公共服務領域我國政府與NGO關系的變遷與思考

車峰

內容摘要：為了更準確地把握我國政府與NGO（非政府組織）關系的發展方向，有必要對公共服務領域二者的關系變遷進行客觀描述。新中國成立后，由于政治形勢、經濟任務、社會環境的不同及國家與社會關系的變化，公共服務領域我國政府與NGO關系經歷了“政府替代、壟斷供給”，“政府支配、協作供給”，“政府主導、合作供給”三個階段?，F階段，我國政府與NGO之間是一種特殊的依附性合作關系，未來二者的關系應該是建立在NGO獨立自主基礎上的互動合作。

關鍵詞：公共服務 政府 NGO 變遷

目前學界對我國NGO的概念分類、發展歷程和現實狀況等都有了較多研究，但對于公共服務領域政府與NGO關系變遷的具體分析卻鮮有涉及。近年來，我國NGO得以迅速發展，正是基于公共服務領域政府的選擇性退出和社會的主動跟進。據此，可以將新中國成立以來政府與NGO在公共服務中的關系變遷劃分為三個重要階段。

政府替代、壟斷供給：1949-1978年

新中國成立后，我國建立起高度集權的計劃經濟體制。政府成為整個社會資源配置的主體，國家計劃是資源配置的核心手段，各種經濟活動都被嚴格地納入計劃的渠道。由于缺乏必要的資源、空間、規范，這個時期我國NGO數量非常少，且成為政府機關的附屬或者國家政治動員的工具。政府在公共服務領域大包大攬，基本由國家統一管理和計劃定價，財政支出覆蓋了全社會各類教育、醫療和自然壟斷的公共事業部門，政府與NGO之間形成了政府替代、壟斷供給的獨特局面。

（一）政府是公共服務唯一的供給主體

在這個時期，與高度集中的計劃經濟體制相適應，我國政府建立了公共服務計劃壟斷型供給制度，政府將整個社會資源完全壟斷，并且建立了網格化的管理體制，為社會提供全部公共服務儼然成為政府天經地義的職能。國家一般通過政府部門自身、國有企業或事業單位直接生產的方式來提供公共服務。雖然公共服務市場上消費者眾多，但公共服務的供給主體只能是各級政府，政府完全替代了其他供給主體。這種情況下，NGO難以擁有開展公共服務的資源和能力，整個社會也不會對NGO提供公共服務產生需求。

（二）國家財政和集體經濟承擔了提供公共服務的絕大部分經費

在這個階段，公共服務的籌資渠道比較單一，基本為國家財政和集體經濟，包括中央到地方各級政府財政、國有和集體工礦企業、農村的人民公社等。舉例來說，在城鎮，公共衛生機構免費向居民提供預防性措施和烈性傳染病的防治服務；企業負擔了全部的職工勞動保險，職工個人則無需承擔；中小學的教育經費國家投入占據了主要部分。與城鎮稍有不同，在農村，人民公社成立后相當長的時期里，公共服務資金有三個來源：集體經濟自我積累、國家的專門補助和人民公社社員投入，其中主要依靠集體經濟，國家補助起到輔助作用，社員主要以付出勞動力的形式來進行投入。

（三）供給與需求體制化

在這一時期，政府完全支配了公共服務的供給，如“統一制定”服務的標準，“統一調撥”服務所需的產品等。上級政府的指令成為提供公共服務的主要依據。和公共服務的供給類似，公眾個人對服務的需求也同樣被體制化了，公眾所在的最基層組織首先匯集大眾的需求表達，然后逐級上報、綜合。一方面，傳統的命令服從型政治文化限制了公眾表達個人需求的愿望；另一方面，在這種漫長的需求表達渠道中，信息必然會損耗和失真，能夠傳輸到供給決策者那里的只有少數意見，而且引起重視的可能性也不大，最終效果通常也很不理想。政府也一般是以完善公共服務網絡而非公民個人的多樣化需求為目標來制訂其供給計劃。

政府支配、協作供給：1978-2006年

1978年改革開放之后，傳統的計劃經濟體制逐步解體，社會主義市場經濟體制逐漸得以確立，國家-社會從連為一體開始走向分離，在此基礎上，NGO獲得了成長與發展的資源和制度空間。但是，在這個時期，由于社會主義市場經濟體制仍不完善，使得 NGO缺乏獨立自主性，籌集慈善資源能力和項目運作能力也較弱，同時政府部門、市場主體和社會力量之間公共服務供給職責十分不清晰，這樣在公共服務供給中政府傾向于支配和控制NGO，而NGO則習慣依附于政府，僅在功能上對政府職能具有協作意義。

從政府支配來看，主要體現在以下兩個方面：

第一，公共服務供給決策中公眾參與度低，“自上而下”的精英決策仍是主要模式。盡管改革開放以來，我國進行了諸多有益的探索，來嘗試推進公眾參與公共政策制定，“但由于傳統政治文化的影響，現行參與制度安排的缺失，參與程序的非規范化，社會利益結構的分化，公眾自身狀況及現代物質技術手段引發的參與無序等，使當前我國公眾參與政策過程面臨一系列困境”。

第二，公共服務供給中NGO經常受政府干預，表現出強烈的依賴性和補充性。我國許多自上而下成立的NGO通常都帶有官方和半官方背景，這些NGO相當缺乏自主籌資和獨立運作項目能力，勢必要依賴于政府才能存續發展。即便是發軔民間自下而上成立的NGO，也很少采用自主治理的方式來實現社會公益目標，相反，這些草根NGO也往往被迫尋找機會，力爭掛靠到政府相關部門，從而為自身獲取更多的資源和更大的空間。

從協作供給來看，NGO在社會需求旺盛、存在公共服務供給“缺位”且政府在政策上又允許和鼓勵發展的領域，協助政府提供著內容豐富、形式多樣、服務群眾的公共服務。2004年12月召開的全國先進民間組織表彰大會，在全國范圍內首次表彰了500多家NGO，稱它們已經成為黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶，成為推進經濟發展、社會進步和人的全面發展的不可缺少的重要力量。概括來講，該階段NGO協作供給公共服務主要集中在慈善救濟、環境保護、扶貧、社區公共服務、教育和權益保護等方面。

政府主導、合作供給：2006年至今

2006年10月，十六屆六中全會通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，全面深刻地闡明了構建社會主義和諧社會的時代命題，并強調“支持社會組織參與社會管理和公共服務”，要“健全社會組織，增強服務社會功能。堅持培育發展和管理監督并重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策”。2007年黨的十七大進一步指出“必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生”。黨的十八大則提出要“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”，在此基礎上，我國公共服務供給政策發生明顯變化，基本公共服務均等化戰略成為全社會共識。endprint

在這個階段，政府主導、合作供給成為政府與NGO在公共服務中新的關系模式，即政府是公共服務最重要的責任主體，但不是唯一主體，政府通過一系列戰略、制度和政策的重新安排，與社會開展廣泛的多元合作，雙方合作共同提升公共服務供給水平。概括來講，政府主導主要體現在以下三個方面：

第一，政府制定法律政策，構建制度環境，推動公共服務供給主體多元化?！爸贫仁且幌盗斜恢贫ǔ鰜淼囊巹t、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為”。針對供給主體之一的NGO，一方面，政府通過相關法律和政策進一步保障NGO志愿機制的有效運行，比如對NGO的稅收優惠政策等；另一方面通過法律政策，利用委托代理機制將責任授予NGO，比如向NGO購買公共服務等。

第二，政府逐漸脫離公共服務具體生產，并借助公共服務合同來約束服務提供者。政府主導不同于公共服務的政府壟斷供給，政府成為社會公眾的代表，主要負責提出公共服務需求，而隨后的出資、生產、提供等活動則通過契約合同的形式由企業或NGO來完成。如果服務沒有達到合同契約的規定標準，政府就可以重新選擇服務提供者，而且雙方都可以通過司法方式解決合作中可能出現的糾紛，這使得公共服務供給有了某種程度的市場經濟要義。

第三，政府強化公共服務供給中的規制、監督作用?，F實中，公共服務的供給主體已經開始多元化，但供給主體不同，其活動動機也有差別。這樣，各個供給主體的行為都需要政府制定相關法律法規、政策來規制。對NGO來說，政府監管的重點在于公共服務的范圍、標準和價格等方面。

在合作供給方面，NGO通過接受政府委托或參與政府采購，出現了不少成功合作的案例。如在環保領域，在以前合作的基礎上，國家環境保護部專門于2011年出臺了《關于培育引導環保社會組織有序發展的指導意見》，明確了“積極培育與扶持環保社會組織健康、有序發展，促進各級環保部門與環保社會組織的良性互動，發揮環保社會組織在環境保護事業中的作用”的目標。在扶貧領域，2006年國務院扶貧辦和江西省扶貧公開招標NGO在江西推進村級扶貧規劃項目，這是中國政府首次將政府資金與NGO專業技術有效結合的新的扶貧模式。汶川大地震中，在政府的大力支持下，NGO與政府形成抗震救災的整體合力，獲得了全社會的高度認可和大力支持。

完善政府與NGO合作的思考與展望

相比于西方發達國家和地區，現階段在公共服務領域，NGO尤其是自下而上的草根NGO，還根本不具備與政府部門平等對話協商的能力；政府開放給NGO參與的領域主要是一些社會非中心領域，即便是有限的開放，也更主要是基于政府的自身要求，如克服治理危機的考慮、自我改革的需要、減少財政短缺的困難等。這就導致目前我國NGO與政府的合作具有一定的“中國特色”，即合作的依附性特點很強。

對于這種特殊的依附性合作關系，而非良性的競爭性合作關系，我國學者之間的看法頗有差別。有學者擔心這會產生“雙損”的結果，“一方面掛靠政府的非營利組織的無效率增加了政府的負擔，尤其是增加其財政上的壓力及其規模上的臃腫，從而使得政府效率更加低下；而另一方面政府的控制使非營利組織無法有效地完成更多的社會使命，這對非營利組織來說是一個沉重的打擊”。但也有學者認為，在目前轉型時期這種依附性合作關系其實非常復雜，也可能會形成“雙贏”的結果。非政府組織通過讓渡一定程度的自主權，極大地降低組織的運作成本（如吸納有關部門的行政人員作為組織的領導，以此來獲得可觀的經費投入、充足的辦公設施），這樣能更好得提供公共服務，與此同時，政府也節省了大量的社會管理成本。

綜合考慮來看，有別于西方市場經濟發達、公民社會完善的現實，中國正處于特殊的社會轉型時期，在公共服務合作治理的框架中，這種依附性合作關系雖然有明顯的不足之處，但是目前至少有利于在政府、NGO及其組織成員三方之間達成某種合作博弈的狀態。而且，政府主導與傳統的政府完全壟斷或全面支配也有著根本的區別，它是在尊重和實現公共利益的價值原則下，政府認可與等視合作治理框架之內的市場主體、NGO等組織的合法權益，并努力做到對多元利益的調和以及社會利益的增加。

當然，從未來發展來看，隨著我國社會主義市場經濟的不斷完善和公民社會的發育成熟，政府與NGO不能長期維持政府主導的依附性合作關系狀態，未來二者的關系應該是建立在NGO獨立自主基礎上的互動合作。因此，目前雙方亟需做的是，政府采取政策措施并推動體制創新，規范二者的合作關系，并讓合作得以制度化；而NGO在有效利用政府體制內資源的同時，要努力確保自身的獨立自主性，盡快建立合理完善的內部治理機制，增強與政府平等合作的能力。

參考文獻

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