論國際海事條約在中國的適用方式

曲亞囡，韓立新

(大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026)

隨著世界各國締結和加入的國際條約數量的不斷增加，各條約當事國不得不面臨條約在國內適用方式的問題，各國可以自主決定采用直接適用的方式或者間接適用的方式。中國自從締結和參加國際海事條約以來，不管是《中華人民共和國國憲法》還是其他法律規范以及司法實踐都沒有明確指出國際海事條約在中國的適用方式，各方觀點始終沒有達成一致，從而使國際海事條約在中國的適用方式問題成為理論界和司法界關注的焦點問題。實際上，直接適用的方式和間接適用的方式各有利弊，應結合國際海事條約的特點和本國國內的綜合因素決定采用何種方式適用國際海事條約。

一、國際條約的適用方式

國際條約的適用方式是指一國的立法機關、司法機關和行政機關援引國際條約處理具體問題的方式。國際條約在國內是直接適用還是間接適用，是條約當事國國內管轄事項，屬于當事國國家主權范圍，當事國可以自主決定如何適用。國際條約的適用方式通常有兩種，即直接適用和間接適用。直接適用是指一國的司法機關和行政機關在處理具體問題時可以直接援引條約的規定。間接適用是指一國的司法機關和行政機關在處理具體問題時不能直接援引條約的規定，必須由立法機關將條約內容予以補充立法才能適用。采用直接適用的方式可以減少國家的立法成本，及時履行條約的義務。直接適用的方式適合技術性較強的國際條約，不適合原則性較強的國際條約，對所有的國際條約都采用直接適用的方式可能會危害到國家主權和利益。采用間接適用的方式可以更好地把國際條約和本國的國情與國內法相結合，更有利于保護本國國家和公民的利益。但是間接適用可能會浪費國內立法的人力、物力和財力，導致國際條約義務的履行不及時，最終承擔國際責任。即使一國在適用方式上采用納入的方式，也并不意味著該國可以對國際條約采用直接適用的方式，很多人把國際條約的適用方式和接受方式看成一回事，這是不正確的。事實上，國際條約須加以補充立法才能由國內機關予以適用和國際條約必須轉變為國內法才能由國內機關予以適用是兩個概念，也就是說，條約的適用方式和條約的接受方式是兩個不同的概念，不能混為一談。條約的適用方式是指一國的立法、司法和行政機關援引條約處理具體問題的方式。條約的接受方式是指一國國內法律主體履行國際義務使國際法在國內適用的方式。一般來說，條約的適用方式是以條約的接受方式為基礎的，直接適用和間接適用的問題通常存在于采用納入為接受方式的國家。通常當事國會根據本國的政治、經濟和政策因素等情況綜合決定。而條約的技術性條款，尤其是國際海事條約，只要條約的內容和語言符合在國內適用的條件，各締約國通常會采用直接適用的方式，涉及國家主權和對外關系等原則性條款，各締約國通常會根據本國的憲法和法律，采用間接適用的方式。

在各國適用國際條約的方式上，美國的判例法創立了“自動執行條約”與“非自動執行條約”。自動執行條約是指條約經國內接受后無須再用國內立法予以補充規定，由國內司法和行政機關直接予以適用的那類條約。非自動執行的條約是指條約經國內接受后，需要再用國內立法予以補充規定，才能由國內司法或行政機關予以適用的那類條約。［1］區分二者的關鍵因素在于條約本身的性質，各當事國應當根據條約的性質選擇適用條約的方式，筆者認為事實上很難為自動執行條約和非自動執行條約劃定一條明確的界限，對于締約國來說區分條約不僅涉及本國的國內法，而且具有很大的主觀性。國際條約的直接適用和間接適用的方式與自動執行條約和非自動執行條約密切相連，自動執行的條約通常采用直接適用的方式，非自動執行的條約通常采用間接適用的方式。自動執行的條約由于不需要當事國再進行立法補充，更適合在當事國國內直接適用，更有利于當事國履行條約規定的本國義務。非自動執行的條約由于需要當事國國內再立法予以補充，才能由司法機關和行政機關予以適用，更適合采用間接適用的方式。

二、國際海事條約的特點和局限性

國際海事條約是指在國際海事組織或其他相關組織或專門的國際會議的主持下制定的關于海上航行的船舶安全、貨物運輸、防控污染、船員配備等方面的內容，是開放性的多邊國際條約。筆者所指的國際海事條約是指公法性的條約，而不涉及私法性的條約。國際海事條約屬于國際條約的范疇，國際條約在中國的適用方式同樣適用于國際海事條約。對于國際海事條約在中國是采用直接適用的方式還是間接適用的方式，首先還要分析一下國際海事條約的特點。

(一)國際海事條約的特點

國際海事條約具有國際條約的一切法律特征和本質屬性，但它也有其自身的特點。

第一，大多數國際海事條約通常是公法性條約，不涉及私人權利和利益，旨在為締約國設定權力和義務。國際海事條約大多是國際海事組織制定、以國家為主體締結的多邊條約，旨在解決各國之間共同面臨的國際海事問題，因此海事條約的內容主要是規定了各國的權力和義務，即各國在某一海事事項上是否該做、是否不該做以及怎么做給出一個原則性的規定，而締約國的具體實踐則在所不問。

第二，國際海事條約通常都是強制性條約，一旦締約國加入該條約，就表示締約國必須強制履行條約規定的義務?！皸l約必須信守原則”作為國際社會共同遵守的基本原則，各締約國在締結國際海事條約之后，必須積極善意地履行條約的義務，否則將承擔不履行條約或者不完全履行條約的國家責任。

第三，國際海事條約通常具有不穩定性，很多條約修訂的非常頻繁，例如，《1974年國際海上人命安全公約及1988議定書》至今通過了將近50個修正案，《經1978年議定書修訂的1973年國際防止船舶造成污染公約》(簡稱《MARPOL73/78》)至今通過了40多個修正案，《1978年海員培訓、發證和值班標準國際公約》至今通過了將近20個修正案，等等，導致很多條約的修正案在大多數國家不可能被及時執行。

第四，國際海事條約具有較強的專業性，并且涉及到很多領域的專業和技術，包括船舶、運輸、船員、防污染、管理等。例如《1969年國際船舶噸位丈量公約》《1966年國際船舶載重線公約》等，技術性條款通常不涉及國家主權和內政，為某一事項在國際上提供統一的標準和規范，因此容易被大多數國家采用直接適用的方式履行。

(二)國際海事條約在中國適用的局限性

由于國際海事條約的公法性、強制性、專業性和不穩定性的特點，導致其在中國國內適用必然存在一定的局限性。

第一，國際海事條約通常是公法性條約，主要是為締約國政府設定權力和義務，不像私法性條約那樣會涉及到當事國國內的公民、法人和其他組織的私權利和義務，同時也沒有規定締約國該如何適用條約。因此，不管是直接適用還是間接適用，決定權在締約國，條約并沒有強制性規定。這種權力的自主性導致很多國家在條約的適用問題上會濫用國家權力，違反善意履行條約的原則，致使很多條約沒有在締約國國內得到及時執行，或者有的締約國故意拖延國內立法的時間導致條約長時間無法在國內履行。中國在適用國際海事條約的過程中，必然會采取一定的立法、司法和行政措施來履行條約義務，由于這是中國自主決定的事項，所以可能產生國際海事條約與中國國內法的沖突，不利于條約在國內的執行。

第二，國際海事條約的公法性導致其大多具有強制性，很多條約的條款內容都有關于締約國政府強制執行的規定，條約的內容很多時候需要締約國政府的立法以保證條約在國內執行。這種情況下，締約國的國內法就成為國際海事條約實施的重要保證。但是作為國際條約，其不能對締約國的“主管機關”實施這些強制措施的具體實施程序、監督程序以及相對人的救濟程序進行規定。所以，對于這些海事管理的國際條約，在沒有國內基本法律的情況下，直接適用也是不可能的。［2］30這就導致條約在中國的適用方式上存在一定的局限性，既不能采用單一的直接適用的方式，又不能采用單一的間接適用的方式，而要根據中國的綜合情況決定適合中國國情的適用方式。

第三，很多國際海事條約的內容都是技術性條款，旨在某一事項上為各國海事活動設定一個統一的標準或規范，由各締約國遵守和執行。根據李浩培教授區分自動執行的條約和非自動執行的條約的觀點，結合美國判例法，可以得出這樣的結論，即區分自動執行和非自動執行條約的明顯標志就是條約的內容是否要求締約國予以國內立法來履行條約。如前所述，技術性條款更適合采用直接適用的方式，非自動執行條約通常采用間接適用的方式。

因此，一個非自動執行條約如果包含技術性條款，卻采用國內立法的間接適用方式來履行條約的義務，無疑會增加履行條約的成本，造成履行條約的困難。在適用海事條約的時候，還要結合條約的性質和內容來決定條約在國內的適用方式，不能一概而論。

三、國際海事條約在中國的直接適用

由于對國際海事條約在中國的適用方式中國立法并沒有明文規定，因此對于這個問題理論界存在很大爭議。筆者經過分析中國國際海事條約適用的立法、司法和行政實踐，借鑒國際條約在中國的適用實踐，認為國際海事條約在中國同樣適合采用直接適用的方式。

(一)涉及海洋環境保護和防止海洋環境污染的條約通常能夠在中國直接適用

例如，1989年《中華人民共和國環境保護法》第46條和2000年《中華人民共和國海洋環境保護法》第97條都明確規定了當中國所加入的國際條約與國內法規定不一致時優先適用國際條約。又如《MARPOL73/78》第3條公約的適用范圍既適用于所有中國籍船舶，也適用于所有在中國管轄海域內航行的外國籍船舶，而無論此船舶是否懸掛締約國國旗。很多學者認為不能因為中國有部分法律有優先適用國際條約的規定就認定中國采用直接適用的方式適用國際條約。筆者認為，對于海洋環境保護和防止海洋環境污染的國際海事條約由于涉及的是海洋環境這個全人類共同利益的領域，在中國采用直接適用的方式更有利于中國沿海和內河環境的保護。因此，與海洋環境保護相關的國際條約應不區分國內或涉外關系、締約國或非締約國而應統一適用。當國內法和國際條約規定相一致時，適用國內法;而當二者規定有沖突或者國際條約對國內法未作規定的事項作出規定時，應直接適用國際條約的規定。［2］

(二)中國部分法律規范中明確規定了可以直接適用國際海事條約

例如，1997年原交通部頒布的《船舶安全檢查規則》第6條規定對船舶的安全檢查以中國認可或者加入的有關國際條約為依據;1998年國務院頒布的《海上國際集裝箱運輸管理規定》第12條規定用于國際海上運輸的集裝箱應當符合國際技術標準和有關公約的規定。

(三)中國國務院交通主管部門以通知或者通告的方式通知各部門適用國際海事條約

1.國務院交通主管部門以通知或者公告的方式通知國家各部門國際海事條約或其修正案在中國國內生效，要求各部門遵照執行

當某一國際條約在中國生效時，由于其后的修正案中國是以默認的方式接受，則修正案自然也對中國生效。當修正案在國際上生效時，中國交通運輸部就以下發通知或者公告的方式將修正案生效的情況告知有關部門，并要求各部門屆時遵照執行。例如，2010年中國交通運輸部下發的《關于國際海事組織〈2008年國際完整穩性規則〉引言和A部分、經修正的〈1974年國際海上人命安全公約〉和經修正的〈1966年國際船舶載重線公約1988年議定書〉的修正案生效的公告》、2005年原交通部發布的《關于〈73/78防污公約〉附則Ⅰ修正案和〈狀況評估計劃〉修正案生效的公告》等通知和公告都是告知各部門公約在中國生效。

2.國務院交通主管部門以下發通知的方式規定某些國際海事條約在中國適用的具體問題

某一國際海事條約或者修正案雖然在中國生效了，但是中國立法相對滯后，某些海事方面的問題又亟需解決，導致國際海事條約在中國得到有效的執行存在很多困難。國務院交通主管部門就以下發通知或者公告的方式規定海事條約在中國適用的某些問題，包括發布船舶配備設備的要求、將海事條約的部分內容直接適用于非國際航行船舶等等。例如，2006年原交通部發布《關于執行〈73/78防污公約〉1977議定書的通知》的規定就執行公約附則Ⅵ的有關事項作了具體通知;2008年原交通部發布《關于執行〈國際海上危險貨物運輸規則〉船舶運輸條件部分補充規定的通知》規定，如果以前規定和本規定相抵觸者則以本規定為準;2010年交通運輸部海事局發布《關于執行〈國際海運固體散裝貨物規則〉有關事項的通知》就國際運輸和中國沿海運輸固體散裝貨物的有關問題作了具體通知。此外，2003年中華人民共和國海事局以通知的形式將《IBC規則》《BCH規則》適用于國內沿海航行的船舶，2005年又以通知的形式將《MARPOL73/78》附則V《防止船舶垃圾污染規則》適用于國內沿海航行的船舶。

四、國際海事條約在中國的間接適用

國際海事條約在中國的執行除了采用上述直接適用的方式外，還存在間接適用的方式。中國是國際海事條約的締約國，理應承擔履行國際條約的義務，如果中國締結或者參加的國際條約不能在中國直接適用，中國有義務在國內予以立法使國內法的規定符合國際條約的內容。而中國采用何種方式適用條約是中國主權決定的事項，屬于中國的國內法問題。因此，某一條約不能被直接適用并不意味著中國可以拒絕履行對該條約所承擔的義務;同時，該條約也并不因此就失去其國內法的效力。［3］直接適用并不是中國適用國際海事條約的唯一方式，中國還可以采用在國內立法等其他間接適用的方式執行條約。

很多國際海事條約中都規定了締約國應當在國內進行立法補充來適用條約，履行條約規定的義務，否則將承擔國際責任。當某一國際海事條約在國際上生效時，締約國應當在國內的立法、司法和行政方面都采取適當的措施履行條約義務。中國是多個國際海事條約的締約國，在適用海事條約方面一直按照條約的規定積極履行國家義務，通過國內立法將條約內容全部或者部分轉化為國內法。例如，2000年生效的《中華人民共和國海洋環境保護法》和1989年生效的《中華人民共和國環境保護法》是參照《聯合國海洋法公約》和《MARPOL73/78》的相關規定制定的;2007年原交通部頒布的《港口設施保安規則》和《國際船舶保安規則》，是根據《1974年國際海上人命安全公約及1988議定書》(SOLAS公約)及其修正案、海上保安修正案和《國際船舶和港口設施保安規則》(ISPS規則)中的相關規定制定的;交通運輸部2011年12月27日頒布、2012年3月1日起實施的《中華人民共和國海船船員適任考試和發證規則》是根據《1978年海員培訓、發證和值班標準國際公約2010年馬尼拉修正案》(STCW公約)制定的;2001年生效的《船舶安全營運和防止污染管理規則》是根據《國際船舶安全營運和防止污染管理規則》(ISM規則)制定的;2004年生效的《船舶載運危險貨物安全監督管理規定》是根據《國際海運危險貨物規則》制定的。

五、結語

目前，中國締結或者參加的國際海事條約的數量已經超過40個，中國國內法仍然沒有明確規定其在中國的適用方式。只能通過實踐分析得出結論:直接適用與間接適用同時存在于中國執行國際海事條約的過程中，二者互相補充。一方面，中國在締結或者加入某一國際海事條約后，為了履行國際海事條約的義務，使條約在國內得到及時執行，通常會制定相應的國內法律規范，保證條約在中國得到有效執行。同時，中國國務院交通主管機關也對直接適用國際海事條約進行相關規定，包括條約及其修正案在中國生效或者條約適用的具體問題等，例如發出通知或者公告給各部門，告知在國際上新近生效的一些海事條約的修正案或者技術性修正案直接在中國生效、規定條約在中國的適用范圍等?？傮w而言，國際海事條約在中國的適用主要還是采用“二次立法”的方式，將條約中的相關要求分門別類寫入相關的法律法規中。［4］另一方面，很多國際海事條約都要求締約國進行國內立法補充，保證條約在締約國國內的執行。因此，中國國內很多海事相關立法都是根據國際海事條約制定的。當海事條約和國內法就相同問題規定不一致時，中國很多法律規范都規定優先適用國際海事條約。而當某些海事條約的修正案在中國生效時，中國在采用通知的方式告知生效的同時，也會相應地修改國內法或者補充國內法來適用海事條約。而中國最終采用何種方式履行條約規定的義務，還要綜合考慮國際海事條約的性質和內容。

［1］李浩培.條約法概論［M］.2 版.北京:法律出版社，2003:319.LI Hao－pei.Law of treaties［M］.2nd ed.Beijing:Law Press，2003:319.(in Chinese)

［2］史強.海事公約在我國海事執法中的直接適用研究［D］.大連:大連海事大學，2009.SHI Qiang.Research on directly applicable of maritime conventions in the maritime law enforcement in China［D］.Dalian:Dalian Maritime University，2009.(in Chinese)

［3］韓丹.國際海事條約在我國的適用范圍和方式［J］.水運管理，2007(10):36.HAN Dan.Scope and methods of international maritime conventions in China［J］.Shipping Management，2007(10):36.(in Chinese)

［4］李兆杰.國際條約在我國國內法效力若干問題之探討［M］//中國國際法學會.中國國際法年刊(1993).北京:中國對外翻譯出版公司，1994:276.LI Zhao－jie.Effectiveness of domestic law of international treaties in China［M］//Chinese Society of International Law.Chinese Yearbook of International Law(1993).Beijing:China Translation ＆ Publishing Corporation，1994:276.(in Chinese)