縣級政府績效評估的發展及其典型模式

摘要：當前，縣級政府績效評估可劃分為“目標責任制”“社會承諾制”“效能導向制”“專項評估制”和“科學發展觀導向制”五種模式，四川達縣、邳州、武威市涼州區、湖州各區縣、廈門思明區分別具有代表性。由于各地情況存在差異性，不同的評估模式表現出自身的特色和獨特風格，但總體而言，呈現出兩大趨勢：一是緊密圍繞縣政府職能設置指標體系；二是強調突出公共服務職能和城鄉統籌職能的考核。

關鍵詞：縣級政府績效評估；目標責任任制；社會承諾制；交通導向制；專項評估；科學發展觀導向

中圖分類號：C93-05 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3104（2013）06?0165?05

一、縣級政府績效評估的發展

改革開放初期，我國政府及其干部的考核主要參照1979年中組部《關于實行干部考核制度的意見》中明確的德、能、勤、績四方面。到80年代初，我國開始推行目標責任制，即以績效目標的實現程度作為考核政府的方式手段。到1996年，中組部出臺《縣級黨政領導班子政績考核辦法及考評標準體系》，設立了經濟發展指標、社會發展指標、精神文明建設和黨的建設四大類指標，成立了干部考核委員會，隨后在全國150多個縣（市）進行了試點。1998年，中組部下發了《黨政領導干部考核工作暫行規定》，對黨政領導干部的考核方式、考核內容、考核程序、考核結果的評定和運用、考核機關、考核的紀律與監督等問題作出了明確規定。同年底開始，沈陽、珠海、南京等地紛紛開展了公民評議政府活動，旨在提高公眾在政府績效評估中的作用與地位。此外，為加強對黨政領導干部評估工作的監督與管理，2000年國家審計署下發了《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定實施細則》[1]（22）。2009年，中共中央辦公廳印發《關于建立促進科學發展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》，同年，中組部制定了《地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》。

地方政府響應中央關于“構建科學的政府績效評價體系”的要求，紛紛構建“和諧發展”“服務型政府”

“綠色GDP”“小康社會”等體現科學發展觀的評價指標體系，并結合地方實際，逐步探索出各具特色的地方政府績效評估模式，如杭州模式、青島模式、深圳模式等。

正是在這股構建浪潮中，各地縣級政府相繼探索評估實踐。作為地方政府的縣級政府，是我國基本的行政單元，在整個政府系統中起著承上啟下、連接城鄉、溝通條塊的重要作用。與其他層級政府的績效評估相比，縣級政府績效評估有以下幾個特征：一是評估內容的城鄉二元性、復雜性?？h、區級政府立足縣城或城區，面向鄉鎮農村或城鄉結合部，同時從事城市和農村的服務與管理。這就決定了該層級政府績效評估內容的復雜性，既要對城市發展工作的進行考評，又要對農村發展工作的考核，而且這往往涉及城鄉兩套標準。二是評估活動的具體性、側重執行性。與中央、省、市級政府相比，縣、區級政府更直接面對公眾、社團等，其大部分工作內容是執行和完成上級政府布置的任務和指標。因此，縣、區級政府績效評估工作更注重考核政策的具體執行，而非決策。三是評估工作的靈活性、差異性。與前兩個特征相關，由于各地的地理環境、發展基礎、資源稟賦等的不同，縣、區級政府在落實上級政策，促進社會經濟發展的方法、模式有所差異。因此，該層級政府績效評估的工作因地制宜，靈活度大，差異性大。從文獻看，各縣、區政府的績效評估，在管理機構、牽頭單位、配套文件等方面各不相同（如表1）。

二、縣級政府績效評估的典型模式

由表1可見，中國縣級政府績效評估的實踐呈現以下特點：一是開展實踐的時間不一，大多縣級政府評估是在2007年及以后才設立相應的機構；二是評價領導機構和牽頭單位具有較強的權威性。多數區、縣評估成立了領導機構，并且由市委書記或市長任首長；三是管理機構呈現多樣性，包括效能辦、督查辦、公務員局、市紀委、黨委組織部等；四是評估的官方文件特具特色，指標構建自成體系，在構建思路、數據來源，甚至指標術語使用等方面缺乏統一性。具體而言，從評估制度和地域特色來看，當前中國縣級政府績效評估模式可以歸納為五種具代表性的典型模式。

1. 目標責任制——四川達縣模式

達縣地處川東北，從上世紀90年代開始，其政府績效評估機制，主要是以省政府為主導的上級政府對下級政府的目標績效考核。該模式具有以下特點：一是設立機構，建立目標責任制。達縣設立了政府目標績效管理工作小組及其辦公室，負責政府主要領導及各部門工作目標與績效的考核工作。目標責任制是該機構工作的制度規范。目標責任制通過將政府目標層層分解并落實到各個工作崗位，并對其實施情況進行年底考核，以此促使政府領導、人員的工作目標與政府目標同一化。二是設立多元指標體系，運用多種評估方法。表2為2005年達縣政府目標考核指標比例一覽表。從表中可見，指標呈現多元化，涵蓋了經濟、社會、環境、黨政建設等方面，其中經濟工作目標占60%，其他工作目標占40%。在評估方法上，達縣政府除了對如地區生產總值、財政收入等易量化的指標采取定量評估外，還對一些不易量化的指標采取定性評估的方法。三是目標的統一性、自上而下單向性。在目標責任制約束下，上級對下級下達的目標很少考慮各地的差異性，要求各地達到同一個GDP增長比例，財政收入增長比例等。但實際上，每個地區的條件存在很大差異，有些目標達縣政府或其所轄鄉鎮根本無法完成。

2. 社會承諾制——邳州模式

邳州（縣級）市的政府績效評估制度主要是社會承諾制。2008年初，邳州市政府創新實施了“四套班子分線包掛制”， 即每月初印制《月度工作落實手冊》，發到各位分管領導、責任單位、督查組，每月向市委匯報，保證各項工作的落實。該模式的特點：一以督查考評為核心。該市成立了市督查辦，形成 “大督察考評的格局”，一把手親自掛帥，圍繞重大決策、中心工作、重點惠民工程等進行督查考核，建立強有力的抓落實體系。二是建立績效評議員制度，鼓勵社會廣泛參與。吸收社會各界人士考評市委市政府工作績效，特別是跟蹤評估市領導月度工作進程，進行打分評議，向社會公布。三是以強有力的行政問責為支撐。對于推誘扯皮、落實不力，虛報進度等現象，將對部門和主要領導進行批評、誡勉談話、免去實職等處罰，并在政府內部曝光。

3. 效能導向制——武威涼州區模式

2007年，武威市政府發布《關于印發<武威市人民政府工作規則>的通知》，明確對各縣、區政府績效評估工作應以效能導向，即政府績效評估工作旨在更好的提高政府效能。涼州區在效能導向制引導下，評估工作圍繞著轉變政府機關作風，提高服務質量與效率而服務。該模式的特征為：一是以效能價值為評估理念。這體現在評估指標體系中，不再單純地強調經濟增長，增加了民生工程、環境保護、生態治理、安全生產等指標。二是評估主體多元化趨勢。建立了政府內部評估和社會公眾評估相結合機制。參與評估的外部主體包括：人大代表、政協委員及民主黨派、無黨派人士代表，工商界人士和外地投資客商、群眾代表等。三是規范評估程序，全面評估。體現在增加了民意調查、實績分析、綜合評價等環節。

4. 專項評估制——湖州六杯模式

湖州市對縣區政府績效評估工作主要以90年代末發布的《關于縣區政府績效考評實施辦法》為指導。該《辦法》明確評估的主要形式是“六杯評估”。所謂六杯評估，就是將所有評估的內容分成六大類，分別為農業生產方面的豐收杯、工業生產方面的振興杯、精神文明建設方面的新風杯、黨的建設方面的先鋒杯、社會治安方面的安定杯以及招商引資方面的創匯 杯[6]，如表3所示。該模式呈現以下特點：一是建立專項績效評估機制。即針對政府某一專項活動或某一方面職能進行系統、全面、深入地考評。二是評估主體主要為政府內部評估。即市人民政府、市紀委、市委組織部等部門受市委市政府的委托，聯合對各縣區的指標完成情況進行考核。這樣，廣大社會公眾很難參與其中。三是評估程序相對簡單。評估的一般程序為：先由縣、區政府自評，再由上一級部門依據所分管的工作對報告逐項核查，然后由市績效評估領導小組復審，最后統一報送市委市政府審定。進入21世紀后，湖州市縣區績效評估模式有了些調整，如評估指標權重從重經濟、輕社會轉向注重經濟社會協調發展；適當鼓勵公眾參與評估；等等。但總體而言，這種以政府不同職能為評估分工依據的專項評估特征仍然顯著。

5. 科學發展觀導向制——廈門思明模式

2007年《廈門市政府部門和區級政府績效評估的工作方案》中明確，以科學發展觀為統領，采取指標考核、公眾評議和察訪核驗三種方法，對各區的“可持續發展”“現代化進程”“和諧社會構建”“勤政廉政建設”等內容進行評估。該模式呈現以下特點：一是強調科學發展理念。更加突出統籌協調、全面、科學發展，改變了過去單純追求GDP評價的傳統做法。評價指標更多關注“民生”問題。二是把公眾評議作為重要評估方法，突出民意分量。通過網上評議、民主測評和群眾滿意度調查等，收集公眾意見，擴大公眾參與，把群眾滿意作為政府績效考核的重要內容和標準。三是機構健全，機制保障，強調結果運用?？冃гu估工作在市委、市政府的領導下，由市機關效能建設領導小組負責。被評估單位行政主要領導負總責，辦公室牽頭，組織人事、監察、統計、效能等相關處室配合。在指標體系上，由市統計局負責擬定二級指標和三級指標，并根據部門職責分工采集數據和跟蹤各項指標的落實。在評估結果上，按照有關規定向社會公布考評結果，并將結果作為領導班子調整和干部任用、獎懲、培訓的重要依據。

三、分析與結論

上述五種縣級政府績效評估模式，每一種模式都

有其獨特的催生動因，同時又共同都處于中國經濟社會大轉型的背景下。因此，這些模式呈現出一定共性與差異性，如表4所示。

（一） 五種模式的共性分析

首先，以體制內自上而下的評價為主，成立專門的組織管理機構。五種模式均成立了專門管理機構、有明確的牽頭機構，自上而下形成體制內權威與壓力，垂直單向對縣級相關部門及領導干部考核。其次，定量和定性評價的結合。指標設置大都涵蓋了經濟發展、社會發展、生態保護、人民生活、行政效率等內容，包括量化的客觀指標與無法量化的主觀指標。因此，采用定量和定性評價相結合的方式進行。最后，績效評估結果的探索性運用?？h級政府試圖將評估結果作為衡量政府部門和領導干部實績的重要依據，并努力探索將結果與干部任用、獎懲、培訓掛鉤的完善機制。

（二） 五種模式的差異性比較

一是評價的理念與價值有異。目標責任制模式著眼于上級政府確定的工作目標得以落實；社會承諾制模式以督查考評為核心，圍繞重大決策、中心工作、重點工程等的責任落實；效能導向制模式針對政府整體效能、黨政領導班子和領導干部的綜合政績；專項評估制模式以政府部門及領導干部的職能分工為立足點，強調專業化、深入化的考評；科學發展觀導向制模式則突出對統籌協調、全面、科學發展的追求。

二是指標結構有異，側重點不同。各種評估模式的評價指標體系存在較大差異。如四川達縣、湖州縣

區強化經濟指標，而武威涼州區、邳州則注重民生工程、環境生態、生產安全等非經濟指標的引入，廈門思明區則把可持續發展、現代化進程、和諧社會等理念轉化為具體指標。

三是公眾的參與程度、方式有別。相對而言，武威涼州區、邳州和廈門思明區的評估模式中，引入的公眾滿意度評價的程度較強，通過網絡互動、民意調查、社會評議等方式，實現與公眾的實時交流和溝通。

四是對結果公示范圍、應用程度有別。大多數縣級政府對評估結果采取內部通報，雖然也對社會公眾通報結果，但結果的詳細性、全面性等卻受限制。例如，達縣和湖州是強調結果的內部應用，作為政府部門及領導工作實績、評優評先的依據；其他三種模式則對外實行有限公示。

五是電子化程度不一。各縣級政府電子化程度不一是個不爭事實。在邳州、廈門思明區等相對發達地區，政府電子化程度較高，并逐步建立起政府績效電子評估與管理系統，進行著評估的智能化探索；而在其他一些經濟相對落后地區，基本以手工操作為縣級政府績效評價的主要做法。

總體而言，五種模式均為政府內部自上而下評估

為主導。體現在：對縣級政府部門及領導干部的評估注重的是上級政策或命令的落實情況，缺少對政策的社會效應的考評；評估過程不公開，評估結果也主要是內部應用等。在這一考評體制下，縣級政府績效評估為政府內部的管理工具。評估工作的作用更多體現為加強政府內部的控制和監督，從而形成一個自上而下的嚴密控制體系，以保證政府內部的良性運作。然而，這樣做的不利后果是：“一刀切”指標權重設置過于簡單機械，既不全面，又不準確，降低了部門的主觀能動性，甚至使一些縣區為了政績虛報瞞報；社會群眾少有實質性參與和影響評估的機會，評估缺乏社會公眾監督。

參考文獻：

秦通. 我國縣級政府績效評估研究[D]. 首都經濟貿易大學碩士學位論文， 2011.

王琳. 縣級政府績效評估指標體系研究[D]. 重慶： 重慶大學碩士學位論文， 2008.

胡繼妹. 地方政府績效考評活動變革的研究[J]. 中共杭州市委黨校學報， 2005（2）： 61?65.

Anglicizing and comparing in evaluation model

of county governments performance

ZHANG Jumei

（Department of Political Science and Law， Huizhou University， Huizhou 516007， China）

Abstract： The county government has a special status in the hierarchy of the Chinese government. It has a decisive impact on the government performance assessment at the county to undertake the nexus， connecting urban and rural areas， communicate the function of compartmentalization. Performance evaluation of county government can be divided into five modes： the target responsibility system， social commitment system， performance-oriented system， special assessment system and the scientific-development-oriented system. Dalian， Pizhou （county-level cities）， Wuwei Liangzhou， districts and counties in Huzhou， Xiamen Siming District are representative. Due to the differences in local conditions， different assessment models show characteristics and each others unique style， it is showing two trends： one focusing on the functions of the country government set up the index system； Second， highlighting urban an rural public service function and functions of the assessment.

Key Words： county government； performance evaluation； the target responsibility system； social commitment system； performance-oriented system； special assessment system； scientific-development-oriented system

[編輯： 顏關明]

收稿日期：2013?05?02；修回日期：2013?10?25

作者簡介：張菊梅（1982?），女，廣東惠州，廣東惠州學院政治與法律系講師，主要研究方向：公共服務供給、政府績效評估.