起申請政府信息的主體已經從信息公開制度建立之初的多為普通市民、村民等公民個人，迅速擴展為企業經營單位，還有包括大學教授、律師、資產管理專家、以至大學生與研究生在內的各類專業人士和社會團體及公益組織。伴隨著政府信息公開制度機制運作的不斷規范和常態化，可以預見，必將有更多的個人和組織參與到政府信息公開法制建設中的公眾參與活動中來。其參與主體的日益專業化、組織化甚至群體化的趨勢已經勢在必然［5］32－33。

其次，在公眾參與方式和途徑方面，其參與方式必將日益多樣，參與途徑也將不斷拓寬。伴隨公眾參與主體的日益專業化、組織化甚至群體化趨勢，信息公開法制建設中的參與方式必將日益多樣，參與途徑也將不斷拓寬。通過本文對2011年公眾參與事例的統計分析，可以清晰看到，即使在通常的民眾個人參與事例中，已經出現群體性參與情況。如河北省樂亭、昌黎兩地近200養殖戶分別向國家海洋局提出公開溢油規模、溢油數量、影響范圍以及洋流走向等數據的請求;向農業部漁業局要求共享有關數據資料，以幫助認定水產品死亡原因和死亡數量的信息公開申請。上海大火受害人，膠州路728號教師公寓大樓的21位居民申請國務院完整公開火災事故調查報告以及調查組收集的證據材料等信息;向上海市靜安區政府和市消防局申請公開保溫材料信息及消防檢測鑒定結論;向上海市政府申請公開4000萬捐款去向信息。這樣的普通公民群體性的公共參與及其較大規模申請系統完整公開重大事故信息的事例，無疑兼有增添公共參與主體和公共參與方式多樣化、不斷拓寬公共參與途徑的多重意義。更不待說，伴隨越來越多的包括大學教授、律師、資產管理專家、以及大學生與研究生在內的各類專業人士和社會團體及公益組織的積極參與，必然會帶來更多的具有較強公益性的信息公開申請和訴訟事件的出現，從而推進信息公開參與方式的日益多樣、參與途徑被不斷拓寬的趨勢。

再次，在社會影響和實效方面，可以預見公眾參與的社會影響和實效將不斷增強，并有力推進中國的民主化、法制化進程［11］。毋庸諱言，目前的公眾參與存在著影響雖大、但實效并不顯著的問題。僅以本文收集整理的事例材料而言，在普通民眾或群體提出的41起政府信息公開申請事例中(見表1)，行政機關同意公開的僅有2起;要求轉向其他機關申請的2起;另有1起雖然逾期答復但同意部分公開。而未予答復的則有15起，拒絕公開的為12起，另有9起尚未查到結果。從中可見，目前的信息公開法制建設中的公眾參與事例確實存在著正面實際效果差的問題。在專業人士和社會組織提出的18起政府信息公開申請和訴訟的事例中(見表2)，雖然行政機關沒有答復的僅有2起，但也看到雖然在事例1、15、16、17中行政機關有較積極的正面回應，但仍沒有看到1起應申請全部公開的事例。

盡管存在著行政機關應個人和組織的申請公開信息的實效還很低，但還可以看到，在申請人一方提起訴訟后，人民法院判決申請人勝訴的案件已經有了明顯提高。如在普通民眾提起的26起信息公開訴訟中(見表1)，扣除尚未查到審判結果的12起案件，原告方敗訴的僅有3起，勝訴的則有8起，另有原告雖然撤訴，但通過其他途徑實際獲取信息的有3起。也就是說，作為原告的信息公開申請人在此類信息公開訴訟的勝訴和實際勝訴的比率大大超過敗訴率，顯示了司法裁判對個人和組織積極參與信息公開法制建設的權益的保護正在增強?？紤]到最高人民法院于2010年7月29日發布的《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》已自2011年8月13日起施行，這必然會進一步加強對公眾知情權和信息公開法制建設的參與權的保護，同時也必將促進行政機關對公眾信息公開申請權的尊重。因而，可以預見公眾參與在中國信息公開法制建設中的社會影響和實效將會不斷增強，并有力推進中國社會的民主化、法制化進程。

最后，新聞媒體和包括博客、微博在內的網絡新媒體將在公眾參與信息公開法制建設中繼續發揮至關重要甚至決定性的作用。在信息網絡時代，沒有現代大眾傳媒和信息網絡為代表的新媒體，就不可能有任何富有實效的公眾參與?？梢栽O想，如果沒有傳統的平面媒體和新興網絡媒體為媒介，如同本文表一，那些個別、零散的個人信息公開申請將難以進入我們的視野，更難以演變為具有公眾參與意義的事例。所以，本文愿在最后強調指出，新聞媒體和包括博客、微博在內的網絡新媒體已經并必將繼續在信息公開法制建設中的公共參與中發揮至關重要甚至是決定性的作用。

作為本文的結束語，筆者愿意把一名公法學人的真誠感謝獻給采訪、報道、轉發本文所涉事例的所有媒體人和“人人手握麥克風”的“自媒體”人。①“自媒體”意為在互聯網已經普及的信息時代，人們可以自主成立“媒體”，當媒介的主人。以博客、微博等為新興形式的自媒體使得原來處于新聞制造邊緣的受眾成為新聞信息傳播的中堅力量。此解釋源自萬維網上《百度百科》的“自媒體”名片，供參考。

［1］中央編譯局比較政治與經濟研究中心、北京大學中國政府創新研究中心.公共參與手冊［M］.北京:社會科學文獻出版社，2009:3.

［2］王錫鋅.行政過程中公眾參與的制度實踐［M］.北京:中國法治出版社，2008:306.

［3］趙正群，董妍.中國大陸首批信息公開訴訟案件論析(2002—2008)［J］.法制與社會發展，2009，(6):86.

［4］秦亞洲，程義峰.181份申請與18份回復［J］.瞭望，2009，(29):頁碼.

［5］趙正群，董妍.公眾對政府信息公開實踐狀況的評價與監督——美國“奈特開放政府系列調查報告”論析［J］.南京大學學報，2009，(6).

［6］劉科研.北大三位教授解釋首都機場高速收費信息“申請事件”:我們是為公共提供一個示范案例［J/OL］.中國經濟周刊，2008，(26).http://www.cnki.com.cn/Article/CJFDTotal－JJZK200826018.htm.

［7］孫旭陽.律師遞申請要求發改委公開4萬億救市資金去向［N］.新京報，2009－01－08.

［8］何勇.沈陽市民要求政府公開招待費［N］.人民日報，2008－11－17.

［9］鐘良.非常查賬人［N］.21世紀經濟報道，2009－10－30.

［10］趙正群.中國的知情權保障與政府信息公開制度發展進程論析［J］.南開學報，2011，(2):64.

［11］趙正群，胡錦光，王錫鋅，王四新，莫于川，等.政府信息公開法制比較研究·序言［M］.天津:南開大學出版社，2013:3.