國國防預算縮減時代如何滿足國家安全需求：推動創新,軍民融合與促進競爭

雅克·甘斯勒

(美國 馬里蘭大學公共政策學院)

孟斌斌 譯

(國防科技大學人文與社會科學學院,湖南長沙410073)

國國防預算縮減時代如何滿足國家安全需求：推動創新,軍民融合與促進競爭

雅克·甘斯勒

(美國 馬里蘭大學公共政策學院)

孟斌斌 譯

(國防科技大學人文與社會科學學院,湖南長沙410073)

美國國防預算經常出現周期性縮減?？v觀1948年以來的美國國防預算數據,朝鮮戰爭后縮減了43%,越南戰爭后縮減了33%,冷戰結束后縮減了36%。目前又處于一個新的縮減周期當中。

1 國防預算縮減時代的國家安全需求

在國防預算縮減時代,美國國家安全面臨的外部環境具有以下3個特點：① 包括正常預算和追加預算在內的國防撥款都處于縮減之中,而裝備、服務、人力、醫療、能源等各方面需求卻不斷上升。盡管在伊拉克和阿富汗駐軍數量的減少有助于緩解這種矛盾,但是在那里儲存的各種裝備物資已經快消耗殆盡,急需補充。美國目前的人口結構和大規模債務不利于滿足國防需求。因此,正如歷史上國防預算減少的情況下所采取的措施一樣,美國大幅度削減了旅行、訓練和研究方面的開支。② 快速變化的世界。不論是科學技術、經濟發展,還是地緣政治、國際安全等都在發生著劇烈變化。③ 安全內容不斷拓展。傳統安全與非傳統安全因素互相交織,海盜活動、恐怖主義、網絡安全、生化核危機、爆炸、區域糾紛、核擴散、核泄漏、傳染病、能源危機、宗教極端主義等一些影響國家安全的舊的或新的因素日益增多。

在上述環境中,為了滿足國家安全需求,需要達到以下目標：① 在較少的經費下,完成較多的任務。經費減少時很多事情的不確定性更大。②反應更加靈活。面對風云變幻中不確定的威脅環境,必須能夠快速響應國家安全需求。③ 保持技術上的領先。盡管技術、產業和人力資本已經處于全球化的狀態,在很多領域的商業公司或者外國企業處于技術領先者的地位,但美國要在重要領域(比如網絡安全、大數據技術等)保持技術上的領先性。

用較少的資源滿足較多的國防需求,需要解決以下幾個方面的問題：① 采購什么?這涉及需求和預算環節。② 用什么樣的方式采購貨物和服務?這涉及采辦環節。③ 由誰來采辦?這與采辦人員有關。④ 從哪里獲取物品和服務?這是國防工業基礎的問題。以上4個方面是相互聯系相互影響的,而且所有4個方面需要給予同等重要的關注。

2 滿足國防需求的關鍵

在挑戰性的環境中滿足國防需求,關鍵是要從以下5個方面著手：推動創新;軍民融合;促進競爭;建立一個受教育程度高、有經驗的采辦人員系統;創造并保持良好穩定的中美關系。

2.1 推動創新

21世紀,創新是決定一個國家經濟增長、國際競爭力和安全形勢的最重要的決定因素。對于美國來說,在過去的60多年中,國家安全形勢很大程度上取決于其技術優越性。創新包含的不僅是研究和創造新的思想,而且還包括新思想的傳播、發展和有效實施,從而最終形成新的產品和服務。在當今國防預算縮減的形勢下,與安全相關的創新不僅要提高能力,而且在經濟上必須是可承受的。

長期以來,美國實施了一系列的創新計劃：① 允許國防企業投資“獨立研發”,并且補償成本超支的部分;② 法律規定所有美國政府的研發必須有一部分由小企業來承擔(小企業創新研究項目);③政府資助技術原型競爭,從而刺激創新,達到高性能低成本的目標;④ 引入更多其他形式的競爭;⑤政府風險投資以刺激創新;⑥高等教育系統進行軍民兩用技術研發,軍方經常作為第一個購買者,由于這些技術大多具有商業推廣價值,還會獲得風險資本的支持;⑦ 支持多國合作研發計劃。在全球化時代,技術、產業、人力都高度全球化,所以跨國研發更能夠促進創新。

創新的重要性對于物品和服務同樣重要,產品創新和流程創新也同樣重要。

2.2 軍民融合

實施軍民融合,發展軍民兩用產業具有以下幾方面的優勢：① 通過規模經濟效應,使得生產成本降低;② 利用商業研發投資的優勢提高創新;③通過技術轉移,使新技術更快得到大范圍應用;④ 通過轉化提高創新潛力;⑤更快地感知全球,因為競爭性的商業市場是全球化的,所以能夠更快地了解全球的情況。同時,軍用研發還具有溢出效應,如飛機、網絡、發動機、項目管理、通用零部件等。工業界提供了越來越多的研發經費,這一趨勢日益明顯。根據1953-2012年的研發經費變化趨勢可以看出,來自工業界的研發經費所占的份額越來越大,而來自聯邦政府的研發經費所占份額越來越小。民用產品與軍用產品相比較,價格更加便宜、研發周期更短。

目前軍民融合面臨以下壁壘：① 國防部特殊的成本核算機制;②出口限制;③ 進口限制。必須消除這些壁壘,才能夠更好地實現軍民融合。

2.3 促進競爭

國防采辦中存在著不同的競爭形式：研發的競爭,樣機的競爭,生產的競爭,服務的競爭,公共部門和私人部門的競爭,私人企業間的競爭,以及分系統層次的競爭等。在考慮哪一家企業應該在競爭中勝出時,質量和成本是2個核心要素。美國通過競爭提高效率的成功案例很多,如：聯合直接攻擊彈藥(joint direct attack munition, JDAM)系統;F-15s和F-16s發動機供應商的競爭;基于績效的后勤(performance-based logistics,PBL);公私部門競爭等。

由于國防采辦的特殊性和復雜性,錯誤的競爭形式不但是昂貴的,也可能是無效的。但是聰明的競爭、設計合理的競爭將會帶來巨大的利潤,造就更高的質量,更好的性能,并且有可能大幅度減少成本。

總體而言,美國國防采辦中的競爭存在以下幾方面的特點：① 分包商在整個國防采辦資金中所占比例很高,在高風險的領域其比例更高,因此推動競爭非常重要;②法律和政策規定中存在的一些壁壘阻礙著國防部通過商業領域和外國供應商來獲取物資和服務,這將大大損害競爭;③歷史績效對于衡量采辦風險非常重要,但是國防部數據跟蹤系統的發展明顯滯后;④ 很大一部分政府采辦人員不了解產業運行規律。

2.4 一個教育程度高,有經驗的采辦人員系統

優秀的采辦人力資源是確保國防采辦系統正常運轉的重要因素。目前,美國國防采辦人力資源面臨以下問題：① 在采辦人員中,年齡大的采辦人員占了很大比例,年輕的采辦人員很少。因此在經歷退休潮之后,有經驗的采辦人員將嚴重短缺。②國防采辦人員中的高級采辦人員數量大幅減少。在1990年,陸軍有5位擁有合同工作職位的將軍,而在2007年,這個數字減少為0。③近期國防部雇傭的采辦人員中超過55%的人工作經驗不到5年。④ 美國政府需要更多掌握工業相關知識的采辦人員。⑤ 國會、審計局、政府管理預算局都承認缺少采辦人員。一方面采辦規模越來越大,另一方面,采辦人員的數量卻在不斷減少。因此,采辦人員的質量和數量都亟須改善。

2.5 良好穩定的中美關系

我們處在一個重要的時代。類似第一顆人造衛星發射或者柏林墻倒塌,我們面臨的安全形勢正在發生著巨大變化。從“9·11”恐怖襲擊事件開始,地緣政治上的、技術上的、商業上的沖突和威脅日益增加,我們需要從一個整體角度來看待所面臨的安全問題。更進一步來講,過去10年持續的國防預算增長已經結束,將不會再繼續下去,更大的預算約束將會是國防部面臨的重要問題。目前的采辦政策、實踐、法律以及需求評估和經費預算等都還不能夠適應這個變化的世界,必須進行必要的改革與轉變。但是,目前還存在著關于是“重新調整”還是“現代化”,是“保持工業基礎原狀”還是“轉變工業基礎”的爭論。對于創新的支持尤其需要得到足夠的關注。在未來幾十年中,也許世界上最大的2個經濟體——中國和美國成為伙伴,共同維護世界和平與穩定才是維護國家安全最重要的因素。

(編輯：王高翔)