參與式治理：通過“參與”實現地方“治理”

□ 趙光勇

自上世紀90年代以來，“治理”與“善治”開始成為政治學的“時髦詞匯”。①鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風險：以經濟發展為例的論述》，《國際社會科學》（中文版），1999年第2期?！爸卫恚℅overnance）”意味著對傳統的“統治”和“行政”模式的超越，是政府、私營部門和公民對公共事務的合作管理。在很多西方政治學者看來，治理是政府管理范圍更大的對話的空間。在這個空間中，政府需要與其他社會組織和個人建立起一種在開放的公共領域進行對話和互動的關系。而“善治”則是“治理”追求的目標?！吧浦巍北硎緡遗c社會或者政府與公民的良好合作。②俞可平主編：《治理和善治》，北京：中國社會科學文獻出版社，2000年版，第11頁。對政府而言，“善治（Good governance）”是比“善政（Good politics）”更高的要求?！吧普币馕吨傲忌啤毙姓蛘吡己玫男姓?。然而，僅有“善政”是不夠的，光靠政府一家不能實現“天下大治”。一般來說，善治是國家權力向社會的回歸。而權力的回歸更準確地說是政府與民眾的互動。衡量“善治”有兩套標準：“程序標準”和“績效（結果）標準”，但只有一個緯度：能否實現政府與公民的良性互動？公民的參與和政府的回應或責任性既是“善治”的“程序指標”，又是“結果或實質指標”。如2008年出臺的中國治理評估框架的第一條就是“公民參與”。③俞可平：《中國治理評估框架》，《經濟社會體制比較》，2008年第6期。因此，可以說公民參與對于“善治”具有極其重要的意義。無參與，則無治理，更無善治。參與式治理正是從制度績效的角度來研究治理，探討“參與”給地方治理帶來的變化及其存在的問題。

一、參與式治理：凸顯參與對于地方治理的意義

治理最適合、最見效的舞臺在地方或基層。由于地方政府直接面對民眾，地方事務與公民福祉息息相關，因而民眾對地方政府施政行為成敗得失具有最直接的敏感度。從上世紀80年代以來，全球范圍的公共管理運動，在中央和地方層面，也被認為是政府改革運動，其在地方政府層面最為明顯。地方政府改革經歷了政府職能轉變、工具創新、地方分權以及地方自治，從管理走向了治理。地方治理作為政府、私營部門、公民對地方事務的合作管理過程，對政府而言，是治理模式的轉型。

對治理而言，自然意味著多方合作，多元共治。由此可見，參與是治理的應有之義。對此，在治理轉型的視域下，只有在地方事務的公共管理過程中，充分發揮私營部門和公民的作用，才算是實現地方事務的“治理”。在這里，“治理”既有現代的多元合作共治的涵義，同時也具有中文傳統的“優良治理”的涵義。

在當代政治學和社會學研究中，“參與”更多的是指地方層面的、社會領域的參與，與民主治理相連。社會參與和傳統的政治參與、傳統的政治行動如投票、結社、游說具有不同的語境。前者也被稱為是參與式治理。參與式治理，是民主理論和治理理論的結合，是強調治理績效的參與。參與式治理，是指與政策有利害關系的公民個人、組織和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程。①陳剩勇、趙光勇：《“參與式治理”研究述評》，《教學與研究》，2009年第8期。參與式治理是地區層面包容戰略的需要，也有學者稱之為“賦權參與式治理”。②Archon Fung and Eric Olin Wright .Deeping Democracy: Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance, New York: Verso, 2003.通過賦權給公民，使他們的聲音能夠被各個層次的決策層聽到，目的是有效、平等和政策回應性。參與式治理作為一個工具，使民眾通過社會參與，政治效能感增強，從而提升社會的責任性。

參與式治理的出現，有其理論需要和現實的背景。首先是民主的考量。上世紀70年代以來，代議制民主的弊端日益暴露，出現“民主的赤字”。為此，學者們建構了“參與式民主”、“強勢民主”、“協商民主”等理論來克服這種現象，其指導原則如科恩在《論民主》中所說：“凡生活受到某項決策影響的人，就應該參與那些決策的制訂過程?！雹劭贫鳎骸墩撁裰鳌?，北京：商務印書館，1988年版，第12頁。學者們認為，參與式民主能夠強化政治效率感，弱化人們對權力中心的疏離感，培養對集體問題的關注，塑造良好的公民意識。參與式治理被看做是“參與式民主”、“協商民主”或“強勢民主”的實踐。參與式治理通過擴展公共政治參與的程度和規模來深化民主。

參與式治理有一個基本的假設：治理過程中參與度越大，信息就越充分，就會有更好的結果。蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》中寫道，公共部門提供的公共產品和服務與低層公務員和普通公民的利益密切相關，相關的計劃和政策對他們影響最大，他們對此掌握的知識和信息也最多。如果這些知識和信息能夠發揮作用，政府就會表現得更好。官僚體系內的專家無法獲得制定政策所需要的全部信息，有時甚至得不到正確的信息。因此，如果排除公眾對決策的參與，就會造成政策上的失誤而不能實現預定的治理目標。彼得斯寫道：“要使政府的功能得到更好的發揮，最好的辦法就是鼓勵那些一向被排除在決策范圍外的成員，使他們有更大的個人和集體參與空間?！雹蹷·蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明等譯，北京：中國人民大學出版社，2001年版，第60-73頁。在《美國地方政府》中，奧斯特羅姆也認為，地方知識是重要的，地方機構、國家政府和有關國際組織的合作也是重要的，但更重要的是為開發和利用地方知識，并為多層次的合作提供適當的制度基礎。⑤文森特·奧斯特羅姆、羅伯特·比什、埃莉諾·奧斯特羅姆：《美國地方政府》，井敏、陳幽泓譯，北京：北京大學出版社2004年版，第79-80頁。

完美的決策需要對現有資源、需要和滿足需要的途徑有充分的信息。事實上，信息占有是不對稱的，信息不均衡地分布于不同層次。政府和官僚層外的人可能占有前者沒有或不充分占有的信息。參與式治理的目標就是克服這一問題，以引入最大化的透明和信息共享的程序。在這一程序里包括所有的利害相關人，包括政府、官僚、最初受益人、相關受益者等走向一個可行的共同決策。根據公民的優先和偏好分配資源，并利用他們的技巧和知識。

參與式治理的出現，伴隨于政府治理模式轉變和治理概念的重新發現。傳統的官僚制無法應對日益增多的經濟和社會問題。以政治與行政二分法的政府管理模式開始越來越僵化、缺乏回應性和效率低下。與此同時，隨著政府職能擴張，官僚機構和公務員隊伍也相應膨脹。政府固有的弊端如官員的自利行為、尋租腐敗、漠視公共利益等也日益暴露，從而導致公民對政府產生信任危機，對政治懷疑甚至冷漠。為解決市場失靈產生的凱恩斯主義卻帶來了政府的失靈。治理理論是針對政府合法性弱化和政府失靈提出的，意味著政府治理模式從“統治”到“治理”的轉變，倡導政府與社會的伙伴關系。參與式治理更加強調治理過程中的參與，凸顯公民個人或團體在治理中的作用。只有培育公共精神，提高公民參與意識；鼓勵和支持民間組織發展；改革傳統的行政管理體制，建設“善治”政府，才能緩解政府政治合法性危機，建立政府與公民的合作治理。

參與式治理作為一種治理模式，更凸顯參與在治理過程中的作用。參與式的策略指向一個群體或共同體大部分人對影響他們福利的事件的志愿卷入。參與的形式可以是評估事件、表達偏好、計劃和采取興趣去發現和解決問題。傳統上，政治領域改善參與狀況的方法包括選舉教育，提升公民的權利和責任意識；游說和勸說，目的是增強公民知情權，使其能夠控制選舉代表以強化后者的責任性。參與式治理的參與提升側重在社會領域，擴展參與方法包括評價、計劃、監控大的機制、訓練和意識建構。參與式治理不僅使民意代表有責任性，而且是一個自我發展的過程，意味著大眾組織的直接行動。

參與式治理最適合的舞臺是基層和社區。從世界范圍來看，多數參與式治理的成功案例都是在地方和社區層面。參與式治理從基層入手，優化政府決策和治理行為，培育公民意識，促進公民參與，通過項目和行動的實踐推廣，達致治理模式的轉型和治理目標的實現。對于中國而言，“參與式治理”的提出與地方治理和社區建設密切相關。我們的地方治理模式變革正是從參與式治理的理念出發，賦權于公民，在政府、公民個人和團體之間建立伙伴關系，使各種利益相關者能夠參與決策，共同管理公共事務。同樣，社區的參與式治理是多方合作的結果，在社區參與式治理方面，一些NGO也發揮了很大作用。有學者認為，政府與社會之間的分權和關系調適催生了社區居民參與的制度空間?；谏鐓^事務管理的自組織參與方式，與政府和公民的合作參與一起，構成了中國式的參與式治理形式，也是未來我們治理創新的方向所在。①王敬堯：《參與式治理——中國社區建設實證研究》，北京：中國社會科學出版社，2006年版，第175頁。

二、優化公共決策，重塑地方政府與公民關系

在很多學者看來，參與式治理首先是公共決策創新，是一個“決策框架”，②International Institute of Labor Studies Workshop, Participatory Governance: A New Regulatory Framework? 9-10 December, 2005. IILS, Geneva.是一種運用民主的方式使公共決策更加審慎、透明和責任的努力。K·帕帕達基斯認為：“在這個框架內，公共事務的運轉并非單單委托給政府或行政當局，還涉及到國家和社會團體的合作。參與式治理不僅被視為一種有效的公共管理工具，而且更經常地看做社會和環境可持續發展的一個先決條件?！雹跭onstantions PAPADAKIS, Civil Society, Participatory Governance and Decent Work Objectives: The Case of South Africa, International Institute for Labor Studies. Research Series 112, Genera, 2006.

參與式治理作為一個“決策框架”，有利于政府自身決策的科學化和民主化。參與式治理理論認為，要使政府的功能得到更好的發揮，最好的辦法就是讓那些長期被排除在決策范圍外的成員，使他們有更大的影響決策和參與決策的能力和空間。目前我國各地的人民建議征集制度、聽證制度、公民會議等，正是參與式治理的不同形式。通過公民廣泛參與決策，不僅確保了政府決策的科學化，而且做到了民主決策。因此，對決策過程的參與，是參與式治理的一個重要方面，也是研究參與式治理的一個重要考察點。參與式治理對于地方政府的意義，就在于它是地方政府制度創新的壓力和催化劑。

參與式治理是政府、市場、公民三者合力，共同致力于公共事務。參與式治理要求政府重新定位其職能和角色，要求政府與公民的關系，從單向度的權力運作到雙向的分工合作。

參與式治理重塑地方政府與公民的關系，構建政府與公民的合作治理網絡。參與式治理主張政府與公民建立良性的互動合作關系，鼓勵公民參與公共事務，增強政府與公共行政機構、公民和其他社會主體如媒體、學校和私人、第三部門的合作和伙伴關系。斯蒂芬·弗里德曼認為，政府為什么允許社團變成治理中的伙伴？原因之一就是為了確保政府政策目標的實現。政府可能認識到若無有組織的公民參與，他們的目標是不能實現的。公民的默許或積極支持對政府目標實現至關重要。為了確保所需要的合作，政府邀請這些社團的代表參加決策和監督執行，確保政府的平穩運行。①Steven Friedman, Participatory governance and citizen action in post-apartheid South Africa, International Institute for Labor Studies，4-8 2006，Geneva. Discussed paper series No.164.換句話說，政府希望鼓勵公民參與，使決策更容易。張康之也認為，各種非政府的、非營利的組織發展迅猛，它們以各種方式同政府部門進行協商、對話與合作，推動了社會治理模式適應經濟全球化、市場化的變遷和發展。政府在制定有關政策如社會經濟政策時，與社團如工會、雇主協會等進行協商，并以協商結果作為公共政策的依據。這在目前更多地表現出參與治理的特征，卻應當看做是合作治理的起點。②張康之：《論參與治理、社會自治與合作治理》，《行政論壇》，2008年第6期。

在參與式治理中，政府和公民同為治理活動的主體，因此，必然要求建立二者之間的互動合作關系。這一新型的政府與公民模式是對傳統政府與公民兩極搖擺關系的超越。傳統模式下，政府與公民關系處在兩極搖擺的狀態：一個極端是一切推給社會，擴大社會自主領域，政府干預越少越好；另一極端是社會發育不起來，一切依賴政府，全能政府大包大攬?！爸蔚雷兏铩彼鶐淼恼毮苻D變意味著政府與社會權力的合理分割和治理模式的轉型。參與式治理通過公民參與來培育社會，在社會和政府之間建立和互動合作的伙伴關系。參與式治理不只是公民參與政府治理，而且是政府參與社會的自我治理。而且，參與式治理所倡導的市民大會和民主協商，在政府與公民之間創設了一個對話、交流、協商、合作的平臺；互聯網公共論壇的發展，增強了政府的回應性，成為政府與公民溝通和理解的新紐帶和橋梁。參與式治理實現政府治理與社會自治的“無縫”對接，塑造良性互動的政府與公民關系。另外，參與式治理中的公民參與預算和政府績效評估，也強化了政府的責任意識和政府與公民的關聯。

三、理論的限度與現實的挑戰

參與式治理被認為是提升治理、公民賦權和民主質量，為改善窮人福利創造一個有美德的循環。然而，在參與式治理和“善治”之間的因果關系，還只有有限的支持。有學者的研究認為，對于提升政府的有效性和責任性，參與并沒有達到預期的設想。有學者在巴西的研究發現，參與式預算沒有在社會福利方面有顯著的改善?？赡苡虚L期的效果，短期效果相當有限。③Carew Boulding, Voice, Votes, and Resources: Evaluating the effect of Participatory Democracy on Well-being, World Development Vol.38, No.1, 2010, pp. 125-135.參與式治理的實證研究，還需要更多的案例支持。

研究參與式治理的學者大致都同意，社會是參與式治理成功要素之一。然而，對于很多發展中國家來說，國家與社會的界限十分模糊。由于健康的社會的缺失，使得民眾對于“大政府”、“好政府”極其偏愛，民眾對國家持有一種“家長式”的理解。政府的主導和包辦反過來又進一步強化了社會的脆弱性和延緩了社會的自我發育和成熟，如此導致的社會發展滯后是政治發展和治理轉型的一大障礙。參與式治理成功的一個關鍵因素就是要有一個健康的社會。強大的社會整合“原子化”公民個人的力量，對內維持社會自組織的韌性，對外以集體的力量與政府進行博弈合作，如此不僅實現政府與社會的協同治理，而且在這過程中捍衛公民的個人權利。

參與式治理作為一種理論解釋框架和實踐模式，有其自身的應用限度。大致而言，參與式治理理論的限度以及在現實實踐中的遇到的挑戰主要表現為以下三點：

如何處理好集體行動中的“主導”和“參與”、“參與”和“負責”的矛盾。參與式治理要求利害相關人的參與，是政府、民間組織和公民個人的合作治理。在治理過程中，相關各方要充分協商，做出決策并加以執行。如何協調政府、民間組織甚至外部團體的行動就是一個大的難題，他們之間的矛盾和沖突通過協商來解決，然而協商產生分歧怎么辦？如果仍然是政府說了算，那參與式治理就變成了一個“時髦的口號”；如果民間組織說了算，那么如何保證民間組織不被利益集團收買或占據？即使真正做到了賦權于民，這時候又會出現“集體行動的困境”。而且，如同治理一樣，參與式治理對“平等參與”、“伙伴關系”、“多中心”的過分強調可能導致治理過程的無權威和無中心，進而損傷集體行動的能力?！叭嗤焙汀岸嘀行摹边^分訴求，使得參與式治理很可能從兩個方面弱化了責任。第一，也是最重要的，參與可能會降低政治責任；如果參與者負更多的責任，很明顯，政府和官員必然負更少的責任。第二，通過合同或其他方法把政府的部分職能交由公眾來執行，政府不再干預，這意味著將降低公共責任。

如何處理好地方知識和專業知識、多數和少數、“大眾”和“精英”的矛盾。政治的業余化在古希臘就遭到蘇格拉底和柏拉圖的批判?！熬⒅卫怼焙汀按蟊妳⑴c”一直是政治哲學思考的主題。余遜達在《參與式地方治理研究》一書的導言中就寫道：在一個分工的時代，人民是否真有足夠的能力和知識去參與公共事務的處理？①余遜達、趙永茂主編：《參與式地方治理研究》，杭州：浙江大學出版社，2009年版，第1頁。理查德·博克斯在《公民治理：引領21世紀的美國社區》書中認為，民眾往往從具體的事務中組建提取并建立概念，他們并不習慣廣泛而抽象地思考問題。公共管理當局與公民委員會經常會在觀點上產生分歧，并且很難就某些議題達成一致。②理查德·博克斯：《公民治理：引領21世紀的美國社區》，北京：中國人民大學出版社，2005年版，第84頁。張康之認為，在官僚制的層級結構中，無論怎樣動員或接納公眾的參與，也不能夠改變權力由少數人執掌和行使的現實，至多也只是賦予了權力更加溫和的面目和愿意妥協的假相，其實，權力支配過程的性質并不會發生改變。公眾對政府事務的參與并不能決定政府的過程和程序必然在公共利益實現的軌道上，一個普通的公民擔任了政府職務或參與到政府運作過程中來，也無法保證不會染上官僚主義。張康之批評說，熱衷于參與治理的學者們并沒有意識到這一點，而是努力去探索如何改善參與治理。就中國政治而言，有很多人士就認為，在中國的政治體制下，專家參與決策更科學。因為專家與公眾在信息、知識、能力方面存在差異。對于公眾參與，因為大家關心的角度不一樣，利益很難協調。公民關心的是自身的實際問題，即使是在處理與自己利益相關的問題上，也可能“搭便車”。

如何平衡“外部資源”與“內部力量”、文化差異與社會發展的關系？“參與式治理”的落腳點在“治理”上，而治理，尤其是地方治理歸根到底與公民最為利害相關，因此他們才是根本的力量。政府和志愿團體的參與，是為地方治理提供了外部支持的資源。問題是：外部力量推動的革新和改變，只能持續一段時間。一旦外部的支持沒有了，公民的參與熱情退去，一切又恢復以往。有的學者因此認為，參與式治理的成功取決于政府的意愿。如何保持參與式治理實踐的長期穩定性，就需要培植“內部力量”。參與式治理通過政府的賦權、志愿組織的推動、公民在決策和實施過程中切實的參與，培育公民的民主素養和公民精神。由小型社區、人群和家庭成員的共同努力下建構具有共同價值的“共同體”。從這個意識上講，一些學者將參與式治理稱為“民主的學?！?。從“民主的學?！睂W到的民主素養和公民精神，就是自身“內生”的力量。即使外力去掉，這個力量也能確保參與式治理的良性運轉。海奈特和斯密斯認為參與式治理的成功取決于文化。③Hubert Heinelt and Randall Smith, Sustainability, innovation and participatory governance: a cross-national study of the EU eco-management and audit scheme, Burlington, VT: Ashgate, 2003.在他們看來，參與式治理被認為能夠帶來更好的政府，更好的決策和更好的公民。但是，它的積極作用很大程度上取決于文化和地區背景。他們所說的文化和地區背景，便是“參與式治理”需要的“內生力量”。另外，在缺乏參與型文化的地區，如何獲致治理和社會和諧發展，這也是參與式治理面臨的問題。

參與式治理的最大的假設在于：公民參與能夠產生更好的公共政策，深化民主能夠帶來治理績效，合作治理能夠實現利益最大化。這些假設能夠成立嗎？公民參與就一定能夠獲致治理優化？參與式治理的未來，取決于對此假設的回答和驗證。不同的答案將導致不同后果：肯定的回答會使得參與式治理模式持續發展和完善，成為未來的圖景得以推廣，如果答案是否定的，那么參與式治理就只是應景之作，曇花一現。如果我們認同多數的智慧、認同民主能夠帶來更好的生活和福利以及發展的話，參與式治理的假設就是成立的。

對參與式治理的理解應該放在治理轉型的大視野下去把握，在國家與社會關系中考察人類社會治理方式的轉變。參與式治理有兩個基本的訴求：績效和民主?？冃Ш兔裰鞅旧硎莾蓚€不同的政治價值，要實現魚和熊掌的兼得，最合適的途徑就是公民參與。公民參與作為工具，可以優化政府決策，彌合政府與公民之間的裂痕，實現政府與公民良性互動，增強其合法性；公民參與作為目的，可以提升公民的政治效能感和主體意識，塑造良好公民。對于政府治理轉型而言，公民參與更多的是一種手段和工具，是政府治理模式轉換的推進器和催化劑?？偠灾?，實質有效的公民參與，意味著權力的重新分配，直接帶來治理結構和模式的改變。