北京市飼料監督執法工作探索

（北京市動物衛生監督所，北京 100044）

北京市飼料監督執法工作探索

張寧寧，劉建華，戚融冰，張 梅，彭 紅

（北京市動物衛生監督所，北京 100044）

北京市飼料監督執法工作，借助獸醫體制改革和飼料行業法律法規修訂完善的契機，在執法隊伍的構建、工作機制的完善和監管手段的創新等方面積累了經驗，對當前飼料行業管理和監督執法工作的現狀提供了借鑒。

：飼料；監督；執法；管理；北京

1 北京市飼料工業發展現狀

北京憑借得天獨厚的科技和人才資源優勢、市場和區位條件優勢、政策和資金支持優勢，吸引了大批投資者，曾一度成為“飼料企業的天堂”。2007年初，北京市有飼料生產企業550家，中小型企業占總數的90%左右，規模和管理良莠不齊，年產量僅240余萬噸，產業結構不合理、產品技術含量低和質量安全意識薄弱等問題較為普遍。

隨著法律法規的不斷完善、監管體系的日益健全和監督執法力度的持續加強，北京市飼料行業的門檻逐步提高，將飼料生產、經營和使用環節全部納入監管。2013年底，北京市飼料生產企業減少至290余家、飼料經營單位560余家，使用環節覆蓋的畜禽規模養殖場（小區）達2097家。在飼料生產企業數量大幅下降的同時，飼料年產量上升至320余萬噸，飼料行業集中度有所提高，綜合生產能力明顯增強，飼料產品抽檢合格率由2007年的95%穩步上升至2013年的99%，建成了一批依托科研單位的科技研發型飼料企業、面向全國市場生產飼料添加劑及添加劑預混料的高端輻射型飼料企業和以畜禽養殖為主、兼營配合飼料生產的一體化畜牧飼料生產企業，初步形成了北京市飼料工業體系。

2 飼料監管機構

目前，北京市在飼料監管方面已形成行政管理、監督執法和技術支撐三條主線。北京市農業局依法負責飼料和飼料添加劑生產企業的行政審批、飼料行業的全面管理和組織飼料質量安全監測工作。北京市動物衛生監督所受市農業局委托，承擔飼料行業相關法律、法規和規章規定的由省級畜牧獸醫行政管理部門承擔的監督執法職責，市區兩級從事飼料監督執法工作的約有百余人。北京市飼料監察所承擔北京市飼料質量安全檢測、飼料添加劑和添加劑預混合飼料批準文號審批檢驗、飼料生產和經營企業產品年檢備案檢驗及飼料標準的制定與修訂等工作。在區縣，除了未設置檢測機構外，機構設置基本與市級相同。

3 管理方式

3.1 工作機制

3.1.1 監督執法與行政管理相銜接。監管執法部

分，按照行政許可的要求，細化監督執法重點內容，加強對獲證企業行政許可后的監管；行政管理部分，將企業的日常監管、風險級別和違法行為等情況記錄、分級、建檔。通過參與現場驗收和專家評審，監督執法部分與行政主管部門建立信息互通機制。

3.1.2 監督執法與技術支撐相銜接。監督執法部分在與檢測機構建立結果通報、風險預警機制的同時，還從動物產品質量安全檢測結果的分析、預警入手，向前端追溯和排查。2013年，根據檢測機構通報生鮮乳中黃曲霉毒素M1檢出值較高的情況，監督執法部分追溯和排查到兩家飼料生產企業生產的飼料中黃曲霉毒素B1超標，并予以立案查處。

3.1.3 監督執法區域間的銜接。飼料行業中生產企業注冊地和生產地分離、經營企業注冊地和倉儲地分離的情況較為普遍。由于牽涉兩地，易出現監管對象推諉扯皮、隱瞞真實生產經營情況和不配合提供證據材料等問題。對此，監督執法部分重點推進“異地同步監管”工作模式，通過互通監管信息、共享證據材料和聯合監督執法等措施，及時掌握監管對象真實動態。近3年，查處跨區域案件9起，罰沒款85萬余元。

3.2 能力建設

3.2.1 執法程序精細化。出版了《典型案例匯編》和《監督技術規程》等書籍，內容涵蓋飼料法律法規、經典案例和執法操作步驟，對監管依據、執法主體、標準程序和案件查辦等均有細致解讀，規范了執法行為。

3.2.2 監管內容精細化。根據日常監管狀況、行政處罰記錄和社會影響力等風險因子，劃定和公布飼料行業“重點監管企業名錄”，明確監管次數、抽檢指標、抽檢頻率，并實施動態調整，確保不失察不漏查。

3.2.3 考核指標精細化。圍繞年度工作意見的貫徹落實，細化考核指標，通過市級評查、區縣互查等方式，挖掘好的經驗、推廣好的做法，推動考核指標的落地。

通過能力建設的精細化管理，全市飼料監督執法案件從2009年的8起、2.4萬余元罰沒款上升到2013年的46起、136萬元罰沒款，多個案卷獲得農業部或北京市優秀案卷，未發生行政復議和行政訴訟，實現了案件數量和質量的雙突破。

3.3 豐富執法手段

3.3.1 宣傳培訓，強化意識。通過簽訂責任書、承諾書和協議書的形式，履行監管告知義務；通過發放法律法規匯編、入廠講解和指導，確保監管對象知法、學法、懂法、守法；通過梳理、培訓典型違法行為和風險點，提示企業關注前車之鑒、做到“事前防范、排除隱患”。

3.3.2 優化機制，科學抽檢。一方面，根據社會熱點、季節變換等因素，靈活調整檢測項目，保障抽檢工作的靶向性；另一方面，將受檢對象重點放在飼料經營環節，避免飼料生產企業事先準備好產品應付抽檢，保障抽檢工作的真實性；三是將樣品信息全部屏蔽后，送往第三方檢測機構，實現“抽檢分離、盲樣檢測”，保障抽檢工作的公正性。近三年，共監督抽檢飼料樣品4600余份，依法處理飼料質量不合格案件33起。

3.3.3 發掘線索，全程追溯。一是依托農業部和相關省市檢測機構的通報，在查處本市飼料生產企業不合格產品的同時，高度關注外省市不合格產品銷入情況，追溯到相關經營和使用單位，及時消除危害；二是加強與動物衛生、獸藥監督等環節的執法協作，根據養殖、動物診療和獸藥經營等環節發現的線索，追溯到飼料生產環節，規范生產行為。

3.3.4 關注熱點，把握重點。第一，通過關注新聞媒體、行業期刊，以及與從業人員座談調研等方式，及時了解行業熱點和“潛規則”。比如，從“黃浦江上游水域漂浮死豬”事件和“鎘大米”事件，聯想到飼料中可能會發生砷、鎘等重金屬超標的情況，在北京市開展了專項的監督抽檢工作，打擊了數起違禁添加行為。第二，細致研究、分析即將實施的法律、法規和規章文件的新要求、新變化，確定下一階段的工作重點。近期，根據2014年7月1日起施行的《飼料標簽》（GB10648—2013）規定的標簽標示的基本規則、基本內容和基本要求，梳理出38項新要求，指導全市開展標簽大檢查行動。三是針對日常監督執法和案件查辦過程中發現

的個性和共性問題，及時梳理、總結典型違法行為和重點打擊內容，在全市開展“綠劍行動”等專項整治行動，維護市場秩序。

3.4 管理創新

3.4.1 監管與服務理念的推進。在日常監管中，寓服務于管理之中、在管理中體現服務。一是在查處違法行為的同時，前往相關企業進行現場調研、座談交流，分析違法原因、查堵漏洞；二是結合日常監管，對即將施行的法律法規實施倒計時提醒服務，指導、幫助企業合理安排生產計劃，不影響正常生產。

3.4.2 案件查辦模式的變化。在大（要）案和疑難案件的查辦過程中，改變市級包辦的方式，將案件的查辦權交給區縣，市級成立專門的指導小組，對整個案件的進展、細節和合法性進行把關，分擔區縣的壓力和難題，消除辦案人員的顧慮，幫助區縣建立起承辦大（要）案和疑難案件的自信心，實現由“要我辦”到“我要辦”的重大轉變。

近3年，隨著“市級指導、轄區主責”的監管理念有效推進，多個區縣查辦案件數量實現零的突破，罰沒款超十萬元的案件5起，全市查辦案件111起，涵蓋無證生產、經營質量不合格飼料等18種違法行為類型（表1），罰沒款超420余萬元。

4 反思

現階段整個飼料行業的產業結構正處于升級調整期，相關環節的監督執法措施和制度仍須強化和完善。

4.1 飼料產業結構不合理、產能過剩的情況仍舊存在

2013年，對全市125家飼料生產企業生產現狀進行了調研，結果表明：64.8%的中小型生產企業，產量僅占總產量的9.27%，開工率低的問題較為普遍，個別生產企業甚至1年未進行生產，產能極大浪費。家族式的經營理念、小額訂單的生產模式、經驗式的質量安全管理、簡陋的廠房和老舊的設備等，為飼料質量安全造成了隱患和風險。

4.2 飼料經營單位底數難以全面掌握

作為首都，北京的品牌和政策優勢，吸引了許多飼料貿易經營者，他們大多分布于繁華地段、高檔寫字樓中，不宜發現并開展監管，長期從事大宗原料、進口飼料添加劑和進口寵物食品等貿易活動，多數不設庫房、不查驗質量證明文件，聯系好買家和賣家，從中賺取差價，讓非法廠家、違禁物質和不合格產品有了可乘之機，也給飼料和動物源性食品的質量安全造成了極大隱患。近年，北京市也查辦了數起案件，但基本上都源于群眾舉報或市場抽

樣檢測。

表1北京市2011—2013年飼料監督執法查辦主要違法案件類型（單位：起）

4.3 飼料使用環節養殖場（戶）自配料質量安全風險較大

商品飼料質量有保障，主要的風險點在于養殖場（戶）使用的自配料。我國養殖者整體素質不高、看中既得利益、維權意識差，容易輕信“高銅”“有機砷”等物質的抗病、促生長作用，再加上飼喂后確實能夠產生“黑便”“皮紅毛亮”等假象，便鋌而走險，購買和使用所謂的“料精”，又不索要和妥善保存相關票據，飼喂后一旦發生不良反應，往往既不能獲得相應賠償，也不能為執法部門提供有價值的證據材料和線索。

5 建議

5.1 飼料產業結構需優化調整

結合農業部“十二五”飼料工業發展的總體布局，可從以下方面入手：一是優化產業結構。借國家對飼料行業提高門檻的機會，讓規模小、管理亂、質量差的中小型企業逐步退出，支持基礎較好的中小型企業轉向上下游相關的行業，如飼料經營或養殖等，鼓勵有實力的中小型生產企業轉型、重組，整合建立集團或產業鏈模式，提高行業集中度。同時，將附加值較低的濃縮、配合飼料生產逐步轉移到北京周邊區域，保留、支持開發和迅速轉化優質安全高效飼料產品，形成以飼料添加劑、添加劑預混合飼料的高新技術企業為核心的產業結構。二是建立健全飼料生產企業退出機制。公開行政許可信息，深化行政許可與行政執法銜接機制，對存在獲得許可后生產條件發生改變、租（借）儀器設備（檢化驗人員）弄虛作假騙取行政許可、質量安全控制措施執行不到位或生產工藝與生產設備的先進程度和技術水平不匹配等情況的企業，嚴格依法給予責令停產、限期整改、直至吊銷許可證的行政處罰。三是完善“黑名單”制度。對有過違法行為記錄的、質量安全監測結果不合格被通報的和屢教不改的企業，一律納入重點監管，加強日常監管力度、加大抽檢頻次，使其規范生產行為，不敢觸碰質量安全的“紅線”。

5.2 飼料經營環節需納入監管

針對摸清監管對象底數，可采取以下三種方式：一是聯合工商等部門，獲取從事飼料經營單位的信息，開展實地排查工作。該方式工作量雖大、但數據較為真實、全面；二是走訪飼料生產企業、使用者和已經納入監管的經營單位，了解、掌握其上下游貿易情況，追溯到經營單位，逐步納入監管。該方式工作量大、耗時長，且需要走訪者積極配合；三是尋求農業部的幫助，提供進口飼料代理單位的信息，核實后納入監管。該方式獲得的數據準確、但覆蓋面小。以上三種方式可以根據實際情況，綜合運用。

監管方面，可采取以下措施：一是從法律法規和專業知識的角度，強化經營者的法律意識和責任意識，使其能夠辨別合法廠家、識別合法產品，依法開展經營活動；二是建立跨省協作機制，多數貿易公司的庫房設立在天津、青島等港口城市，可以聯合相關省市的飼料監管部門，督促貿易公司履行查驗義務，同時，對庫存產品不定期進行官方抽檢，確保產品質量；三是針對實體經營，重點打擊“前店后廠”的經營模式和搭送不明物質、藥物的行為。

5.3 飼料使用環節需加強引導和監測

目前，農業部有關自配料的管理辦法尚未出臺，可以加強如下工作：一是宣傳普及科學的飼養方法、法律法規禁用的藥物和物質，由于大多數養殖戶文化水平不高，文字材料不能達到很好的宣教效果，所以應該仿照“田間學?！钡哪Ｊ?，去現場講解、培訓、指導如何選擇和加工飼料、怎樣鑒別非法的飼料和物質以及維權途徑；二是加強日常巡查，發現有使用非法飼料產品或違禁添加物質行為時，應及時制止、調查取證，并開展追溯，從源頭打擊違法行為；三是加大自配料的抽檢頻次，重點檢測“銅”“砷”等限制性、違禁添加物質，做到早發現、快處理。

Analysis of Feed Supervision Work in Beijing

Zhang Ningning，Liu Jianhua，Qi Rongbing，Zhang Mei，Peng Hong

（Beijing Animal Health Supervision Institute，Beijing 100044）

With the veterinary system reformation and the feed industry rule and regulation revision and perfection，feed supervision work in Beijing lasted for 7 years，gaining rich experiences in team-construction，mechanismimprovement and supervision method innovation and providing useful

for the feed industry management，supervision and law-enforcement.

feed；supervision；law-enforcement；Beijing

S851.33

C

1005-944X（2014）12-0033-04